李 蕓，崔 帥

（1.濱州市水利資源開發(fā)建設(shè)中心，山東 濱州 256600；2.水發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，山東 濱州 256600）

濱州市地處黃河尾閭，轄5 縣1 市1 區(qū)及3 個(gè)經(jīng)濟(jì)（高新技術(shù)）開發(fā)區(qū)，總面積9 600 km2。轄區(qū)內(nèi)共有市級(jí)及以上管理河道14 條，總長度824.7 km，河道岸線較長。以黃河為界，南部淮河流域主要有小清河、杏花河、孝婦河、支脈河、北支新河、預(yù)備河6條河道；北部海河流域主要有徒駭河、德惠新河、馬頰河、漳衛(wèi)新河、秦口河、土馬沙河、潮河、白楊河8條河道。其中，漳衛(wèi)新河、小清河分別是海委漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局、山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心直管河道。近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，河道岸線開發(fā)利用速度加快，涉河建設(shè)項(xiàng)目日益增多，項(xiàng)目類型日趨多樣化[1，2]，因此涉河項(xiàng)目建設(shè)管理是一項(xiàng)非常重要的工作[3]。加之，涉河建設(shè)項(xiàng)目涉及面廣、影響范圍大、管理難度大，違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)水工程安全、河勢(shì)穩(wěn)定、河道防洪等造成了很大隱患。現(xiàn)結(jié)合濱州市涉河建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問題及對(duì)策措施進(jìn)行分析研究。

1 涉河建設(shè)項(xiàng)目管理存在問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，工程投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉河建設(shè)項(xiàng)目占用河道過水?dāng)嗝?、岸線、灘地及堤防等水利設(shè)施的現(xiàn)象越來越普遍，盡管有法律法規(guī)保障和內(nèi)部管理辦法規(guī)范，但涉河建設(shè)項(xiàng)目管理仍存在尚難解決的問題[4]，如技術(shù)、法律、監(jiān)管、驗(yàn)收等等方面的問題[5]。因此，加強(qiáng)涉河項(xiàng)目監(jiān)管，解決涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問題，保障全市水利工程和河道安全運(yùn)行，持續(xù)改善河道生態(tài)環(huán)境勢(shì)在必行[6]。

1.1 相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不盡完備

多年來，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理沒有形成一套完善、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從以往的涉河項(xiàng)目實(shí)際管理情況來看，部分涉河建設(shè)項(xiàng)目存在不同程度的妨礙泄洪、降低河道泄洪能力的問題。目前，涉河建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際審查大多參照堤防、水閘等水工建筑物的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，憑借以往工作經(jīng)驗(yàn)開展審查，使審查結(jié)果帶有一定的主觀片面性，難以有效地規(guī)范和指導(dǎo)涉河建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)行為。

1.2 配套水法規(guī)不完善

1988 年以來，國家、地方相繼頒布出臺(tái)了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)范》等一系列涉及涉河項(xiàng)目管理的法律、法規(guī)及政策文件，從不同的方面規(guī)定了涉河項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)服從河道主管部門管理、履行相應(yīng)的防洪義務(wù)和項(xiàng)目報(bào)批程序。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，特別是運(yùn)行期間和即將廢棄的涉河建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管問題日漸凸顯，以往頒布的法規(guī)文件對(duì)運(yùn)行期間及即將廢棄的涉河建設(shè)項(xiàng)目的管理規(guī)定不完善，一旦涉河建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)行或廢棄，便處于法律空白，不利于水利管理規(guī)范化建設(shè)和水利工程的安全運(yùn)行。

1.3 項(xiàng)目監(jiān)管不力

在涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中存在監(jiān)管力度不夠的問題，究其原因，主要有以下3 個(gè)方面：①水法律法規(guī)宣傳跟不上，法律意識(shí)淡薄，建設(shè)單位對(duì)涉河項(xiàng)目建設(shè)可能給河道安全運(yùn)行帶來的潛在隱患認(rèn)識(shí)不足，加之有個(gè)別建設(shè)單位借口國家重點(diǎn)項(xiàng)目，不服從水利部門管理，致使占用河道、損壞水利設(shè)施現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而直接影響了對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目的有效監(jiān)管；②水行政主管部門在查處違法涉河建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，往往會(huì)遇到來自各方面的壓力和干擾，其行使權(quán)力的空間被壓縮，使水利部門的監(jiān)管流于形式；③涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管單位監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)，管理人員特別是基層管理人員配備不足，技術(shù)水平薄弱，不能滿足新形勢(shì)下日益增長的涉河建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和種類的監(jiān)管需求。

