●譚建淋

一、引言

黨的十八大以來，財稅體制改革始終是全面深化改革的重要內(nèi)容之一。 習(xí)近平總書記關(guān)于“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、 維護市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”這一重要論述，從國家治理層面為新時代的財稅體制改革和財稅法治建設(shè)確立了理念。 堅持法治化是深化財稅體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度的必經(jīng)之路（艾俊濤，2017）。 從黨的十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度，到黨的十九大提出加快建立現(xiàn)代財政制度，再到黨的二十大提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”。 新時代的財稅體制改革始終堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和實踐導(dǎo)向，發(fā)揮著法治引領(lǐng)、規(guī)范和保障高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵作用。 法治建設(shè)與財稅改革不是兩個孤立的領(lǐng)域，而是彼此關(guān)聯(lián)、 相互作用（劉劍文，2015）。 財稅法治的規(guī)范與完備，為財稅體制改革提供了堅實的法律制度保障。 財稅體制的系統(tǒng)構(gòu)建與可持續(xù)發(fā)展，亦為財稅法治提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)支持。 這種“財”與“法”的深度耦合，涉及預(yù)算管理、稅費征管、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)以及財政監(jiān)督等多個財稅領(lǐng)域，構(gòu)成了推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的財稅制度根基。 新一輪財稅體制改革以“建設(shè)與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的財政制度”為目標(biāo)，必須以高質(zhì)量發(fā)展為核心原則， 更好發(fā)揮法治固根本、 穩(wěn)預(yù)期和利長遠(yuǎn)的保障作用，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實的財力保障和強大的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、財稅法治化：改革的總體法治目標(biāo)

黨的二十大報告指出，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。 在新時代背景下，我國財稅體制改革進(jìn)入新階段，即構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展兼容協(xié)同的新發(fā)展階段。 在謀劃新一輪財稅體制改革時，需要在解決制約高質(zhì)量發(fā)展的制度性堵點上取得重大突破，并將推動財稅法治化作為改革的核心特征和鮮明方向。

黨的十八大以來，黨中央對于財稅體制、財稅法治提出了一系列戰(zhàn)略性目標(biāo)， 從 “建立現(xiàn)代財政制度”到“深化稅收制度改革， 完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，再到“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“加快建設(shè)法治政府”“加強重點領(lǐng)域立法”，每一個目標(biāo)都凸顯了高層對財稅體制和財稅法治的高度重視，也深刻揭示了財稅體制改革與財稅法治建設(shè)的緊密聯(lián)系。 黨的二十大報告進(jìn)一步從戰(zhàn)略全局高度明確了財稅體制改革的未來方向，提出了“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”等目標(biāo)任務(wù)。隨后，“謀劃新一輪財稅體制改革”被中央經(jīng)濟工作會議提上了“深化重點領(lǐng)域改革”的重要議事日程。這既是對當(dāng)前經(jīng)濟形勢的深刻洞察，也是對未來發(fā)展的戰(zhàn)略布局。

當(dāng)前，財稅體制改革進(jìn)入攻堅期，面臨的都是根本性、 長遠(yuǎn)性問題。 作為全面深化改革的重要內(nèi)容，新一輪財稅體制改革旨在解決上一輪改革以來積累的問題， 為高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。 從短期看，改革需要應(yīng)對當(dāng)前財政緊平衡、土地財政轉(zhuǎn)型等問題；從中長期看，則需要建立現(xiàn)代財稅制度， 推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 在這一進(jìn)程中， 財稅法治化不僅是深化財稅體制改革的核心原則， 也是保障改革成果惠及全民的關(guān)鍵所在。在新一輪財稅體制改革中，法治建設(shè)與財稅體制改革被視為相互促進(jìn)、共同發(fā)展的兩個重要方面，具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向。與西方國家不同， 中國特色社會主義財稅體制與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、兼顧效率與公平、強調(diào)法治化治理和體現(xiàn)中國特色。 這一特殊性使改革和法治成為國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中兩條既相互關(guān)聯(lián)又不完全重合的主線， 統(tǒng)一于中國特色社會主義制度完善之中。 由此， 新一輪財稅體制改革強調(diào)在法治軌道上推進(jìn)， 不僅意味著要加快形成完備的財稅法律規(guī)范體系， 嚴(yán)格在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行財稅活動，而且要求盡快形成落實財稅法定的制度共識和社會共識，進(jìn)而提升全民的法治意識和參與度，形成廣泛而深厚的財稅法治文化。

2023 年9 月，十四屆全國人大常委會通過了《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，對貫徹落實黨中央最新決策部署需及時安排的立法、修法項目作出兜底性安排。 其中， 加快增值稅法、 消費稅法和關(guān)稅法等財稅領(lǐng)域重點立法成為財稅立法的核心任務(wù)。 通過修訂增值稅法，可以進(jìn)一步降低企業(yè)成本，促進(jìn)發(fā)展生產(chǎn)力，提高企業(yè)競爭力。 通過修訂消費稅法， 不僅能夠更好地適應(yīng)消費升級和綠色發(fā)展的需要， 還能夠進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。通過修訂關(guān)稅法，可以進(jìn)一步降低關(guān)稅壁壘，有利于促進(jìn)國際貿(mào)易自由化， 提高我國在全球貿(mào)易中的競爭力。誠然，財稅法定視野下的財政法律規(guī)范體系目標(biāo)，絕不僅僅局限于上述立法、修法項目， 而應(yīng)涵攝包括財稅基本法律制度①、財稅收支法律制度②以及財稅管理法律制度③等多個方面和所有過程的法治建設(shè)， 確保所有財稅活動從有法可依邁向良法善治。

