張博海

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430072)

0 引言

全球化與經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,塑造了多元分化的時代底色,在各方社會主體間催生出復(fù)雜交織的利益互動與矛盾分歧,也為公共治理帶來了沉重負荷,以政府為代表的公共管理主體迫切地需要對日益多元的社會訴求進行回應(yīng)。如何在公共政策制定與演化的歷程中綜視各方主體,提高政策的適應(yīng)性與包容性,成為公共管理主體消弭利益分歧、統(tǒng)合多元訴求的關(guān)鍵。

水利樞紐的建設(shè)管理不僅是對自然資源的分配,更是涉及到多方社會主體與復(fù)雜利益博弈的治理難題。在行政條塊分割、媒體話語賦權(quán)與公民意識成長的背景下,水利政策的制定與演化已由政府單中心決策模式向多元主體深度參與的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,呈現(xiàn)出多元化、多維度、多層級的特征,充分彰顯了多元分化的時代特質(zhì)。在三門峽水利建設(shè)的政策實踐中,各方主體展開了豐富深刻的利益互動,是剖析公共政策制定與演化歷程中博弈行為的寶貴窗口。

1 分析框架及耦合性

理性選擇制度主義是在借鑒經(jīng)濟學(xué)新制度主義的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,通過引入經(jīng)濟學(xué)中的理性人假設(shè)、尋租理論、交易費用等相關(guān)概念來搭建自己的分析框架。該理論假定行動者有一套固定的偏好,會在滿足自身偏好的過程中通過計算而呈現(xiàn)出高度策略性,并且個體尋求自身利益最大化的行為最終會導(dǎo)致集體行動的困境。個體偏好向集體行動轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的聚合困境是該理論探究的重要問題,并基于“行動舞臺、行動者、行動情境”建構(gòu)出一套分析框架,用以研究制度安排等因素影響下的行動者策略互動行為。

理性選擇制度主義的分析框架能夠?qū)⑿袆忧榫撑c行動者行為整合在制度性舞臺的社會空間中,對于分析我國公共政策歷程中的利益博弈具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Χ?。水利樞紐建設(shè)的外部性注定了其政策歷程中蘊含著多元交織的利益博弈,不同的行動主體在制度性社會空間中探尋著達成集體一致的可能,這為理性選擇制度主義框架提供了的適用場域。

2 政策歷程回溯

水利樞紐建設(shè)本身是一把雙刃劍,上下游區(qū)域在水資源分配、居民搬遷、水土流失、生態(tài)破壞等諸多方面都存在著顯著的損益差異,分配不均的外部性注定了其政策歷程不會是一帆風(fēng)順的。三門峽水利樞紐自規(guī)劃伊始便經(jīng)歷了選址建設(shè)的三起三落,一度擱置的水利工程在蘇聯(lián)專家的參與支持下最終正式落定。樞紐建成后,水庫泥沙淤積、上游洪澇頻發(fā)等問題日漸加重,中央基于“折中兼顧”的政策取向,將目標(biāo)由“防止下游千年一遇的洪水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按_保西安,確保下游”,災(zāi)害風(fēng)險通過先后兩次的工程改建暫時緩解,但也為之后的存廢爭議埋下伏筆。

2003年陜西連續(xù)降雨,渭河流域遭受嚴(yán)重洪災(zāi),促使各方主體的視線聚焦于三門峽水利樞紐。經(jīng)過多方的利益博弈,黃河水利委員會最后確定了“確定保留并改變運作方式”的調(diào)整方向,降低潼關(guān)高程并協(xié)調(diào)調(diào)度運用,至此三門峽水利樞紐的存廢問題已作出定論。三門峽水利樞紐的存廢之爭為各方行動主體提供了相互作用、相互溝通和相互斗爭的社會空間,是政策問題重啟議程的機會之窗,也是承載各方利益博弈的網(wǎng)絡(luò)化行動舞臺。

3 政策歷程中的博弈分析

3.1 行動情境

3.1.1 渭河發(fā)生嚴(yán)重洪災(zāi)

陜西發(fā)生嚴(yán)重洪災(zāi),水庫存廢再起爭論。2003年8-10月,渭河流域發(fā)生了50多年來最為嚴(yán)重的洪災(zāi),這次洪水造成多處決口,1 080萬畝農(nóng)作物受災(zāi),515萬人受災(zāi),直接經(jīng)濟損失高達23億元。但是這次洪峰最高流量僅為3 700 m3/s,相當(dāng)于三五年一遇的流量,屬于典型的“小水釀大災(zāi)”,三門峽水利樞紐被視為洪災(zāi)加劇的重要歸因。經(jīng)此,渭河洪災(zāi)“禍”起三門峽的說法不斷流傳,嚴(yán)重洪災(zāi)迫使各方不得不將三門峽問題重新提上議程。

3.1.2 新建樞紐正式完工

小浪底水利樞紐建成使用,三門峽水利樞紐意義遭疑。作為黃河流域另一項關(guān)乎國計民生且具有重要戰(zhàn)略地位的水利工程,小浪底水利樞紐于2001年 12月31日全部竣工。該樞紐是黃河干流三門峽以下唯一能夠取得較大庫容的控制性工程,其建成大大分擔(dān)了三門峽水利樞紐的防洪、發(fā)電、沖沙等職能,并為其背后的政策利益博弈增添新的砝碼。由于小浪底水利樞紐的正式完工,各方利益博弈的環(huán)境要素發(fā)生顯著改變,社會圍繞三門峽水利樞紐的存在必要性與應(yīng)擔(dān)蓄洪量進行廣泛討論。