2 涉河建設(shè)項(xiàng)目管理對(duì)策措施

2.1 建章立制，提高涉河建設(shè)項(xiàng)目的管理水平

為規(guī)范河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理工作，濱州市從建章立制入手，通過印發(fā)相關(guān)通知和意見，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)。近年來，相繼制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利工程管理工作的意見》，明確指出，加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理是維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定和河岸堤防安全、確保行洪暢通的需要，也是依法行政的需要，是水法律法規(guī)賦予水利部門依法管理河道的職責(zé)，是水利部門增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)能力、維護(hù)工程合法權(quán)益的重要手段；印發(fā)《關(guān)于開展涉河建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)工作的意見》，明確了建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容和管理；印發(fā)《關(guān)于明確河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理程序的通知》，進(jìn)一步確定了全市涉河建設(shè)項(xiàng)目的審批程序和市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門各自的職責(zé)，明確指出縣（市、區(qū)）水務(wù)局是轄區(qū)內(nèi)涉河項(xiàng)目監(jiān)管第一責(zé)任人，是做好涉河項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)；印發(fā)《濱州市水利局關(guān)于加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目審批后續(xù)監(jiān)管工作的通知》，要求落實(shí)涉河建設(shè)項(xiàng)目審查程序，切實(shí)加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目事前、事中、事后的監(jiān)管工作，對(duì)管理權(quán)限以內(nèi)河道全面監(jiān)管，確保無違法違章建設(shè)項(xiàng)目影響河道行洪排澇安全；濱州市堅(jiān)持涉河建設(shè)項(xiàng)目工作流程再造，制定《濱州市涉河建設(shè)項(xiàng)目工作全流程》，優(yōu)化了工作流程，方便了建設(shè)單位開展涉河項(xiàng)目建設(shè)，助力營商環(huán)境提升。

2.2 嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目管理，規(guī)范行政行為

《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》和《濱州市河道管理辦法》規(guī)定了全市河道管理范圍內(nèi)建設(shè)管理項(xiàng)目審查、審批的主體、權(quán)限和程序。市、縣（市、區(qū)）河道管理機(jī)關(guān)按照職責(zé)分工，嚴(yán)格控制涉河建設(shè)項(xiàng)目的審查、監(jiān)管和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。

2.2.1 嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目審查

濱州市河道實(shí)行統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的原則，小清河、徒駭河、德惠新河、馬頰河等大型河道，秦口河、土馬沙河、潮河、白楊河、杏花河、孝婦河、支脈河、北支新河、預(yù)備河等跨縣（市、區(qū)）的河道，由市河道主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程方案的審查工作，其他河道由縣（市、區(qū)）河道管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理。

濱州市、縣（市、區(qū)）河道管理機(jī)關(guān)按照河道管理的權(quán)限接收建設(shè)單位的河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)書后，在法定期限內(nèi)成立專家組對(duì)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)書、涉河建設(shè)項(xiàng)目施工方案、防洪評(píng)價(jià)報(bào)告、防洪評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)審意見等進(jìn)行審查，審查主要內(nèi)容為：①是否符合江河流域綜合規(guī)劃和有關(guān)的國土及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃實(shí)施有何影響；②是否符合防洪標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)要求；③對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、水流形態(tài)、水質(zhì)、沖淤變化有無不利影響；④是否妨礙行洪、降低河道泄洪能力；⑤對(duì)堤防、護(hù)岸和其他水工程安全的影響；⑥是否妨礙防汛搶險(xiǎn)；⑦建設(shè)項(xiàng)目防御洪澇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)與措施是否適當(dāng)；⑧是否影響第三人合法的水事權(quán)益；⑨是否符合其他有關(guān)規(guī)定和協(xié)議。

