儲朝暉

提 要：教育體制是社會體制的組成部分，當(dāng)它與整體社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，難以有效服務(wù)人的成長發(fā)展的時候，就需要進(jìn)行改革或改進(jìn)。中國40余年的教育體制改革主要是依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體系對教育的需要，革除教育領(lǐng)域長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的僵化模式的弊端。《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》是中國歷史上兩份比較系統(tǒng)、深刻、全面闡述教育體制改革的中央政策文件，是兩個不同時期教育向現(xiàn)代化、法治化方向推進(jìn)的嘗試。教育體制改革取得一定成效，又受社會慣性的阻礙，仍需明確方向、繼續(xù)努力。

關(guān)鍵詞：教育體制改革；現(xiàn)代化；法治化

一、關(guān)于教育體制改革的經(jīng)驗與認(rèn)識

什么是教育體制改革，這是40余年來人們在不斷深化認(rèn)識，不斷明晰又不斷有新的看法的議題。

1977年前，中央教育管理機(jī)構(gòu)曾被撤銷，人員下放到干校。黨的十一屆三中全會后，經(jīng)過撥亂反正，國家基本教育制度逐步得以恢復(fù)，教育體制的改革也被提上日程。當(dāng)時主要面對的是中等教育結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要；辦學(xué)主體單一，小學(xué)教育資源難以滿足普及需求；教育、勞動、就業(yè)與干部身份捆綁過緊等情況。高等教育、農(nóng)村學(xué)校教育、城市中等職業(yè)技術(shù)教育成為明顯薄弱的領(lǐng)域。簡言之，當(dāng)時教育體制最大的弊端在于長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的僵化模式。

1984年10月，中共中央《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中提出要起草一份關(guān)于教育體制改革的文件。1985年5月27日，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）頒布?！稕Q定》明確原有教育體制存在的問題與弊端在于不能有效服務(wù)社會主義建設(shè)，因此提出教育體制改革要遵循“教育必須為社會主義建設(shè)服務(wù)，社會主義建設(shè)必須依靠教育”的指導(dǎo)思想；教育體制改革的目的是“提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才”。

《決定》判斷當(dāng)時教育領(lǐng)域存在的主要問題是：第一，在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是對高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來。第二，在教育結(jié)構(gòu)上，基礎(chǔ)教育薄弱，學(xué)校數(shù)量不足、質(zhì)量不高、合格的師資和必要的設(shè)備嚴(yán)重缺乏，經(jīng)濟(jì)建設(shè)大量急需的職業(yè)和技術(shù)教育沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，高等教育內(nèi)部的科系、層次比例失調(diào)。第三，在教育思想、教育內(nèi)容、教育方法上，從小培養(yǎng)學(xué)生獨立生活和思考的能力很不夠，發(fā)揚立志為祖國富強(qiáng)而獻(xiàn)身的精神很不夠，生動活潑地運用馬克思主義思想教育學(xué)生很不夠，不少課程內(nèi)容陳舊，教學(xué)方法死板，實踐環(huán)節(jié)不被重視，專業(yè)設(shè)置過于狹窄，不同程度地脫離了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，落后于當(dāng)代科學(xué)文化的發(fā)展?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)：“中央認(rèn)為，要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革。改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，相應(yīng)地改革勞動人事制度?！?/p>

該《決定》的發(fā)布標(biāo)志著在中國當(dāng)時迫切需要解決的教育體制機(jī)制問題上形成了廣泛的共識，教育體制改革已被納入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體設(shè)計之中。《決定》內(nèi)容可簡括為“放權(quán)”“給錢”四個字。通過簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，強(qiáng)化地方政府對發(fā)展教育事業(yè)的權(quán)利和責(zé)任，明確把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方?！皩嵭谢A(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理”。在中等教育方面，通過改革，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的目標(biāo)得到了較好的實現(xiàn)。到1990年，全國高中階段普通教育和職業(yè)技術(shù)教育在校生的比例達(dá)到了1∶1。在高等教育方面，擴(kuò)大了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，對高校招生和畢業(yè)分配制度進(jìn)行了改革，一些院校逐步實行了校長負(fù)責(zé)制。在教育經(jīng)費保障方面，做出“兩個增長”的決定，即要求“中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長”，決定地方政府可征收教育費附加，為義務(wù)教育增加了一項資金來源。

