馮晉秀

（海南大學(xué)法學(xué)院,海南 海口 570100）

自《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）生效實施以來，海南積極發(fā)揮RCEP與自貿(mào)港政策疊加效應(yīng)，不斷深化與RCEP成員方的合作。海南企業(yè)搶抓政策疊加機遇，加快出?！皳層唵巍?，拓寬外貿(mào)市場，在引進人才、科技創(chuàng)新、加工生產(chǎn)等方面不斷培育新優(yōu)勢，將政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為外貿(mào)發(fā)展優(yōu)勢。RCEP的第九章為《自然人臨時移動》，自然人臨時移動是包括我國在內(nèi)的東亞多數(shù)發(fā)展中國家的一種重要服務(wù)貿(mào)易方式，具體是指一成員方的自然人（服務(wù)提供者）到任何其他成員方境內(nèi)提供短期/臨時服務(wù)的貿(mào)易方式。據(jù)此，海南自由貿(mào)易港應(yīng)對外籍人員赴海南自由貿(mào)易港的工作許可實行負面清單管理，實行寬松的商務(wù)人員臨時出入境政策。

1 海南自貿(mào)港自然人移動的制度現(xiàn)狀

1.1 規(guī)制自然人移動的國內(nèi)法

自然人移動是世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》定義的服務(wù)貿(mào)易形式之一，指一成員方的服務(wù)提供者在其他成員方境內(nèi)以自然人身份提供服務(wù)。通常來講，自然人移動會受到多邊貿(mào)易體制的影響，且區(qū)域貿(mào)易協(xié)定也會對自然人移動的立法產(chǎn)生重要影響。對于自然人移動，我國尚未制定專門的法律，而是分散于多個法律文件和政策中。在我國，規(guī)范自然人流動的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國出境入境管理法》，明確了中國公民和外國人在中國境內(nèi)入境、出境、停留和居留的相關(guān)規(guī)則。此外，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定也成為規(guī)制自然人移動的國內(nèi)法依據(jù)。截至2023年11月，中國已同26個國家和地區(qū)簽署了19個自由貿(mào)易協(xié)定，覆蓋了亞洲、大洋洲、拉丁美洲、歐洲和非洲。我國同這些國家和地區(qū)簽署的貿(mào)易協(xié)定規(guī)定的自然人移動規(guī)則的內(nèi)容構(gòu)成了規(guī)制自然人移動的國內(nèi)法依據(jù)。

1.2 海南自貿(mào)港自然人移動的規(guī)制

海南自貿(mào)港已初步完成了從政策紅利到法律紅利的過渡與轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱《海南自貿(mào)港法》）的出臺和《中華人民共和國立法法》的修訂，也已驗證了這一過渡與轉(zhuǎn)變。海南自貿(mào)港如何從法律紅利向法治紅利過渡和轉(zhuǎn)變，是一個巨大的考驗。目前，《海南自貿(mào)港法》第四十五、四十六、四十七條分別規(guī)定了建立高效便利的出境入境管理制度，逐步實施更大范圍適用免簽入境政策，延長免簽停留時間，優(yōu)化出境入境檢查管理，提供出境入境通關(guān)便利；對外國人工作許可實行負面清單管理，進一步完善居留制度；放寬境外人員參加職業(yè)資格考試的限制，對符合條件的境外專業(yè)資格認定，實行單向認可清單制度。

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出要在有效防控涉外安全風(fēng)險隱患的前提下，實行更加便利的出入境管理政策。2025年前的重點目標是建立更加便利的免簽入境政策。2035年前要實現(xiàn)人員進出自由便利。第一，海南已經(jīng)將外國人的免簽入境的渠道加以拓寬，將之前的只能由旅行社邀請接待，拓寬到外國人自行申報和單位邀請接待的形式。同時，申請的事由也減少了限制，允許外國人以商貿(mào)、訪問、探親、就醫(yī)、會展、體育競技等事由免簽入境海南。第二，為了進一步支持海南全面深化改革開放，國家移民管理局通報，經(jīng)國務(wù)院批準，自2018年5月1日起，在海南省實施59國人員入境旅游免簽政策，免簽入境停留時間為30天。2019年7月，公安部、國家移民管理局出臺《支持海南全面深化改革開放移民與出入境意見的12條政策措施》，其中包括“支持海南推進‘一站式’移民事務(wù)服務(wù)，在外國人工作、生活較集中的區(qū)域建立移民事務(wù)服務(wù)中心”。第三，《總體方案》提出要根據(jù)海南自由貿(mào)易港發(fā)展需要，針對高端產(chǎn)業(yè)人才，實行更加開放的人才和停居留政策，打造人才集聚高地。在外籍高端人才投資創(chuàng)業(yè)、講學(xué)交流、經(jīng)貿(mào)活動方面提供出入境便利，并且對于外籍人員赴海南自貿(mào)港的工作許可實行負面清單管理，放寬外籍專業(yè)技術(shù)人員停居留政策。其中，工作許可負面清單并不是固定的，可結(jié)合自貿(mào)港建設(shè)需要而實施動態(tài)調(diào)整。具體而言，對工作許可負面清單中的限制類實行配額管理，建立配額動態(tài)調(diào)整機制，在配額總量控制下對限制類工作許可進行自主審批。

