重慶巴南區(qū)美麗鄉(xiāng)村風(fēng)光

隨著新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不少農(nóng)民在城鎮(zhèn)已擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入和住所并落戶，但他們并沒有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村權(quán)益，農(nóng)村人地分離、人房分離現(xiàn)象較為嚴(yán)重，土地閑置逐漸成為制約各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)較為突出的問題。鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地，有利于深化農(nóng)村土地改革、保障農(nóng)民合法土地權(quán)益，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是社會(huì)各界十分關(guān)注的問題。2022 年，黨的二十大報(bào)告提出，“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。重慶作為11 個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)之一，承擔(dān)著建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度等試驗(yàn)任務(wù)，試驗(yàn)實(shí)踐取得一定進(jìn)展，但仍存在一些實(shí)質(zhì)性問題，需進(jìn)一步加強(qiáng)改革探索與創(chuàng)新。

一、轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退地情況及農(nóng)地閑置現(xiàn)狀

1.承包地。承包地退出比例低。根據(jù)對(duì)重慶一試驗(yàn)區(qū)的調(diào)研，自農(nóng)村土地二輪承包以來，全區(qū)進(jìn)城落戶農(nóng)民共計(jì)110227 人，其中整戶進(jìn)城落戶35264戶（79567 人）。其中，整戶進(jìn)城落戶農(nóng)戶中，退出承包地的有16584 戶，退出的戶數(shù)不到一半，占比只有47%；非整戶進(jìn)城落戶的30660 人中，退出承包地的農(nóng)民只有4310 人，退出者占比僅有14%。

被保留的承包地閑置率高。按上述數(shù)據(jù)計(jì)算，整戶進(jìn)城落戶的農(nóng)戶和非整戶進(jìn)城落戶的農(nóng)民保留承包地的比例則分別達(dá)到了53%和86%。據(jù)了解，這些被保留的承包地除少數(shù)有條件的農(nóng)村進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)外，大部分承包地被撂荒。

2.宅基地。宅基地退出比例相對(duì)較高。根據(jù)對(duì)該試驗(yàn)區(qū)的調(diào)研，全區(qū)整戶進(jìn)城落戶的35264 戶農(nóng)戶中，21920 戶退出了宅基地，占進(jìn)城落戶農(nóng)戶的比重為62%，與承包地退出情況相比，相對(duì)較好。

被保留的宅基地閑置率較高。按上述數(shù)據(jù)計(jì)算，仍然有38%的農(nóng)戶保留了宅基地，并且據(jù)調(diào)研保留宅基地面積為4640 畝，戶均保留面積達(dá)232 平方米，據(jù)了解，這些被保留的宅基地約80%處于閑置狀態(tài)。

二、進(jìn)城落戶農(nóng)民退地積極性不高的原因分析

從以上分析可以看出，進(jìn)城落戶農(nóng)民退地情況不是很理想，其中，按整戶退出計(jì)算，退出承包地的比例低于退出宅基地的比例；從承包地退出情況看，非整戶退出的比例低于整戶退出的比例。總的情況來看，進(jìn)城落戶農(nóng)民退地的積極性都不高，這也是各地試驗(yàn)改革實(shí)踐中普遍存在的現(xiàn)象。究其原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾條：

1.承包地流轉(zhuǎn)難。相對(duì)工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、生產(chǎn)效率相對(duì)較低，收益率低，山地重慶尤其如此。重慶山地、丘陵、河谷平壩面積分別占總面積的為76%、22%和2%，山地面積占絕大部分，河谷平壩尤其少。大部分村存在土地資源碎片化問題，承包地面積小、不集中，耕作條件差、宜機(jī)化程度低，宜機(jī)化農(nóng)田面積占比小，在全市耕地面積中只占有27%的比例。受限于山地丘陵的地形特點(diǎn)，重慶地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)難度較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、收益較低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)承包地獲益難、參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，受限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件導(dǎo)致承包流轉(zhuǎn)相對(duì)較難。