《決定》還比較細(xì)致地提出：“要針對現(xiàn)存的弊端，積極進(jìn)行教學(xué)改革的各種試驗，例如改變專業(yè)過于狹窄的狀況，精簡和更新教學(xué)內(nèi)容，增加實踐環(huán)節(jié)，減少必修課，增加選修課，實行學(xué)分制和雙學(xué)位制，增加自學(xué)時間和課外學(xué)習(xí)活動，有指導(dǎo)地開展勤工助學(xué)活動等等?！痹诋?dāng)時一些學(xué)校得到實施。

1985年的《決定》將高度集中的中央教育管理權(quán)力與相應(yīng)的責(zé)任同時下放到地方，堅持“基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)，分級管理”的原則，基本形成了“市縣辦高中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中，村辦小學(xué)”的格局，事實上將義務(wù)教育的責(zé)任完全交給鄉(xiāng)村兩級，好處是鄉(xiāng)政府和村委會對自己辦的學(xué)校盡心盡責(zé)，校舍的維修、學(xué)校的建設(shè)、學(xué)校的土地，甚至對教師生活中的一些困難都更多地給予關(guān)心；弊端是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，各地財力強(qiáng)弱不同，辦學(xué)條件不一。盡管在“人民教育人民辦”的號召下，一些地方村民捐資辦學(xué)，推動了義務(wù)教育的普及，但在1994年實行“分稅制”后，地方財力有限，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費難以保證，出現(xiàn)大面積鄉(xiāng)村教師工資被拖欠、農(nóng)村教育大量負(fù)債無力償還等情況，2001年義務(wù)教育改為實行“以縣為主”的體制。

2001年，全國人大代表胡平平牽頭提交《盡快制定義務(wù)教育投入法》議案，建議“加大縣級政府統(tǒng)籌力度，建立從中央到地方各級政府合理分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入新機(jī)制”“將農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費和人事管理全部收歸縣管”。同年5月，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》印發(fā)，提出農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。

義務(wù)教育“以縣為主”的體制解決了經(jīng)費保障問題，卻難以解決甚至在一定程度上加大了不均衡問題。自2002年起，各地大規(guī)模撤并鄉(xiāng)村學(xué)校和教學(xué)點，使得此前十余年農(nóng)民用汗水建起的學(xué)校面臨被拆的境地，或是薄弱學(xué)校所在地村民失去辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)，對辦好家門口學(xué)校的積極性減弱。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡加劇、城鄉(xiāng)差異擴(kuò)大、人口流動加快，“城里擠，鄉(xiāng)村空”，就學(xué)城鎮(zhèn)化率長期高于居住城鎮(zhèn)化率近20個百分點的情況出現(xiàn)，客觀上增加了村民孩子就學(xué)成本，減少了他們平等享受義務(wù)教育權(quán)利的機(jī)會。其根源就在于學(xué)校管理隸屬于有層級的單一主體的體制特征，這使得不同層級資源獲取與配置能力大小差距拉大了不同區(qū)域?qū)W校之間的差距。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）起草之初，起草組就意識到體制是教育發(fā)展的突出障礙，因此，不僅擴(kuò)展了體制改革的內(nèi)容，而且提升了其層級，第三部分設(shè)置了六章，專述體制改革。其中，第十一章為人才培養(yǎng)體制改革，提出更新人才培養(yǎng)觀念，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，改革教育質(zhì)量評價和人才評價制度；第十二章為考試招生制度改革，設(shè)計了推進(jìn)考試招生制度改革，完善中等學(xué)?？荚囌猩贫龋晟聘叩葘W(xué)?？荚囌猩贫龋訌?qiáng)信息公開和社會監(jiān)督；第十三章為建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，提出推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善中小學(xué)學(xué)校管理制度；第十四章為辦學(xué)體制改革，提出深化辦學(xué)體制改革，大力支持民辦教育，依法管理民辦教育；第十五章為管理體制改革，要求健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制，加強(qiáng)省級政府教育統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)變政府教育管理職能；第十六章為擴(kuò)大教育開放，明確加強(qiáng)國際交流與合作，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，提高交流合作水平。