面向未來， 中國財稅體制將經(jīng)由從法定到法治，從形式到實質(zhì)，從征稅（費）到用稅（費）的改革進(jìn)程，最終達(dá)到財稅現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。為實現(xiàn)上述目標(biāo)， 財稅法治建設(shè)須聚焦預(yù)算、稅收、財政三大領(lǐng)域改革事項，以“強化資源統(tǒng)籌、加強項目謀劃” 為核心健全現(xiàn)代預(yù)算制度，以“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、強化稅收調(diào)控”為核心優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，以“理順央地關(guān)系、重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付”為核心推進(jìn)政府間財政關(guān)系改革（馬海濤，2023）。與此同時，要全面推進(jìn)財稅領(lǐng)域重點立法，使之與改革進(jìn)程緊密銜接、相互策應(yīng)?？衫梦迥曜笥业臅r間，對其中成熟、簡便易行且行之有效的管理辦法進(jìn)行創(chuàng)制法律或修訂， 重點是完善預(yù)算法律制度、稅收法律制度、財政法律制度等，確保各項財稅法律制度之間協(xié)調(diào)一致， 提高其整體效能。最終目標(biāo)是在兩個五年規(guī)劃的時間里，構(gòu)建起財稅領(lǐng)域的整體法律體系框架， 爭取在2035 年之前基本實現(xiàn)財稅各方面工作法治化。當(dāng)前，落實中央經(jīng)濟工作會議“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”工作基調(diào)，要妥善處理好財稅體制改革與財稅法治的關(guān)系，通過制定、修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)， 構(gòu)建財稅領(lǐng)域的整體法律法規(guī)框架，最終實現(xiàn)財稅法治化，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅實的法治保障。

三、預(yù)算法定：改革的首要法治目標(biāo)

預(yù)算法定是現(xiàn)代財稅體制的核心要義。 當(dāng)前， 隨著我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深刻演進(jìn)，財稅體制亟須進(jìn)行制度性變革。預(yù)算體制，作為財稅體制的關(guān)鍵子系統(tǒng)，不僅僅關(guān)乎財政分配與宏觀調(diào)控， 更在深層次上反映了國家與社會、 政府與公民的互動關(guān)系及權(quán)力界限。在這一背景下，預(yù)算法定作為國家治理的制度設(shè)計，被賦予了前所未有的重要地位，成為新一輪財稅改革的首要法治任務(wù)。

政府預(yù)算的公開與透明， 既是現(xiàn)代財稅體制的基本特征， 也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義（高培勇，2023）。它要求政府的所有收支行為必須嚴(yán)格納入國家預(yù)算體系，實現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范的管理，并接受立法機關(guān)的全面監(jiān)督和控制。 這不僅體現(xiàn)了法治國家對政府財政行為的基本要求， 也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要保障。

黨的十八大以來， 預(yù)算制度改革作為財稅改革的重要內(nèi)容率先啟動、率先突破。從黨的十八大至二十大召開的十年， 我國完成了預(yù)算法的修訂，實現(xiàn)了由“管理法”轉(zhuǎn)向“控權(quán)法”的立法宗旨；進(jìn)而完成了預(yù)算法實施條例的修訂，基本確立了現(xiàn)代預(yù)算制度。 黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的重大部署，強調(diào)要建立全面規(guī)范透明、 標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、 約束有力的預(yù)算制度，標(biāo)志著現(xiàn)代預(yù)算制度邁上了新的征程。

預(yù)算法定是對現(xiàn)代財稅法治內(nèi)在要求的實踐回應(yīng)。 從歷史維度看，法治是人類政治文明發(fā)展的必然趨勢。 實現(xiàn)財稅法治是歷史必然性與現(xiàn)實合理性的有機統(tǒng)一。 預(yù)算作為國家財政的核心內(nèi)容，其法治化進(jìn)程是現(xiàn)代國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。 從現(xiàn)實維度看，現(xiàn)代預(yù)算制度是一個高度制度化的機制，預(yù)算法定是現(xiàn)代預(yù)算制度的法治保障，也是達(dá)成預(yù)算法治的基礎(chǔ)性工程。 它在資源分配與權(quán)力配置兩個維度上實現(xiàn)了深度的融合，不僅要求政府履職要堅持 “法定職責(zé)必須為， 法無授權(quán)不可為”，更強調(diào)預(yù)算的公開透明，以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