濱州市、縣（市、區(qū)）河道管理機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)單位的申請(qǐng)進(jìn)行審查后，給出同意或不同意建設(shè)的決定，同意興建的，出具書面審查意見書，通知建設(shè)單位，同時(shí)抄報(bào)上級(jí)河道主管機(jī)關(guān)；不同意建設(shè)的或者要求就有關(guān)問題進(jìn)一步修改補(bǔ)充后再行審查的，應(yīng)當(dāng)說明理由和依據(jù)。建設(shè)單位對(duì)批復(fù)持有異議的，可依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)。

審查同意書可以對(duì)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和管理提出有關(guān)要求。審查后，為防止施工單位建成后一走了之，不落實(shí)河道防護(hù)、現(xiàn)場恢復(fù)清理責(zé)任，給河道管理造成被動(dòng)，河道管理部門要與建設(shè)單位簽訂《承諾協(xié)議書》，承諾按審查要求履行防洪、水工程保護(hù)、完工恢復(fù)清理等責(zé)任，確保河道安全暢通。

2.2.2 嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管

涉河建設(shè)項(xiàng)目施工期間，建設(shè)單位應(yīng)按照批準(zhǔn)的建設(shè)方案和施工位置、界限開展施工，服從水行政主管部門的監(jiān)督檢查和管理，如實(shí)提供有關(guān)情況和資料。從以往涉河建設(shè)項(xiàng)目管理來看，有些涉河項(xiàng)目的建設(shè)單位，一旦審查同意后，便將水行政主管部門的審查意見視為一紙空文，不按要求施工，亂搭、亂建、亂置現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給水利工程安全運(yùn)行和河道管護(hù)帶來了極大隱患。為此，市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門要加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目施工期間的現(xiàn)場監(jiān)管，檢查的重點(diǎn)包括：①是否按照批準(zhǔn)的建設(shè)方案建設(shè)；②是否按照批準(zhǔn)的作業(yè)范圍和作業(yè)時(shí)間施工；③涉及跨汛施工的，是否落實(shí)防汛責(zé)任人和防汛物資；④是否落實(shí)了準(zhǔn)予許可時(shí)確定的防洪影響補(bǔ)救措施和其他要求；⑤施工結(jié)束是否恢復(fù)河道原貌；⑥是否有其他違反水法律法規(guī)的行為。如發(fā)現(xiàn)未按審查同意書或經(jīng)審核的施工安排的要求進(jìn)行施工的或出現(xiàn)涉及河道防洪與建設(shè)項(xiàng)目防汛安全方面的問題，應(yīng)及時(shí)提出整改意見或依法責(zé)令其停止建設(shè)、限期整改或采取其他補(bǔ)救措施。若遇重大問題，應(yīng)同時(shí)報(bào)上級(jí)水行政主管部門。

2.2.3 嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收及運(yùn)行期管理

涉河建設(shè)項(xiàng)目完工后，市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門應(yīng)對(duì)照審查意見中要求，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行檢查驗(yàn)收，詳細(xì)檢查是否按照要求施工、是否履行了《承諾協(xié)議書》規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，驗(yàn)收合格后方可啟用。項(xiàng)目投入運(yùn)行后，市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)涉河建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行期間的監(jiān)管，確保河道防洪安全。

2.3 創(chuàng)新河道巡查機(jī)制，全面提升河道管理水平

建立統(tǒng)一巡查機(jī)制，開展河道巡查，是加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的有效措施之一。濱州市相繼印發(fā)《濱州市河道管理督查辦法》《關(guān)于建立河道巡查長效機(jī)制定期開展河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目檢查的通知》，明確按流域?qū)I州市轄區(qū)劃為3 個(gè)片區(qū)，每季度對(duì)市級(jí)及以上管理的河道進(jìn)行1 次全面檢查，縣（市、區(qū)）水務(wù)局每月對(duì)轄區(qū)內(nèi)河道及管理單位進(jìn)行1 次巡查，重點(diǎn)檢查涉河建設(shè)項(xiàng)目審查審批、涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管、違法涉河項(xiàng)目查處、河道定期巡查記錄、運(yùn)行管理記錄等。對(duì)違規(guī)涉河建設(shè)項(xiàng)目，下達(dá)責(zé)令停止河道管理范圍內(nèi)違法建設(shè)行為通知書，并掛牌督辦。