2.宅基地盤活難。農(nóng)村宅基地本就分散、不集中，加上農(nóng)戶進(jìn)城落戶是零星的、宅基地是非連片性的，因此農(nóng)村被閑置的宅基地和農(nóng)房非常零散，這種現(xiàn)象在渝東南、渝東北地區(qū)尤為明顯，導(dǎo)致宅基地整治開發(fā)難。全市大部分行政村沒有經(jīng)營(yíng)性收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)落后、村集體經(jīng)濟(jì)組織力量薄弱，村集體盤活宅基地能力受限，獲益難。由于宅基地分散、區(qū)位條件限制等因素，市場(chǎng)力量盤活宅基地的動(dòng)力不足、參與度不高。再者，重慶鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展較落后，同質(zhì)化、低端化問題較普遍，缺少大型載體來承擔(dān)和消化農(nóng)村宅基地。村集體沒有盤活的經(jīng)濟(jì)條件，而宅基地的基礎(chǔ)條件又使得外部力量缺少進(jìn)入動(dòng)力，因此宅基地盤活也相對(duì)較難。

3.退地補(bǔ)償資金籌集壓力大。對(duì)于進(jìn)城落戶農(nóng)戶退出農(nóng)村土地的補(bǔ)償一部分是退地的貨幣補(bǔ)償、一部分是參與社保的部分繳費(fèi)補(bǔ)貼，據(jù)調(diào)查，進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地權(quán)益的人均補(bǔ)償期望值為13萬～25 萬元。按折中標(biāo)準(zhǔn)人均19 萬元測(cè)算，一個(gè)區(qū)縣如果有10 萬人退出農(nóng)村土地權(quán)益，所需補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)約為190 億元。由于承包地、宅基地盤活難的現(xiàn)狀，退出來的土地變現(xiàn)難，土地補(bǔ)償資金僅靠村集體自有資金、政府財(cái)政支持資金以及少部分業(yè)主注入資金，缺口較大，如此龐大的補(bǔ)償資金需求籌集壓力大。一方面退地農(nóng)民不能得到退地的預(yù)期收益，另一方面土地補(bǔ)償資金又難以籌集，資金缺口的存在是部分農(nóng)民退地積極性不高的原因之一。

4.保留農(nóng)地?zé)o成本。在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛袩o償、無成本的使用權(quán)。現(xiàn)階段的基本做法是不強(qiáng)制進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村權(quán)益，而是探索推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度建設(shè)。目前對(duì)于農(nóng)村承包地撂荒、宅基地閑置的現(xiàn)象沒有相應(yīng)的處罰措施或出臺(tái)相關(guān)管理辦法，因此農(nóng)地閑置也是無成本的，這也是不少農(nóng)戶雖已舉家遷入城市并有固定住所也不愿退出農(nóng)村土地的原因之一。

三、鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地的建議

針對(duì)上述問題及原因，要減少進(jìn)城落戶農(nóng)民撂荒、閑置農(nóng)村土地，解決農(nóng)村土地低效利用問題，筆者認(rèn)為一方面要增強(qiáng)農(nóng)戶退地的積極性，另一方面要加強(qiáng)對(duì)退出土地的盤活，從而以此進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民退地，形成良性循環(huán)。

1.支持并鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民以多種方式處理農(nóng)村土地。以避免土地閑置為核心目標(biāo)，進(jìn)一步完善進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村權(quán)益方案，既重“退出”，也重“流轉(zhuǎn)”，鼓勵(lì)、引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民采取轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)、退出等多種方式處置閑置土地資源。

①轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地。鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、向符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地，規(guī)范其轉(zhuǎn)讓行為。

②流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿以出租、入股或其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式將農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體或具有資格條件的市場(chǎng)主體，由村集體統(tǒng)一盤活利用或由市場(chǎng)主體盤活利用。

③退出農(nóng)村土地。鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償向村集體退出承包地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)，以貨幣補(bǔ)償方式給予退權(quán)補(bǔ)償。各區(qū)縣多渠道籌集資金，并加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)償資金投入，將財(cái)政補(bǔ)償資金列入年度計(jì)劃，保障農(nóng)民退地補(bǔ)償。退出的土地由村集體統(tǒng)一盤活利用。

2.適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化補(bǔ)償方式。

①充分考慮土地的保障功能，提高權(quán)益退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。合理提高承包地權(quán)益退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)承包地承載的生活、就業(yè)、養(yǎng)老三重保障功能和價(jià)值。適當(dāng)提高宅基地及農(nóng)房退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)宅基地、民房的住房保障功能及價(jià)值。