形式意義上的預(yù)算法定強調(diào)經(jīng)立法機關(guān)批準(zhǔn)通過的預(yù)算就具有法定效力， 預(yù)算執(zhí)行者只能在預(yù)算范圍內(nèi)執(zhí)行， 不得擅自改變或突破支出限額。 實質(zhì)意義上的預(yù)算法定則為預(yù)算執(zhí)行者提供了一定的靈活性以更好適應(yīng)復(fù)雜多變的預(yù)算管理。 但亦強調(diào)預(yù)算審查不僅關(guān)注初始授權(quán)，還需關(guān)注事后運作中的正當(dāng)性和可持續(xù)性。當(dāng)前， 我國預(yù)算管理體系仍存在一些非規(guī)范性“頑疾”和法治短板，例如，“四本預(yù)算”的公開程度和信息詳細(xì)程度不一致， 部分政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算仍以不同于一般公共預(yù)算的規(guī)則運作，預(yù)算外資金仍未完全取消等。這些問題不僅影響了形式意義上預(yù)算法定的實現(xiàn)，也實質(zhì)上影響了財稅法治化進(jìn)程。

在新一輪財稅體制改革中， 預(yù)算法定的地位將得到顯著提升。將預(yù)算制度納入法治軌道，與現(xiàn)代國家民主、法治、理性、透明等治理理念相契合，是新時代全面依法治國的必然要求，也是新一輪財稅體制改革的本質(zhì)要求。為此，應(yīng)完善預(yù)算法律制度，明確預(yù)算收支的范圍、管理要求和監(jiān)督機制。應(yīng)加強預(yù)算的行政控制，確保政府收支行為符合法律法規(guī)的要求。 應(yīng)加強預(yù)算的立法監(jiān)督， 發(fā)揮人大在預(yù)算審查監(jiān)督中的主導(dǎo)作用。應(yīng)推動預(yù)算管理的創(chuàng)新，探索符合中國國情的預(yù)算管理新模式。 以上措施將有助于逼近“全口徑”預(yù)算管理目標(biāo)，建立“四本預(yù)算”同步編制、統(tǒng)籌銜接、相互融合的政府預(yù)算體系，提升預(yù)算管理的規(guī)范性和透明度。

在實現(xiàn)預(yù)算法定過程中， 需要注重解決一些關(guān)鍵問題。例如，如何確保預(yù)算的全面性和公開性， 將所有政府收支納入預(yù)算統(tǒng)一管理并接受社會監(jiān)督；如何加強預(yù)算的剛性約束，防止政府隨意調(diào)整預(yù)算和超預(yù)算支出； 如何完善預(yù)算的績效管理制度，提高預(yù)算資金的使用效益等。此外， 也應(yīng)注意處理好預(yù)算法定與其他財稅法律制度的關(guān)系，確保它們之間的內(nèi)容協(xié)調(diào)一致。應(yīng)注重預(yù)算法定的實施效果， 加強預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和評估。應(yīng)注重預(yù)算法定的國際借鑒，吸收國際上關(guān)于預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算公開方面的先進(jìn)做法和經(jīng)驗，為我所用。

作為新一輪財稅體制改革的首要法治任務(wù)，預(yù)算法定的實現(xiàn)亟須完善預(yù)算法律制度、強化行政與立法對預(yù)算的雙重監(jiān)督， 并推動預(yù)算管理的制度創(chuàng)新。 重點應(yīng)放在實現(xiàn)經(jīng)費財政向功能財政的轉(zhuǎn)變上。為此，首先要引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府賬戶， 全面推動政府財務(wù)報告制度的革新。 其次，需要全面核算各級政府資源配置的實際情況，以準(zhǔn)確反映公共資金的配置效率和管理成效。 為了構(gòu)建一個能準(zhǔn)確核算并全面反映政府資源配置狀況的現(xiàn)代預(yù)算制度，使其真正成為國家的“明細(xì)賬本”，還需要在拓展預(yù)算功能的基礎(chǔ)上，建立與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的政府債務(wù)管理機制。 這包括設(shè)立專門的政府債務(wù)預(yù)算，并加強各級人大對政府舉債融資的監(jiān)督和約束。 同時，應(yīng)嚴(yán)格按照政府性基金的性質(zhì)和功能來編制預(yù)算，全面評估各類政府性基金的使用效果。

新一輪財稅體制改革還應(yīng)考慮將“國有資本經(jīng)營預(yù)算”升級為“國有資產(chǎn)運營預(yù)算”，將各級國有企業(yè)的資產(chǎn)全面納入預(yù)算體系。 加快對公共資源類國有資產(chǎn)④的專項立法工作，以提高其財政貢獻(xiàn)度。 此外，鑒于我國已經(jīng)建成全球最大規(guī)模社會保障體系，未來應(yīng)從現(xiàn)代社會保險的本質(zhì)和功能出發(fā)，提高社會保險的統(tǒng)籌層次，并加快相關(guān)立法進(jìn)程。 可以預(yù)見的是，隨著國家治理體系和治理能力的不斷提升，預(yù)算法定將引領(lǐng)我國財稅體制走向更加公平、透明和可持續(xù)的發(fā)展道路，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)提供堅實保障，并為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動共同富裕注入強大動力。

四、稅收法定：改革的核心法治目標(biāo)