2022 年以來，濱州市著力創(chuàng)新河道管理機(jī)制，將公益性崗位與河湖管護(hù)結(jié)合起來，由濱州市人力資源和社會(huì)保障局、濱州市城鄉(xiāng)水務(wù)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組建水利工程及河湖管護(hù)公益性崗位隊(duì)伍的通知》，組建濱州市河湖管護(hù)公益性崗位隊(duì)伍，負(fù)責(zé)河湖水體和岸線的日常巡查、河湖保潔、宣傳引導(dǎo)等工作。全市按照省市級(jí)河道單側(cè)岸線4 km、縣鄉(xiāng)級(jí)河道雙側(cè)岸線5 km 配備1 名河管員的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置河管員1 339 名，統(tǒng)籌河湖岸線的巡查管護(hù)，實(shí)現(xiàn)了全市河湖及重點(diǎn)水利工程管護(hù)全覆蓋。為提升河管員管護(hù)能力和水平，對(duì)全市1 339 名河管員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，各縣（市、區(qū)）創(chuàng)新“3+1”（鎮(zhèn)級(jí)河長+城鄉(xiāng)水務(wù)局河道負(fù)責(zé)人+鎮(zhèn)級(jí)河長辦負(fù)責(zé)人”陪同河段河管員共同巡河）領(lǐng)巡、集中培訓(xùn)、巡回培訓(xùn)、“一對(duì)一”培訓(xùn)等多種方式，開展河管員巡河履職培訓(xùn)工作，切實(shí)提高了河管員的履職能力。同時(shí)，成立河湖管護(hù)公益性崗位隊(duì)伍，開展河管員巡河履職，對(duì)保障水利工程安全運(yùn)行、改善河湖生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管、提升河道管理水平起到極大的促進(jìn)作用。

該經(jīng)驗(yàn)做法得到水利部的充分肯定，并在《水利簡報(bào)》2022年第41期全文刊發(fā)推廣。山東省河長制辦公室以“魯河長辦函字〔2023〕1 號(hào)”文件對(duì)濱州市“三個(gè)+”模式打通河湖與水利工程管護(hù)“最后一公里”經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)通知，要求各地結(jié)合實(shí)際，做好學(xué)習(xí)借鑒工作。

2.4 開展河道執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提高河道管理單位執(zhí)法水平

針對(duì)河道管理戰(zhàn)線長、管理難度大的實(shí)際情況，以強(qiáng)化河道執(zhí)法力度為突破口，大力開展河道執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)，提高河道執(zhí)法水平和執(zhí)法效能。從工程管理權(quán)限和管護(hù)范圍、執(zhí)法隊(duì)伍與執(zhí)法能力建設(shè)、執(zhí)法制度和執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法效能4個(gè)方面綜合評(píng)定河道執(zhí)法，以點(diǎn)帶面，全面帶動(dòng)河道規(guī)范化管理工作，達(dá)到河道管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、常態(tài)化的目的。水利工程管理和執(zhí)法部門要整合現(xiàn)有的管理和執(zhí)法力量，明確職責(zé)、細(xì)化分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，共同承擔(dān)起涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作，共同研究解決涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問題。

3 結(jié)語

隨著水利改革的不斷深化，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管領(lǐng)域同樣面臨著新的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)涉河項(xiàng)目建設(shè)管理過程中的新問題與挑戰(zhàn)，市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門要加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目的組織領(lǐng)導(dǎo)，排除管理中的干擾，為涉河項(xiàng)目管理保駕護(hù)航；完善涉河項(xiàng)目管理的相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)、辦法，使涉河項(xiàng)目管理有法可依、有章可循；建立宣傳長效機(jī)制，注重宣傳實(shí)效，提高人們的法律意識(shí)；探索水利綜合執(zhí)法模式，協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門協(xié)同一致，形成合力，共同推進(jìn)依法行政；加強(qiáng)河道管理人員的教育培訓(xùn)，提高管理人員的政治素質(zhì)和管理能力，全面提升涉河建設(shè)項(xiàng)目管理水平；創(chuàng)新河道巡查機(jī)制，強(qiáng)化涉河項(xiàng)目的督察、督辦，加強(qiáng)河道日常巡查管理，實(shí)現(xiàn)河道巡查常態(tài)化、全覆蓋。在涉河建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)踐中找方法、尋經(jīng)驗(yàn)、求突破，真正實(shí)現(xiàn)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化。