《規(guī)劃綱要》在體制改革方面亮點紛呈，比如：提出教育管理體制改革的目標(biāo)是形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制，初步提出“管辦評分離”。2013年黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出要“深入推進(jìn)管、辦、評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”。2015年教育部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，明確了管辦評分離的教育行動路線圖。這一系列舉措試圖解決長期以來教育領(lǐng)域存在的政府集舉辦者、管理者、監(jiān)督者、評價者等角色于一身的弊端。

《規(guī)劃綱要》在發(fā)展方面的指標(biāo)基本都實現(xiàn)了，有些還提前超額實現(xiàn)。但在體制改革方面，包括人才培養(yǎng)體制、考試招生制度、現(xiàn)代學(xué)校制度、辦學(xué)體制、管理體制、對外開放在內(nèi)的各個方面尚不能說實現(xiàn)了原定目標(biāo)。例如，在強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)的同時，學(xué)校還是收到大量行政部門的文件，行政部門指令的非教育教學(xué)工作量仍在加重。

40余年教育體制改革的實踐，從某種意義上看就是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，中國的教育該由誰辦、如何辦，由誰管、如何管，由誰評、如何評，以及管、辦、評的主體與責(zé)權(quán)關(guān)系等一系列問題，是如何協(xié)調(diào)政府與民間、市場與計劃、效率與公平、公益與產(chǎn)業(yè)、多主體與多重屬性的問題。

迄今為止，中國教育體制改革歷經(jīng)了艱辛而又曲折的探索，但仍存在師生負(fù)擔(dān)過重、優(yōu)質(zhì)教育資源不足與不均衡、教育公平與普惠不充分、過度培訓(xùn)、教育與生活脫離、教育與產(chǎn)業(yè)脫節(jié)、高技能人才短缺、科學(xué)教育滯后等問題，顯示出體制改革還沒有實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。這些問題在根源上都與管理和評價權(quán)力過度集中、標(biāo)準(zhǔn)過于單一高度相關(guān)，如何進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和教師教學(xué)自主權(quán)，如何厘清教育行政部門和其他職能部門的權(quán)責(zé)，教育部門的人權(quán)事權(quán)財權(quán)如何統(tǒng)一等問題，有待在未來的教育實踐中得到解決。

二、教育體制需向現(xiàn)代化、法治化不斷改進(jìn)

國家“十四五”規(guī)劃綱要將建設(shè)高質(zhì)量教育體系作為五年工作目標(biāo)，中共二十大提出建設(shè)教育強(qiáng)國，深入實施科教興國戰(zhàn)略。教育體制的未來走向要以人為本，立足長遠(yuǎn)，堅持系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改進(jìn)，堅決破除一切制約教育高質(zhì)量公平發(fā)展和削弱國民受教育權(quán)利的思想觀念和體制機(jī)制弊端，全面加強(qiáng)人文教育，大力推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一是教育體制需要不斷現(xiàn)代化。當(dāng)下的教育是整個中國教育現(xiàn)代化歷程的一段，未來的方向是繼續(xù)現(xiàn)代化。體制的現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化不可或缺的部分，其中包括建立現(xiàn)代教育行政體系，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。這關(guān)系到人的全面成長，社會的健全和發(fā)展，也關(guān)乎教育強(qiáng)國目標(biāo)的實現(xiàn)。