在現(xiàn)代國家治理體系中，稅收法定原則被視為稅收法治的基石性原則，同時也是推動現(xiàn)代稅制得以不斷完善的指導(dǎo)性原則。 在現(xiàn)代稅法基本原則中，稅收法定原則被譽為稅法領(lǐng)域的“帝王條款”。 新一輪財稅體制改革背景下，這一原則不僅體現(xiàn)了全面依法治國在稅收領(lǐng)域的具體實踐，更是推動國家財稅體制不斷優(yōu)化的關(guān)鍵所在。

新時代以來，稅收法定原則的落實日益受到重視。 從黨的十八屆三中全會明確提出“落實稅收法定原則”到黨的十八屆四中全會進(jìn)一步強調(diào)立法工作的體制機制，再到2015 年《立法法》的修訂和《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》的出臺，一系列重大舉措標(biāo)志著我國稅收法定原則在法律制度層面得到了確立和鞏固。 尤其是《立法法》的修訂，將稅收基本制度明確為法律保留事項，進(jìn)一步完善了授權(quán)立法的相關(guān)規(guī)定，為稅收法定原則的落實提供了有力的法律保障。

在此背景下，我國稅收法治建設(shè)步入“快車道”。 一批重要稅收法律法規(guī)相繼出臺，稅收程序法不斷健全，稅收法治實施體系不斷完善⑤，基本形成了以法律為主體、行政法規(guī)為輔助的稅收法治體系（李林木和錢金保，2023）。 截至2023 年底，我國現(xiàn)行18 個稅種中已有12 個完成立法，其他稅種立法工作和稅收征管法的修改工作也在有序推進(jìn)中⑥。 這些法律法規(guī)的制定，不僅為稅收執(zhí)法提供了法律依據(jù)，也為稅制優(yōu)化奠定了制度基礎(chǔ)。 一批稅收法治重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革舉措漸次取得重大進(jìn)展，既有第一大稅種增值稅改革， 也有涉及數(shù)億自然人納稅人的個人所得稅改革， 還有支持生態(tài)文明建設(shè)的綠色稅制改革，通過上述改革，稅收法治擁有了更加強大穩(wěn)固的制度根基。

近年來， 稅收法治在穩(wěn)定財稅改革預(yù)期、鞏固財稅改革成效中日益發(fā)揮重要作用，落實稅收法定原則已經(jīng)成為全社會共識。 然而，在肯定成績的同時，也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，落實稅收法定原則并非可以一蹴而就。 稅收法定原則也不能被狹隘地理解為一切稅收問題都必須制定法律，而是著重強調(diào)稅收行為必須嚴(yán)格遵循合法化原則，即必須得到法律明確授權(quán)或立法機關(guān)專門許可。 具體而言，涉及稅收開征、停征以及納稅人、課稅對象、稅率等核心要素規(guī)定，必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過法律形式確立。 在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院可以根據(jù)相關(guān)授權(quán)或為了執(zhí)行法律而制定相應(yīng)的行政法規(guī)，財稅主管部門亦可發(fā)布具體的解釋與執(zhí)行細(xì)則。 然而，這些法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件在制定和執(zhí)行過程中，必須嚴(yán)格遵循上位法的精神、原則，并在其效力范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

全面推進(jìn)稅收法治建設(shè)必然要求全面落實稅收法定原則。 堅持稅收法定原則，意味著合理約束國家的征稅權(quán)力。 通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎鞒?，確保稅收決策充分反映表達(dá)民意，從而有效防止國家征稅權(quán)對納稅人合法財產(chǎn)權(quán)益的過度干預(yù)。新一輪財稅體制改革下的稅收法定，不僅表現(xiàn)在國家征稅依據(jù)必須是法律， 稅收實體法和稅收程序法體系要健全， 還表現(xiàn)在稅收司法和稅法遵從上都要遵循現(xiàn)代法治精神（譚建淋，2024a）。 這不僅意味著要完善稅收立法，還要確保稅收執(zhí)法、稅收司法、稅法遵從均遵循法治化原則。 作為積極的依法行政，稅收法定原則所強調(diào)的法律保留也僅是稅收法治的形式要求，在稅收法治實踐中，更要重視稅收實質(zhì)公平正義的實現(xiàn)， 以更深層次的機制滿足稅收法治的價值追求和原則要求（張婉蘇，2023），從而實現(xiàn)從稅收法定到稅收法治的實踐進(jìn)階。

在推進(jìn)稅收法定原則的未來工作中， 需深化對若干核心領(lǐng)域的關(guān)注。 首要之務(wù)是強化憲法層面的確認(rèn)與保障， 將稅收法定原則正式納入憲法條文， 從而為稅收立法奠定堅實的根本法基礎(chǔ)。同時，必須致力于推動稅收立法的實質(zhì)性法治化進(jìn)程，恪守量能課稅、比例原則等立法準(zhǔn)則，以確保稅收法律法規(guī)的公平性與合理性。此外，規(guī)范稅收授權(quán)立法行為亦不可忽視，需明晰授權(quán)立法的具體范疇與程序流程， 以有效遏制行政權(quán)力的濫用風(fēng)險。 在滿足稅收法定要求的前提下， 還應(yīng)科學(xué)劃分中央與地方在稅收立法上的權(quán)責(zé)， 積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅等地方稅種的立法實踐。最后，建立完善的稅收征收機制及納稅人權(quán)益保護機制至關(guān)重要， 這有助于充分保障納稅人的合法權(quán)益不受侵害。