2 海南自貿(mào)港自然人移動便利化的新要求

2.1 充分釋放RCEP與海南自貿(mào)港政策的疊加效應(yīng)

深入推進商品和要素流動型開放，加快推動規(guī)則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化，是自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)的重要目標[1]。在對標高標準的經(jīng)貿(mào)規(guī)則的基礎(chǔ)上，海南自貿(mào)港在相關(guān)規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等方面進行改革，提升自身的競爭力。這樣可以制定和實施更加穩(wěn)定、開放、透明、便利的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，可以吸引更多的國內(nèi)外人才和投資，促進貿(mào)易、服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強海南自貿(mào)港在全球市場的競爭力。自RCEP生效以來，自貿(mào)港抓住機遇，積極對接RCEP的經(jīng)貿(mào)規(guī)則。建設(shè)海南自貿(mào)港，并不是將經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的模式簡單升級，而是打造更高開放水平的新示范和法治創(chuàng)新的新標桿[2]。RCEP為成員方之間的貿(mào)易和投資提供了更加穩(wěn)定的環(huán)境，減少了貿(mào)易壁壘和限制。自貿(mào)港政策則通過放寬市場準入、簡化行政審批等舉措可吸引更多外資和技術(shù)進入自貿(mào)港。人員流動的加快會進一步促進經(jīng)濟合作，使得RCEP規(guī)則和自貿(mào)港政策的內(nèi)容得到更好疊加。同時，RCEP覆蓋了廣泛的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，鼓勵成員方在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的合作和投資。自貿(mào)港政策則聚焦于先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。自然人流動的加快將促進產(chǎn)業(yè)交流和合作，推動產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新發(fā)展。

2.2 制定與投資貿(mào)易自由便利相配套的措施

海南自貿(mào)港建設(shè)將深刻改變現(xiàn)有的技術(shù)、資金、土地、勞動力等供給要素，并在開放發(fā)展的過程中逐步使相關(guān)因素向高級化發(fā)展[3]。自然人移動與自由貿(mào)易港投資、貿(mào)易便利化的關(guān)系是互惠互利的。

首先，營造良好的營商環(huán)境。優(yōu)良的營商環(huán)境將會推動海南省政府在持續(xù)完善法律法規(guī)、強化監(jiān)督審查、加強公開透明度等各方面為企業(yè)更好地提供服務(wù)和支持。這可以吸引國內(nèi)外自然人來自貿(mào)港投資、創(chuàng)業(yè)、從事貿(mào)易活動。自由貿(mào)易港內(nèi)多樣化和活躍的自然人人口可創(chuàng)造充滿活力的市場。其次，完善人才引進制度。在2022年全球外國直接投資下行趨勢下，RCEP多數(shù)成員方利用外商投資仍然快速增長，呈現(xiàn)出積極的上升態(tài)勢[4]。自貿(mào)港可通過制定自然人移動便利化的相關(guān)政策，引進RCEP成員方的各類人才，以支持自貿(mào)港的發(fā)展。

2.3 加快構(gòu)建與東盟的郵輪經(jīng)濟合作圈

海南島是中國著名的旅游勝地，以其美麗的海灘、熱帶氣候和多元文化而聞名。自然人移動的便利化對海南郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著重要作用。同時，自然人移動與海南郵輪產(chǎn)業(yè)的關(guān)系是相互依存、相互影響的。海南郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展直接影響到該地區(qū)的自然人流量。海南自貿(mào)港的自然人移動在與東盟國家構(gòu)建郵輪經(jīng)濟合作圈中發(fā)揮重要作用。郵輪經(jīng)濟合作圈的成功建設(shè)，離不開海南自貿(mào)港與東盟國家的密切配合、共同努力、互利共贏。自然人移動便利化可以促進海南與東盟的商貿(mào)合作，為中國郵輪運營商進入東盟市場提供便利。