二是教育體制需要向法治化方向改進(jìn)。教育體制改革遇到的最大阻力來自舊有的行政體系，有效改進(jìn)的出路在于推進(jìn)依法行政，政府轉(zhuǎn)變職能，由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)等方式加以影響。各級政府要切實按照建設(shè)法治政府的要求，依法履行教育職責(zé)。落實教育行政執(zhí)法責(zé)任制，及時查處違反教育法律法規(guī)、侵害受教育者權(quán)益、擾亂教育秩序等行為，依法維護(hù)學(xué)校、學(xué)生、教師、校長和舉辦者的權(quán)益。完善教育信息公開制度，保障公眾對教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。實現(xiàn)教育強(qiáng)國必須依法治教，要制定學(xué)校法、考試法等基本法律，學(xué)校依法建立，校內(nèi)依據(jù)學(xué)校章程治理，讓當(dāng)事人有當(dāng)事權(quán)，切實尊重專業(yè)人才，保障教師教學(xué)自主權(quán)和學(xué)生學(xué)習(xí)自主權(quán)，依法規(guī)范行政權(quán)力的亂作為和不作為。

三是基于市場經(jīng)濟(jì)體系完善教育體制。計劃色彩濃厚的體制特征客觀上阻礙了教育的公平、公正、普惠和質(zhì)量與效能提升。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是長遠(yuǎn)的制度設(shè)計，教育體制改革要與之配合、配套、分步推進(jìn)，改革包得過多、統(tǒng)得過死的體制，建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和行政體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制。通過體制改革，增強(qiáng)教育主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會和科技發(fā)展的活力，促進(jìn)教育更好地為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為人們追求幸福生活服務(wù)。

四是盡快建立第三方專業(yè)評價制度。建立并使用第三方評價制度，才能引入多樣的評價標(biāo)準(zhǔn)，通過多種評價方式促進(jìn)學(xué)生發(fā)展，消除評價標(biāo)準(zhǔn)過于單一、評價權(quán)力過于集中的痼疾，增強(qiáng)教育行為的客觀性、公正性、公平性，使第三方評價與第一方評價、第二方評價相互驗證、相互補(bǔ)充、相互監(jiān)督，整體形成良性平衡的教育評價生態(tài)，增強(qiáng)教育體制的平衡與可持續(xù)性。

五是堅持多主體參與的辦學(xué)體制。歷史反復(fù)證明，單一主體辦學(xué)必然導(dǎo)致教育資源不足、質(zhì)量不高、效能降低，無法滿足人民日益增長的教育需求。曾經(jīng)的“兩條腿走路”辦學(xué)和其他國家建立的特許學(xué)校顯示，政府應(yīng)該對義務(wù)教育承擔(dān)全部責(zé)任，也需要多主體辦學(xué)才能激活它。在高等教育領(lǐng)域，更需要多元的辦學(xué)主體，這樣，我國才能成為更有吸引力的留學(xué)目的國。職業(yè)技術(shù)教育應(yīng)該進(jìn)一步市場化，這樣才更有效?？傊?，必須依法保障多主體參與辦學(xué)的基本權(quán)利，促進(jìn)教育生態(tài)的豐富和繁榮。

六是繼續(xù)推動建立“招考分離”的招生制度?！兑?guī)劃綱要》已經(jīng)提出：“按照有利于科學(xué)選拔人才、促進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展、維護(hù)社會公平的原則，探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實施，學(xué)校依法自主招生，學(xué)生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度。”由于這一體制未能建立，導(dǎo)致此后單一標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)瘋狂增長、師生負(fù)擔(dān)加重、培訓(xùn)的剛性需求長期存在，“雙減”后隱形培訓(xùn)依然難以消除。“招考分離”有利于促進(jìn)入學(xué)機(jī)會公平、有利于形成選拔優(yōu)秀人才的多元錄取機(jī)制。如果確立了多元標(biāo)準(zhǔn)，就可以使得中小學(xué)生從單一的考分比拼中解脫出來，依據(jù)“天生我才必有用”的邏輯去發(fā)展自己的優(yōu)勢潛能。

（作者為中國教育科學(xué)研究院研究員）