稅收作為國家財政收入的重要支柱， 無論新一輪財稅體制改革如何展開， 確保稅務(wù)部門有效籌集財政收入始終是核心任務(wù)。在當(dāng)前“稅費皆重”的治理格局下，全面推進(jìn)依法治稅不僅要求稅收法定， 還需將社保費和非稅收入逐步納入法定軌道，以實現(xiàn)整體財政收入的法定性。然而， 現(xiàn)行的社保費和非稅收入管理模式涉及多層次的立法體系、多個政府部門和多元主體，導(dǎo)致在征繳過程中面臨一系列挑戰(zhàn)和問題，如制定依據(jù)違反法律保留原則⑦、征繳職權(quán)分配不合理、 征繳法律地位不明確以及執(zhí)法依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一等。為應(yīng)對這些問題，應(yīng)堅持立法與改革相協(xié)調(diào)的原則， 加快推進(jìn)社保非稅領(lǐng)域法律法規(guī)的修訂與完善，提升立法層級，并明確稅務(wù)機關(guān)在費款征收中的法定地位。同時，還應(yīng)以問題為導(dǎo)向， 確立社保費及非稅收入征管中的相關(guān)事務(wù)處理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法行為，確保征管尺度的統(tǒng)一。

鑒于目前《稅收征收管理法》在規(guī)范征稅行為、調(diào)整征納關(guān)系方面發(fā)揮著重要作用。在推進(jìn)社保費和非稅收入法定的過程中， 應(yīng)注重借鑒稅收法定的既往經(jīng)驗和做法。 就社會保險費而言，其法制化程度相對較高，社會保險費的征管不宜簡單參照適用稅收征管法。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，社會保險費可以在時機成熟時完成“費改稅”，名正言順地適用稅收征管法。就非稅收入而言，由于種類較多， 短時間內(nèi)難以制定統(tǒng)一適用所有非稅項目的非稅收入征管法， 建議由國務(wù)院針對非稅收入的不同種類制定實體與程序合一的征管條例， 最大程度地遵循《稅收征收管理法》設(shè)置引致性規(guī)范，參考進(jìn)行相應(yīng)制度設(shè)計，以保證財政法治體系的完整性并節(jié)約法治建設(shè)成本（譚建淋，2024b）。長遠(yuǎn)來看，我國應(yīng)在財政法定原則指導(dǎo)下構(gòu)建系統(tǒng)完整的社保費和非稅收入法律體系， 實現(xiàn)稅費實體法和稅費程序法整體法律位階的提升。

稅收不僅作為政府財政收入的重要來源，更在調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系中扮演著關(guān)鍵角色。新一輪財稅改革應(yīng)將深化社保費及非稅收入改革作為稅制改革的重要組成部分， 推動其法治化管理與財稅體制改革同步進(jìn)行。 這要求用法治的理念和方式處理政府與市場、 征稅人與納稅人、征費人與繳費人、中央與地方財力分配等多種關(guān)系， 為高質(zhì)量發(fā)展提供堅實有力的稅費法治支撐（譚建淋，2024c）。 在當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅降費的大背景下， 為了充分發(fā)揮稅收在財政收入中的支柱作用， 有必要對稅和費進(jìn)行明確區(qū)分，并妥善處理二者之間的關(guān)系：對于具有稅收性質(zhì)的收費，應(yīng)積極推進(jìn)費改稅改革；對于合理的非稅性質(zhì)的行政收費，則應(yīng)加強立法工作，確保政府收費有法可依，并提升收費的透明度。同時，應(yīng)堅決取締不合理收費，對合理收費項目進(jìn)行嚴(yán)格控制， 以確保政府收入主要通過稅收渠道實現(xiàn)。 展望未來，我國非稅收入在財稅體制中的地位宜按照“規(guī)范化的分流歸位”趨勢發(fā)展，以進(jìn)一步完善非稅收入的分配管理政策、 提升政府的宏觀調(diào)控能力， 并進(jìn)而增強我國的綜合國力。

新一輪財稅體制改革背景下， 稅收法定原則的落實過程，就是稅收觀念深刻變革的過程，也是不斷以法律規(guī)范財稅權(quán)力的過程 （王平，2014）。 為實現(xiàn)稅費法定目標(biāo)，當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是平衡“稅制平移”與“稅制優(yōu)化”的關(guān)系，盡快推動增值稅、消費稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅完成人大立法， 賦予上述稅種更高的法律效力。誠然，單行稅法的制定只是落實稅收法定原則的形式要求，未來還應(yīng)按照稅收要素明確性原則，增強所有實體稅法的可操作性，提升稅法的實質(zhì)正當(dāng)性。 在堅定落實稅收法定原則的同時，應(yīng)更多關(guān)注稅收公平正義的實現(xiàn)。 一方面，以“公平優(yōu)先，兼顧效率”為原則完善國內(nèi)稅法。 另一方面，堅持合作共贏，通過多邊合作來實現(xiàn)國際稅收正義（覃俊豪，2023）。 鑒于實質(zhì)課稅原則與稅收法定原則具有互補關(guān)系，應(yīng)深入研究如何將實質(zhì)課稅原則應(yīng)用于稅收立法，以增強稅法的穩(wěn)定性、確定性、可操作性，進(jìn)一步防范稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險，提高全社會滿意度和稅法遵從度。