海南自貿(mào)港郵輪產(chǎn)業(yè)人才奇缺，從業(yè)者基本上都是從輪機、經(jīng)濟管理、旅游業(yè)等專業(yè)轉(zhuǎn)型而來，科班出身的幾乎沒有[5]。根據(jù)RCEP《自然人臨時移動》一章的規(guī)定，RCEP為海南郵輪產(chǎn)業(yè)提供自然人臨時流動便利，使熟練工人、專業(yè)人員和專家更容易流動，進而促進海南郵輪業(yè)的運營的發(fā)展。此外，通過加快構(gòu)建與東盟的郵輪經(jīng)濟合作圈，海南自貿(mào)港可以更好地利用RCEP關(guān)于自然人臨時流動的規(guī)定，吸引更多的國際郵輪經(jīng)營者來海南擴大業(yè)務(wù)范圍。

3 RCEP下海南自由貿(mào)易港自然人移動便利化面臨的新挑戰(zhàn)

3.1 自貿(mào)港法律體系有待持續(xù)完善

目前，《海南自貿(mào)港法》在規(guī)范自然人在自貿(mào)港移動方面取得了重大進展[6]。然而，海南自由貿(mào)易港的法律體系雖有了很大的發(fā)展，但是關(guān)于自然人移動的法律法規(guī)還存在著不完善的地方。

首先，海南自貿(mào)港自然人流動涉及多個方面和部門領(lǐng)域，例如出入境管理、勞動力管理、教育、醫(yī)療等。海南自貿(mào)港的開放程度最高，涉及范圍最廣、系統(tǒng)性也最強[7]。但現(xiàn)有的法律法規(guī)尚未形成完善的體系，細分領(lǐng)域的法規(guī)相對分散，缺乏整體協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，容易造成執(zhí)法沖突。其次，海南自貿(mào)港對接RCEP時，只是實施中國對于RCEP自然人臨時移動的承諾表，并沒有對于外國人入境前、入境居留或者停留以及出境流程中存在的法律問題進行全方位的調(diào)研，從而沒有對于自然人移動進行特定的立法規(guī)制。再次，《海南自貿(mào)港法》有些條款的具體操作方式和實施細則也未得以明確。例如，《海南自貿(mào)港法》第四十五至第四十七條對自然人移動進行了原則性的規(guī)定，但其操作性有待加強。雖然在2021年11月，海南省人力資源和社會保障廳就《海南自由貿(mào)易港外國人工作許可特別管理措施（負面清單）（征求意見稿）》和《海南自由貿(mào)易港外國人工作許可負面清單管理辦法（試行）（征求意見稿）》向社會公開征求意見，但截至目前，仍未正式出臺。最后，自貿(mào)港對于外籍人才實行了更加開放和便利的簽證和居留政策，但是在勞動就業(yè)、社會保障、稅收等方面，還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來配套支持，這就給外籍人才的工作和生活造成了些許不便和風(fēng)險。

3.2 自貿(mào)港現(xiàn)行簽證制度的不完善

自貿(mào)港已經(jīng)努力簡化簽證程序并擴大對某些國籍的免簽證準入，但是根據(jù)國家移民管理局發(fā)布的公告，對59國人員入境海南實施免簽政策，并未全部涉及RCEP的所有成員方。自貿(mào)港的免簽制度只針對30天的旅游免簽，這種免簽適合以旅游為目的的自然人。同時，在簽證覆蓋面上，海南自貿(mào)港還沒有涵蓋各層級的人員需求，現(xiàn)階段主要吸引高端產(chǎn)業(yè)人才，但所要求的資質(zhì)和經(jīng)驗往往過于嚴格，排除了一些有潛力的中低層次人才。在行業(yè)偏向方面，自貿(mào)港簽證政策主要傾向于吸引金融、科技和高端服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的人才，而對于基層服務(wù)業(yè)的人才吸引和培養(yǎng)相對不足。這會導(dǎo)致基層服務(wù)業(yè)人員的短缺，影響自貿(mào)港的運行和發(fā)展。免簽的條件也較為嚴苛。例如，必須通過指定的旅行社預(yù)訂行程和酒店，必須在海南自貿(mào)港內(nèi)停留，必須持有有效的第三國簽證或機票等，這些條件都增加了自然人移動的成本和難度。