3.2 行動者行為

政策歷程中的各方行動者圍繞存廢之爭展開了復(fù)雜交織的利益博弈,并形成由政策制定者、政策實施者與政策實施對象構(gòu)成的多元行動者主體網(wǎng)絡(luò)。中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的水利部作為政策制定者,肩負著為相關(guān)主體搭建利益互動渠道平臺的職責(zé),通過專題調(diào)研會對各方代表的訴求進行傾聽;黃河水利委員會作為政策實施者,則負責(zé)對三門峽水電站存廢作出回應(yīng)決策與具體執(zhí)行。三門峽水利樞紐存廢問題反映的實質(zhì),是一場綿延四十余年的利益糾葛,而作為政策實施對象的陜豫二省,是行動情境中最主要的行動者,也是利益博弈的核心主體。此外隨水利樞紐建設(shè)而興的三門峽市屬于新生既得利益主體,在政策演化的歷程中發(fā)揮著日益關(guān)鍵的作用。

3.2.1 以陜西為代表的“廢庫派”

不均的負外部溢出成本是“廢庫派”利益博弈的核心支撐,也是公共政策的存在價值與決策難點。共處黃河流域,其他省份在向黃河索取利益,享受幾十年安瀾的同時,也帶給陜西難以消弭的負面影響,可謂“下游受益,上游買單”。陜西省作為三門峽水利樞紐建設(shè)的受害者,從建設(shè)伊始便承擔(dān)了諸如庫區(qū)移民、河道淤積、土地堿化、洪澇災(zāi)害等諸多負面影響。三門峽樞紐是導(dǎo)致03年渭河洪災(zāi)的重要誘因,水庫高位蓄水導(dǎo)致潼關(guān)水位居高不下,渭河倒灌以至于“小水釀大災(zāi)”,嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害堅定了陜西“廢庫”的決心。

3.2.2 以河南為代表的“保庫派”

以河南為代表的“保庫派”則更多屬于三門峽水利樞紐的受益方,關(guān)乎國計民生與社會穩(wěn)定的生存依托是其博弈的主要砝碼,“向上爭取”是其改變博弈態(tài)勢的主要手段。河南省作為黃河中下游所流經(jīng)的最主要的省份,三門峽水利樞紐建設(shè)為其帶來防洪、發(fā)電、灌溉等效益,還形成了三門峽市這樣因三門峽水利建設(shè)而興的新生主體。此外,三門峽水利樞紐是治黃工程體系中的關(guān)鍵一環(huán),擔(dān)負著黃河下游防洪、防凌的重任,保護著冀、豫、魯、皖、蘇超過25萬平方公里范圍內(nèi)1.7億人口的生命財產(chǎn)安全。跨省域的綜合價值賦予保庫派向更高層級行政單位爭取的籌碼,從而將陜豫二省的利益博弈拔升至更高的互動場域,形成更為多元復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)。

3.2.3 新生既得利益主體

三門峽建設(shè)政策直接催生出三門峽市這一新生既得利益主體,自1957年設(shè)立以來,其命運始終與三門峽水庫緊密捆綁在一起,擁有最為深切的利益關(guān)聯(lián),一榮俱榮一損俱損。水利樞紐的建成,直接解決了全市生活生產(chǎn)的基本用水問題,并為相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了超過6萬個就業(yè)崗位。此外,三門峽市以黃河為媒介,以旅游為載體,開展一系列經(jīng)貿(mào)文旅活動,帶動了文旅產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟貿(mào)易的蓬勃發(fā)展。廢棄三門峽水庫將會導(dǎo)致三門峽市喪失重要的灌溉、發(fā)電、旅游、供水來源,市域的居民基本生活和一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展都將受到根本性沖擊。在政策博弈中三門峽市基于自身生存發(fā)展的根本需要力保水利樞紐,雖然在多方主體中行政地位相對弱勢,但卻牢牢占據(jù)著政策網(wǎng)絡(luò)中利益考量的核心一環(huán)。

4 結(jié)論與討論

4.1 兼顧新生主體

政策的制定與演化,除了會帶來不同主體的相互博弈,也可能會催生全新的利益主體。因水利而興的三門峽政府及市民,在政策歷程中逐漸形成了一個獨立于水利部門、工程本身卻又與其榮辱與共的新生主體,并深度參與到行動舞臺之中。當(dāng)政策需要被調(diào)整時,他們作為水利存廢的利益攸關(guān)主體,通過發(fā)聲對各方施加壓力從而對結(jié)果產(chǎn)生顯著影響。新生主體改變了政策網(wǎng)絡(luò)中各方的博弈形勢,如果忽略其利益訴求會為政策推行與社會穩(wěn)定帶來諸多隱患。因此在政策制定與演化的歷程中,需要以長遠眼光對政策進行充分評估,以開放的態(tài)度吸納多元主體參與。同時需要保證足夠的靈活性與包容性以適應(yīng)不斷變化的政策環(huán)境,從而平衡和兼顧各方訴求。

4.2 重視意見領(lǐng)袖

意見領(lǐng)袖在政策演化的歷程中發(fā)揮了不可忽視的重要作用。2004年陜西省人大代表及政協(xié)委員相繼提交議案,建議三門峽水庫立即停止蓄水發(fā)電,以徹底解決渭河水患。除此之外,中國科學(xué)院、中國工程院雙院士張光斗和原全國政協(xié)副主席、水利部長錢正英都是堅定的“廢庫派”。他們作為意見領(lǐng)袖參與政策網(wǎng)絡(luò),在三門峽存廢的互動博弈中憑借自身的影響力與專業(yè)見解為政策制定者與各方公眾搭建橋梁,影響公眾觀點并促進政策的演化與創(chuàng)新。重視意見領(lǐng)袖的作用,對于提高政策的公眾接受度,推動政策執(zhí)行與創(chuàng)新至關(guān)重要。