近年來，稅收優(yōu)惠作為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)社會公平正義的重要工具， 其合理性備受關(guān)注。 新一輪財稅體制改革以新質(zhì)生產(chǎn)力為錨點，服務(wù)于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)目標(biāo)， 必須堅持稅收法定和稅收公平原則。 確保新出臺的結(jié)構(gòu)性減稅降費政策與新一輪稅制改革的法治深化緊密結(jié)合，以確保改革成果與稅收法治效果的雙重實現(xiàn)。 為此，一方面要釋放政策紅利，充分利用好稅收優(yōu)惠政策，確保結(jié)構(gòu)性減稅降費政策精準(zhǔn)發(fā)力， 支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鼓勵產(chǎn)業(yè)、消費升級。 另一方面要堅持依法治稅理念，嚴(yán)厲打擊偷逃騙稅等涉稅違法行為，維護良好市場秩序，構(gòu)建法治化稅收營商環(huán)境。

五、轉(zhuǎn)移支付法定：改革的重要法治目標(biāo)

中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。 通過稅收對收入分配狀況進(jìn)行調(diào)節(jié)、通過轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化不同區(qū)域間的財力配置， 有利于縮小收入差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動發(fā)展成果由全民共享（呂煒和王偉同，2023），推動實現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化財稅實踐， 要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付等財政工具在調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)全體人民共同富裕方面的積極作用。

轉(zhuǎn)移支付制度是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和收入再分配的重要政策工具。 自1994 年分稅制以來，始終是財稅制度的重要組成部分。 這一制度通過有效縮減地域間財政鴻溝， 巧妙地平衡了改革進(jìn)程中的激勵與均衡， 從而提振了各級政府的發(fā)展熱情， 并塑造出極具中國特色的央地財政關(guān)系格局。 步入新時代，我國已圍繞財政權(quán)責(zé)與支出責(zé)任的分配， 建立起以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體， 輔以共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的協(xié)同、合理架構(gòu)（劉昆，2023）。 此體系對于優(yōu)化中央與地方財政平衡、 推動基本公共服務(wù)均等化起到了至關(guān)重要的作用。

然而，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付制度逐漸暴露出一些亟待解決的問題，例如，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確、 轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理、轉(zhuǎn)移支付資金分配不夠科學(xué)、轉(zhuǎn)移支付管理不夠規(guī)范等， 很大程度上源于轉(zhuǎn)移支付立法層次較低， 缺乏法律層面的明確規(guī)范和約束， 使得制度執(zhí)行中存在較大的隨意性和不確定性。 這些問題不僅影響了轉(zhuǎn)移支付制度的公平性和效率性， 也制約了其在促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展、 實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等方面的作用發(fā)揮。 因此，亟待對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，加快其立法進(jìn)程， 以更好地適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

黨的二十大報告特別強調(diào)了財政體制改革中“完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”的重要性。 當(dāng)前，我國財政轉(zhuǎn)移支付運行中還存在不少問題， 如一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)比例失調(diào)、部分專項轉(zhuǎn)移支付資金投向競爭性領(lǐng)域產(chǎn)生政府“越位”，以及引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類等專項轉(zhuǎn)移支付亟待整合等問題。 尤其值得一提的是，目前一般性轉(zhuǎn)移支付中的大部分資金并不能由市縣自主統(tǒng)籌使用， 而是必須按照上級政府指定的方向和用途來分配， 這偏離了一般性轉(zhuǎn)移支付“由下級政府統(tǒng)籌安排使用”的初衷（劉合定，2023）。 在新一輪財稅體制改革中，轉(zhuǎn)移支付法定被賦予了重要的法治使命。 轉(zhuǎn)移支付法定目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅要求完善轉(zhuǎn)移支付制度本身，更需要建立健全轉(zhuǎn)移支付法律制度， 以法律的形式確保轉(zhuǎn)移支付政策的規(guī)范性、 穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度作為地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的“壓艙石”，其改革和完善是新一輪財稅體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 因此，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付法定的首要任務(wù)是明確轉(zhuǎn)移支付的功能定位和分類體系。 為此，《國務(wù)院關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告》明確指出，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)明確其功能定位并優(yōu)化分類體系。 具體而言，一般性轉(zhuǎn)移支付旨在均衡地區(qū)間財力分布， 應(yīng)依據(jù)地方財力狀況穩(wěn)步增加， 并向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜，同時優(yōu)化資金分配方式。 共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付則聚焦于推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，需根據(jù)中央財政的支出責(zé)任足額配置資金，并探索實施差異化的補助政策。 而專項轉(zhuǎn)移支付要圍繞黨中央、 國務(wù)院的重大決策部署來合理安排，確保資金使用的定向性和精準(zhǔn)性，強化對地方的引導(dǎo)與激勵，并逐步退出市場能有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域（劉昆，2023）。 這一分類體系既突出了各類轉(zhuǎn)移支付的功能差異，也保障了資金的高效和規(guī)范使用，未來共同財政轉(zhuǎn)移支付有望與一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付并列⑧。以上舉措共同致力于優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付體系，以更有效地促進(jìn)地區(qū)間財力和基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。