3.3 管理部門協(xié)作聯(lián)動不足、管理難度大

不同部門獨立管理著不同方面的自然人流動信息，但缺乏有效的信息共享機制。這導(dǎo)致信息流動不暢，難以及時共享關(guān)鍵的個人信息和事件處理情況。第一，由于不同部門采用的數(shù)據(jù)標準和格式不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)在共享過程中難以對接和整合。例如，個人身份證件信息、工作經(jīng)歷、社會保障信息等在不同部門之間的命名和格式可能存在差異，給信息共享帶來困難。第二，RCEP的15個成員方都有著不同的管理部門，同時，RCEP成員方有不同程度的數(shù)據(jù)保護法律法規(guī)。一些國家有相對完善的數(shù)據(jù)保護法律體系，而一些國家的數(shù)據(jù)保護法律體系不甚完善。在信息共享過程中，維護數(shù)據(jù)安全和加強個人隱私保護是亟待解決的問題。因為自然人流動涉及諸多個人敏感信息，如身份證號碼、家庭住址、犯罪記錄等，如何確保在信息共享過程中的信息安全和隱私保護，是需要高度關(guān)注的問題。協(xié)調(diào)各成員方的法律以確保與自然人移動有關(guān)的個人和信息安全可能是一項復(fù)雜工作。第三，RCEP成員方和海南自由貿(mào)易港之間的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平差異，也會影響安全數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、身份驗證流程和信息共享平臺的運作成效。在RCEP成員方與海南自貿(mào)港自然人移動的信息交流中缺乏統(tǒng)一、綜合性的自然人流動信息共享平臺。這導(dǎo)致RCEP成員方的信息難以得到有效整合，不利于提高信息共享的效率和質(zhì)量。

4 海南自貿(mào)港自然人移動便利化對標RCEP的對策

4.1 制定《海南自貿(mào)港自然人移動便利化條例》

目前，自貿(mào)港適用關(guān)于自然人移動的法律法規(guī)較多，自貿(mào)港還出臺了一系列相關(guān)的政策文件，對于外國人的簽證、停留和居留的人員分類以及時間長短都加以規(guī)定。要想實現(xiàn)海南自由貿(mào)易港的自然人移動的便利化就要制定相應(yīng)的法規(guī)體系，并且立足于自貿(mào)港的整體建設(shè)。《海南自貿(mào)港自然人移動便利化條例》的制定將有助于推動海南自貿(mào)港與RCEP成員方之間的人員往來便利化，增強海南自貿(mào)港的國際吸引力和競爭力。同時，也將有助于深化中國與RCEP成員國之間的經(jīng)貿(mào)合作，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。

首先，在制定《海南自貿(mào)港自然人移動便利化條例》之前，應(yīng)當對相關(guān)法律進行系統(tǒng)梳理，以確保該條例與現(xiàn)有法律體系相協(xié)調(diào)。此外，還應(yīng)參考國際慣例和經(jīng)驗，吸取其他國家自貿(mào)港的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國國情進行創(chuàng)新。

其次，明確立法的目的和原則。目的應(yīng)包括促進海南自貿(mào)港與RCEP成員方之間的人員往來便利化，增強海南自貿(mào)港的國際吸引力和競爭力。原則方面，應(yīng)遵循國際通行規(guī)則，體現(xiàn)平等互利、相互開放、共同發(fā)展的精神，同時要符合海南自貿(mào)港的發(fā)展戰(zhàn)略和實際情況。

最后，在明確立法目的和原則的基礎(chǔ)上，需要確立《海南自貿(mào)港自然人移動便利化條例》的框架和主要內(nèi)容。一是關(guān)于邊境口岸、機場、火車站等場所的設(shè)立和運營管理的規(guī)定，包括設(shè)立條件、運營規(guī)范、服務(wù)標準等。二是關(guān)于自然人跨越國境或省際行動的手續(xù)和程序的規(guī)定，包括簽證、通關(guān)、檢驗檢疫等方面的規(guī)定。三是關(guān)于服務(wù)質(zhì)量的要求和措施的規(guī)定，包括服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)安全等方面的規(guī)定。四是關(guān)于監(jiān)管和處罰的規(guī)定，包括監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)、監(jiān)管措施和處罰幅度等方面的規(guī)定。