②細(xì)化、優(yōu)化土地退出的相關(guān)權(quán)益補(bǔ)償。深化“三權(quán)分置”改革，細(xì)分承包地的承包權(quán)和使用權(quán)、宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)等，采用第三方專業(yè)評(píng)估的方式評(píng)估各項(xiàng)權(quán)益的價(jià)值，對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶靈活選擇某項(xiàng)或某些權(quán)益的退出給予合理補(bǔ)償。

③探索多元補(bǔ)償方式。尊重退出土地權(quán)益農(nóng)戶的意愿和選擇，采取貨幣補(bǔ)償、全部作價(jià)入股、以地養(yǎng)老等多種方式補(bǔ)償農(nóng)戶的土地權(quán)益退出損失，其中貨幣補(bǔ)償既可以一次性補(bǔ)償，也可以在約定年限內(nèi)按月補(bǔ)償（相當(dāng)于工資或養(yǎng)老金）。

3.深化“三變”改革，推進(jìn)撂荒承包地的盤活利用。

①以“三變”形式盤活利用被撂荒的承包地。進(jìn)城落戶農(nóng)民流轉(zhuǎn)或退出的農(nóng)村承包地，由村集體統(tǒng)一進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)或其他土地整理活動(dòng)，并引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以資源高度整合、資源變資產(chǎn)的方式促進(jìn)承包地的高效盤活利用，由村集體出面以保障土地被盤活的確定性。

②積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。根據(jù)重慶地形地貌、氣候、生物和資源呈多樣性特點(diǎn)，圍繞“一村一品一鄉(xiāng)一業(yè)”，引領(lǐng)創(chuàng)辦專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以吸納入股的方式積極參與進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地開發(fā)利用，開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)，加快推進(jìn)重慶現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。

③加強(qiáng)財(cái)政資金與金融信貸支持。充分發(fā)揮財(cái)政資金、鄉(xiāng)村振興基金等資金的杠桿作用，加大對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地盤活利用項(xiàng)目及參與主體的財(cái)政資金支持力度，促進(jìn)要素集聚及綜合效益提升。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體開發(fā)新的金融產(chǎn)品，對(duì)實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在信貸支持上給予傾斜，加大進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地開發(fā)利用項(xiàng)目支持力度，并鼓勵(lì)開展此類項(xiàng)目的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

4.發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，推進(jìn)閑置宅基地的盤活變現(xiàn)。

①發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，大量消化閑置宅基地。進(jìn)城落戶農(nóng)民流轉(zhuǎn)或退出的宅基地和農(nóng)房，由村集體統(tǒng)一收儲(chǔ)、集零為整、整體規(guī)劃，并引入開發(fā)企業(yè)以租賃、入股聯(lián)營(yíng)等方式對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和打造，因村制宜、因地制宜，發(fā)展符合各村特點(diǎn)的鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、民俗展覽、康養(yǎng)服務(wù)、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)，以多元化、大容量載體吸納消化農(nóng)村閑置宅基地。以對(duì)資源統(tǒng)一整合、規(guī)劃和利用的統(tǒng)籌推進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的高效利用。

②高度重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)作用。以現(xiàn)有農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)閑置宅基地和農(nóng)房信息化建設(shè)，給予建設(shè)專項(xiàng)資金投入支持。利用平臺(tái)精準(zhǔn)發(fā)布供需信息、積極對(duì)接市場(chǎng)主體，規(guī)范交易程序、豐富交易內(nèi)容，打造統(tǒng)一規(guī)范的閑置宅基地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，并確保平臺(tái)實(shí)質(zhì)啟動(dòng)、發(fā)揮作用。經(jīng)營(yíng)主體直接和村集體產(chǎn)生交易行為，以解決市場(chǎng)信息不對(duì)稱和供需雙方互不信任的問題。

重慶大足區(qū)美麗新農(nóng)村

③加強(qiáng)閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用的政策支持。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人積極參與閑置宅基地和農(nóng)房盤活，在資金、融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予優(yōu)惠政策。對(duì)于開發(fā)利用閑置宅基地和農(nóng)房達(dá)到一定面積規(guī)模的、開發(fā)利用進(jìn)城落戶農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房面積達(dá)到其總開發(fā)面積一定比例的、項(xiàng)目開發(fā)符合政府引導(dǎo)方向的、建設(shè)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的（如星級(jí)農(nóng)家樂）等，給予一定財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)。對(duì)利用閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、康養(yǎng)服務(wù)的等，給予優(yōu)先融資支持，并對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況好、誠(chéng)實(shí)守信的經(jīng)營(yíng)主體提供增信服務(wù)。鼓勵(lì)開展閑置宅基地和農(nóng)房長(zhǎng)期租賃合同質(zhì)押融資業(yè)務(wù)。對(duì)開發(fā)利用閑置宅基地和農(nóng)房達(dá)到一定面積規(guī)模的、開發(fā)利用進(jìn)城落戶農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房面積達(dá)到其總開發(fā)面積一定比例的，優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