公平正義原則是現(xiàn)代法治社會的基石，也是確保法律公正性、 合理性和可接受性的關(guān)鍵所在。 財政轉(zhuǎn)移支付法定化旨在實現(xiàn)中央與地方財政的均衡，以及緩解地區(qū)間的發(fā)展不平衡，這本身就體現(xiàn)了公平正義的精神。 在新一輪財稅體制改革背景下， 推動轉(zhuǎn)移支付法定化進(jìn)程更需要堅守公平正義的財稅法治理念。 立法者在制定相關(guān)法律時， 應(yīng)充分考慮社會各界的利益訴求，特別是基層的需求。 例如，應(yīng)堅持一般性轉(zhuǎn)移支付用于彌補財力缺口， 并由市縣統(tǒng)籌使用的政策定位， 防止省級政府干預(yù)影響資金配置效率， 避免資金支出方向偏向政績性公共產(chǎn)品， 從而確保轉(zhuǎn)移支付政策能在最大程度上實現(xiàn)社會公平正義。 同時，財稅立法應(yīng)與財稅改革進(jìn)程相協(xié)調(diào)。 要緊密圍繞轉(zhuǎn)移支付改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既遵循財政運行的基本規(guī)律，又體現(xiàn)財稅立法的前瞻性，以適應(yīng)改革形勢的不斷變化。此外，立法還應(yīng)為改革提供法律保障和依據(jù)，增強改革的權(quán)威性和公信力。

為了實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付法定化目標(biāo)， 還需要加強相關(guān)法律法規(guī)制定與實施。 首要任務(wù)是盡快推動預(yù)算法修訂工作， 將共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付作為一個獨立的管理類別， 并將經(jīng)過實踐檢驗的有效管理措施提升為法律條款， 從而為深化轉(zhuǎn)移支付改革奠定堅實法律基礎(chǔ)。 同時，還需及時研究并制定國務(wù)院層面的配套法規(guī)，如“財政轉(zhuǎn)移支付條例”，以全面系統(tǒng)地規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的功能定位、分類體系、設(shè)立程序、分配管理以及退出機制等重要內(nèi)容 （劉昆，2023）。 除此之外， 也應(yīng)關(guān)注地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付機制，特別是其法定化問題。 鑒于《財政轉(zhuǎn)移支付法》立法的復(fù)雜性和長期性，可以在修訂《預(yù)算法》時先對橫向轉(zhuǎn)移支付作出原則性的規(guī)定。 待時機成熟后， 再通過專項法律對其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定， 以體現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的法治原則和實踐要求。 在新一輪財稅體制改革背景下，可以預(yù)見的是， 目前以財政部規(guī)章為主體的轉(zhuǎn)移支付制度將逐步升級為國務(wù)院條例。 根據(jù)國務(wù)院的先前部署，當(dāng)條件成熟時，還將推動這一條例進(jìn)一步升級為法律， 從而為深化轉(zhuǎn)移支付改革提供更為堅實的實體性法律支撐。

六、結(jié)語

置于中國式現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的宏觀時代背景下， 新一輪財稅體制改革不僅承載著支撐國家制度之治的重要使命， 更需確保改革與法治相互促進(jìn)，相得益彰。 財稅法治化，作為本輪改革的總體法治目標(biāo)，既要求以銳意進(jìn)取、開拓創(chuàng)新的精神探索新時代財稅體制的新模式，也要求堅守法治底線， 確保改革舉措的合法性與穩(wěn)健性。 預(yù)算法定、 稅收法定及轉(zhuǎn)移支付法定， 共同支撐著財稅體制改革的法治框架。 其中， 預(yù)算法定旨在構(gòu)建與現(xiàn)代國家治理相匹配的預(yù)算制度，保障財政的穩(wěn)健與有效；稅收法定則深化了“稅費皆重”格局下的法治原則，力求通過完善稅費法律制度體系， 實現(xiàn)全部財政收入的法定化； 而轉(zhuǎn)移支付法定對于優(yōu)化財政資源、促進(jìn)區(qū)域均衡至關(guān)重要。 在推進(jìn)改革的過程中，必須堅持系統(tǒng)觀念，以法治為引領(lǐng)，既加強關(guān)鍵領(lǐng)域的立法工作， 又注重立法的協(xié)同性與改革的整體性。 新一輪財稅體制改革，是一場深刻且全面的制度變革，唯有堅持以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的全過程， 方能確保其在法治軌道上平穩(wěn)前行， 進(jìn)而充分發(fā)揮財稅體制在國家治理中的基礎(chǔ)性作用， 為高質(zhì)量發(fā)展提供堅實可靠的制度保障。 ■