4.2 完善以免簽為代表的簽證制度

新時代應(yīng)堅持對外開放的基本國策，采取一攬子措施增強貿(mào)易投資和人員交往的便利性，包括增開國際航班、簡化外商來華簽證流程、靈活處理簽證對等問題等[8]。首先，自貿(mào)港在制定免簽政策時，需要遵循RCEP所提倡的自由貿(mào)易、投資自由化、便利化和透明化的原則，確保免簽政策的制定與RCEP規(guī)則相一致。自貿(mào)港優(yōu)先考慮對接RCEP成員方的免簽政策，特別是與東盟國家、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等簽署RCEP的國家，就免簽政策進行協(xié)商，形成雙方或多方實行更加便利的免簽政策。其次，在借鑒RCEP免簽政策的基礎(chǔ)上，可以將自貿(mào)港的免簽國家范圍擴大至RCEP成員方。應(yīng)當逐步地在自貿(mào)港內(nèi)對更多國家（地區(qū)）實行免簽或者落地簽[9]。目前，只有柬埔寨、老撾、緬甸、越南四個國家還未實行免簽政策。海南自貿(mào)港要評估調(diào)整免簽國家范圍。綜合考慮海南對外交往、旅游市場需求和風(fēng)險防控等因素，會同有關(guān)部門開展綜合評估，對適用免簽入境政策國家名單適時進行調(diào)整。最后，還要擴大外國人免簽入境事由和延長停留時間，現(xiàn)行免簽事由是在59國人員入境海南旅游免簽基礎(chǔ)上，允許外國人以商貿(mào)、訪問、探親、醫(yī)療、會展、體育競技等事由免簽入境海南，工作、學(xué)習(xí)事由除外。通過對照RCEP將自貿(mào)港需要的中低層次服務(wù)人員納入免簽事由之內(nèi)。同時，也要延長免簽外國人在海南停留時間，積極創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)給予免簽入境人員30日以上的停留期限。例如，可以根據(jù)歷史表現(xiàn)、現(xiàn)實表現(xiàn)以及需求，建立停留期限的調(diào)整機制。

4.3 利用“單一窗口”促進管理部門互聯(lián)互通

“單一窗口”是國家為廣大進出口企業(yè)搭建的公共信息平臺，是國際通行的貿(mào)易便利化措施?！皢我淮翱凇睂τ诖罅啃畔⒌目焖倩幚砟芷鸬脚e足輕重的作用。第一，目前，“單一窗口”已經(jīng)具備自助填單、自主受理等功能，這些智能化設(shè)備可以提高辦事效率。比如進一步配置自助服務(wù)設(shè)備，如自助簽證機、自助出入境終端等，讓自然人可以自行完成部分業(yè)務(wù)辦理；在各類人員的簽證到期之前，設(shè)備予以換證或延期提醒。可以提供在線咨詢和預(yù)約等，以實現(xiàn)自然人的出入境服務(wù)的智能化。第二，RCEP成員方的政策和法規(guī)不盡相同，無論是人員流入還是人員流出，都存在著信息不對稱的情形。對于流動到東道國的自然人，既擁有母國的文化、知識、經(jīng)驗，也了解東道國消費市場行情和政策環(huán)境，不僅可以利用在東道國的關(guān)系網(wǎng)，為母國出口商提供有價值的國際貿(mào)易信息，還可以幫助東道國的服務(wù)商打破信息壁壘。通過借助RCEP，自貿(mào)港可以與其他國家和地區(qū)建立數(shù)據(jù)共享機制，提高信息交流效率。第三，加強國際合作，借鑒其他自貿(mào)港的成功經(jīng)驗，持續(xù)完善信息交流平臺。在構(gòu)建信息交流平臺的過程中，自貿(mào)港需要重視外國自然人的信息安全與隱私保護，通過加密技術(shù)、權(quán)限管理等方式，確保外國自然人的信息安全。

5 結(jié)語

海南自貿(mào)港應(yīng)該加強與其他國家和地區(qū)的交流與合作，制定更為開放和便利的自然人移動政策，保障自由貿(mào)易港的高質(zhì)量發(fā)展。RCEP的簽署將為海南充分利用政策開放優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)國際貿(mào)易便利化自由化，吸引更多的人流、物流、資金流集聚帶來多重利好。海南自由貿(mào)易港將把握快速發(fā)展躍升的機遇窗口期，加大政策創(chuàng)新力度，加快構(gòu)建更加優(yōu)越的營商環(huán)境，為國家實現(xiàn)高水平對外開放作出貢獻。