5.拓展補(bǔ)償資金渠道。設(shè)立退地補(bǔ)償專項(xiàng)基金，通過財(cái)政支持、社會(huì)捐助、無償劃撥等多種方式拓展補(bǔ)償基金來源，提高農(nóng)戶退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)戶退地積極性。

①做好頂層設(shè)計(jì)。制定從上至下的財(cái)政支持政策，完善專項(xiàng)基金籌集、管理、使用辦法，選擇有條件的地方開展封閉試點(diǎn)，視條件成熟后再全面推開。

②加大補(bǔ)償資金籌措。積極盤活承包地、宅基地，以經(jīng)營(yíng)業(yè)主注入資金為主，大力爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金支持，量力而行逐步增加本級(jí)財(cái)政，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)劃撥部分經(jīng)營(yíng)收益，鼓勵(lì)社會(huì)力量無償捐助，探索將宅基地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的部分增值收益用于退地補(bǔ)償，共同做大退地補(bǔ)償專項(xiàng)基金規(guī)模。

③加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。加大對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶退出土地相關(guān)政策的宣傳，加強(qiáng)典型示范，在全社會(huì)營(yíng)造鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶退地的良好氛圍。

6.農(nóng)地閑置采取一定措施。農(nóng)地是農(nóng)民的基本生存保障，農(nóng)民可無償享有該權(quán)利，但是不可無償浪費(fèi)該權(quán)利，建議對(duì)承包地撂荒、宅基地閑置的行為采取一定的處罰措施。一是持續(xù)深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，全面完成試驗(yàn)區(qū)確權(quán)工作，全面清理并整治不合規(guī)占有、使用農(nóng)村權(quán)益的行為，全面摸清農(nóng)地閑置現(xiàn)狀。二是建議參照國(guó)有閑置土地的處理辦法，開展農(nóng)村集體閑置土地處置辦法的研究，制定出臺(tái)規(guī)范性文件和處罰措施，形成對(duì)農(nóng)村閑置土地的規(guī)范化管理，如對(duì)閑置土地達(dá)到一定年限的，沒收其土地使用權(quán)。三是提高村集體的組織管理能力，強(qiáng)化村規(guī)民約與村民自治，提高村民相互監(jiān)督的能力、加強(qiáng)村集體對(duì)農(nóng)地閑置行為的清理與治理。

7.持續(xù)推進(jìn)試驗(yàn)改革創(chuàng)新。一項(xiàng)試驗(yàn)改革應(yīng)是自上而下整體推進(jìn)的過程，尤其是正處于試驗(yàn)階段的改革，相關(guān)制度與配套政策還有缺失和不完善，相關(guān)具體工作推進(jìn)不順暢在所難免，需持續(xù)推進(jìn)試驗(yàn)改革創(chuàng)新，建議上一層面加大改革授權(quán)、操作層面勇于創(chuàng)新。一是持續(xù)完善相關(guān)制度細(xì)則。相關(guān)制度和細(xì)則的缺少，會(huì)使得操作層面工作推進(jìn)難，更高層面需出臺(tái)相關(guān)規(guī)定和細(xì)則，并加強(qiáng)各相關(guān)部門的通力合作。二是加大對(duì)試驗(yàn)區(qū)的改革授權(quán)。國(guó)家和市級(jí)相關(guān)改革事項(xiàng)、應(yīng)對(duì)策略等優(yōu)先落地試驗(yàn)區(qū)。市級(jí)層面積極向上爭(zhēng)取更多改革授權(quán)，同時(shí)積極授權(quán)本層級(jí)權(quán)限于區(qū)縣層面，給予區(qū)縣更多可操作空間。三是大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。在遵循法律法規(guī)的前提下，凡是有利于改革的經(jīng)驗(yàn)和做法，允許先行先試并大力鼓勵(lì)與推廣，并形成創(chuàng)新性體制機(jī)制，形成可復(fù)制的各地經(jīng)驗(yàn)。