注釋：

①構(gòu)想中的財稅基本法律制度， 應(yīng)涵蓋財政基本法、預(yù)算法及其配套實施條例、稅法總則、財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法規(guī)、 人民銀行法以及外匯管理法等關(guān)鍵法規(guī)。 基于財政與銀行之間的緊密關(guān)聯(lián)與一體化原則， 人民銀行法可被賦予財政法屬性， 進(jìn)而將人民銀行法與外匯管理法納入財政基本制度框架以實現(xiàn)人民銀行職能與國家財政職能的有機協(xié)同、高效整合及一致性，從而契合財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的戰(zhàn)略定位。

②構(gòu)想中的財稅收支法律制度， 應(yīng)細(xì)分為收入法律制度和支出法律制度兩大板塊。 其中，收入法律制度涵蓋稅收法律制度和非稅收入法律制度。 稅收法律制度包括企業(yè)所得稅法及其實施條例、個人所得稅法及其實施條例、車船稅法及其實施條例、環(huán)境保護稅法及其實施條例、煙葉稅法、船舶噸稅法、車輛購置稅法、耕地占用稅法、資源稅法、契稅法、城市維護建設(shè)稅法、印花稅法、土地增值稅法、消費稅法、增值稅法、關(guān)稅法以及房地產(chǎn)稅法。 非稅收入法律制度，則包括非稅收入管理條例、彩票法（立法）及彩票管理條例等。 至于支出法律制度，則包括政府采購法及其實施條例、國家金庫條例、財政資金支付條例以及國家賠償費用管理條例。

③構(gòu)想中財稅管理法律制度，應(yīng)包括以下七個部分：政府和社會資本合作管理法律制度、預(yù)算績效管理法律制度、債務(wù)管理法律制度、資產(chǎn)管理法律制度、財務(wù)會計法律制度、行業(yè)管理法律制度和監(jiān)督管理法律制度。 其中，債務(wù)管理法律制度應(yīng)包括政府債務(wù)法和國庫券條例；資產(chǎn)管理法律制度涉及企業(yè)國有資產(chǎn)法、 國有資產(chǎn)報告條例、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)法及其條例、企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理條例、 國有金融資本管理條例、自然資源國有資產(chǎn)管理條例以及全國社會保障基金條例；財務(wù)會計法律制度應(yīng)包括會計法、總會計師條例、政府財務(wù)報告條例以及企業(yè)財務(wù)會計報告條例； 行業(yè)管理法律制度涵蓋注冊會計師法、資產(chǎn)評估法和國有資產(chǎn)評估管理辦法；最后，監(jiān)督管理法律制度應(yīng)包括審計法、財政違法行為處罰處分條例以及財政監(jiān)督條例。

④如國有建設(shè)用地、拍賣空域和航空時刻及無線電頻譜、地下防空設(shè)施、廣電網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、大型公共科研基礎(chǔ)設(shè)施等。

⑤近年來，我國先后修訂完善了《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細(xì)則、《重大稅務(wù)案件審理辦法》 和 《稅務(wù)規(guī)范性文件制定管理辦法》，并出臺《稅務(wù)稽查案件辦理程序規(guī)定》和《重大稅收違法失信主體信息公布管理辦法》， 既促進(jìn)了稅收征管行為的法治化水平，也增強了納稅人的稅法遵從度。

⑥截至2023 年12 月， 我國現(xiàn)行18 個稅種中已經(jīng)有12 個制定了法律， 其中有9 部稅收法律是在2015 年《立法法》修訂后頒布的，包括環(huán)境保護稅、煙葉稅、船舶噸稅、車輛購置稅、耕地占用稅、資源稅、城市維護建設(shè)稅、契稅和印花稅。 尚未立法的6 個稅種中，《增值稅法草案》已提交人大常委會多次審議，消費稅法、關(guān)稅法預(yù)備提請全國人大常委會審議，稅收征收管理法也在進(jìn)一步組織修訂之中。

⑦法律保留原則作為現(xiàn)代法治國家的基本原則之一，強調(diào)行政活動必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行。 具體而言，它要求一定范圍內(nèi)的行政活動必須有最高國家立法機關(guān)所制定的法律的明確依據(jù)，即形式意義上的法律。 換言之，只有立法機關(guān)通過制定法律將某些事項明確授權(quán)給行政機關(guān)，行政機關(guān)才能在這些事項上行使行政權(quán)力。 如果憲法或法律將某些事項保留給立法機關(guān)，那么行政機關(guān)就不能擅自對這些事項作出規(guī)定或采取行動， 否則將被視為違法。

⑧2019 年，中央財政整合設(shè)立共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，主要用于履行教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等基本民生領(lǐng)域的中央財政支出責(zé)任，為與預(yù)算法規(guī)定銜接，編制預(yù)算時暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付。2023 年共同轉(zhuǎn)移支付規(guī)模約3.8 萬億元。