吳國平

(福建江夏學(xué)院法學(xué)院,福建 福州 350108)

遺產(chǎn)管理人制度作為一項新設(shè)立的法律制度,規(guī)定于我國《民法典》第1145條至1149條中,分別涉及遺產(chǎn)管理人的選任、指定、職責等5個方面的問題,這些都是遺產(chǎn)管理人制度的主體內(nèi)容,對進一步完善我國繼承法律制度意義重大。其中,根據(jù)《民法典》第1145條的規(guī)定,沒有繼承人或者繼承人全部放棄繼承時,城鎮(zhèn)的無人繼承遺產(chǎn)由民政部門擔任遺產(chǎn)管理人,并負責妥善保管和處理被繼承人的遺產(chǎn)。這是法律賦予民政部門的一項全新工作與法定職責。自《民法典》實施以來,民政部門在擔任遺產(chǎn)管理人方面積累了一些經(jīng)驗,但也存在一些困惑與問題,如民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的機制和程序尚不完善,民政部門在遺產(chǎn)管理中的定位、機制和啟動與操作程序等均不明確,其是否可以依職權(quán)主動擔任遺產(chǎn)管理人,或者應(yīng)當將指定遺產(chǎn)管理人作為前置程序等問題都沒有規(guī)定,需要我們進一步梳理初步經(jīng)驗與存在問題,提出相應(yīng)的解決對策,以進一步完善我國遺產(chǎn)管理人制度,使這一新制度能夠在實踐中“生根開花”,更好地維護遺產(chǎn)繼承各方當事人和利害關(guān)系人的權(quán)益。

一、民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的法律依據(jù)與實踐探索

遺產(chǎn)管理人是在繼承開始后、遺產(chǎn)分割前負責管理并處理涉及遺產(chǎn)事務(wù)的人(1)黃薇.中華人民共和國民法典繼承編解讀[M].北京:中國法制出版社,2020:111.?！睹穹ǖ洹吩O(shè)置了遺產(chǎn)管理人制度,就能夠在繼承開始后(即被繼承人死亡時),對被繼承人的遺產(chǎn)進行有效控制與管理,防止被侵吞、隱匿、爭搶甚至滅失,并通過啟動遺產(chǎn)處置程序,確保被繼承人的遺產(chǎn)能夠得到及時分割或者有序進入相應(yīng)的法律程序中,實現(xiàn)被繼承人的生前意愿和家庭財產(chǎn)的代際傳承。

(一)民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的立法規(guī)定

我國《繼承法》沒有遺產(chǎn)管理人制度,只是對遺囑執(zhí)行人制度和遺產(chǎn)保管問題作了概括性的規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國繼承法〉若干問題的意見》(以下簡稱《繼承法若干意見》)中只涉及遺產(chǎn)保管人、保管單位和“無人繼承遺產(chǎn)”的內(nèi)容(第44條和第57條),但比較簡單。我國《民法總則》第194條規(guī)定訴訟時效中止問題時出現(xiàn)了“遺產(chǎn)管理人”一詞,但只是作為訴訟時效中止的法定事由,未涉及遺產(chǎn)管理人制度的具體內(nèi)容(2)《民法總則》第194條規(guī)定:“在訴訟時效期間的最后六個月內(nèi),因下列障礙,不能行使請求權(quán)的,訴訟時效中止:……(三)繼承開始后未確定繼承人或者遺產(chǎn)管理人”。。

《民法典》順應(yīng)新時代經(jīng)濟快速發(fā)展背景下公民個人財富日益增多和遺產(chǎn)流轉(zhuǎn)日益多元化的趨勢,對遺產(chǎn)管理人的選任、指定、職責、未盡職責時應(yīng)承擔的民事責任和報酬請求權(quán)等重點問題作出了規(guī)定,使得遺產(chǎn)管理人的確定與履職有了明確的法律依據(jù),填補了我國繼承法律制度的空白,增強了繼承法律制度的可操作性。特別是《民法典》1145條規(guī)定了遺產(chǎn)管理人的選任方式,其選任順序依次為:遺囑執(zhí)行人—→繼承人推選—→繼承人共同擔任—→由民政部門或村委會擔任,而民政部門作為承擔兜底責任的法律主體首次位列其中。這是《民法典》“繼承編”中的一大創(chuàng)新與亮點。

《民法典》中并沒有規(guī)定遺產(chǎn)管理人的法律地位,這就導(dǎo)致遺產(chǎn)管理人的職責性質(zhì)、與被繼承人和繼承人的法律關(guān)系不明確,在履行管理和分配遺產(chǎn)職責時會遇到一些問題與障礙。因此,明確遺產(chǎn)管理人的法律地位,是解釋適用遺產(chǎn)管理人制度規(guī)范的法律基礎(chǔ)(3)王奎國.《民法典》遺產(chǎn)管理人規(guī)范解釋論[J].漢江師范學(xué)院學(xué)報,2021(2):95.。而借助傳統(tǒng)的遺產(chǎn)管理人賦權(quán)地位理論,就可以證成民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的正當性,有助于對其法律地位的認識與把握。

關(guān)于遺產(chǎn)管理人的法律地位問題,學(xué)界一直有爭議,大致上有代理說、固有權(quán)說、信托受托人說、善良管理人說、折衷說等不同觀點,許多專家學(xué)者的論著中均已有詳細介紹。比較傳統(tǒng)且有代表性的觀點是代理說和固有權(quán)說。代理說認為遺產(chǎn)管理人的地位就相當于代理人,特別是在遺囑人指定遺產(chǎn)執(zhí)行人的情況下體現(xiàn)得非常明顯。固有權(quán)說認為,遺產(chǎn)管理人既不代表被繼承人的利益,也不代表遺產(chǎn)權(quán)利人的利益,其所從事的管理行為既是履行職責的行為,也是體現(xiàn)其固有權(quán)利的行為(4)曹賢信.我國遺產(chǎn)管理人權(quán)責立法的類型化邏輯及其展開[C].//中國法學(xué)會婚姻家庭法學(xué)研究會2019年年會暨民法典婚姻家庭編、繼承編立法完善研討會會議論文集,2019:459.。該說又分為機關(guān)說、限制物權(quán)說和任務(wù)說。機關(guān)說主張遺產(chǎn)管理人是實現(xiàn)遺囑人意思表示的機關(guān),其主要任務(wù)是維護遺囑人的利益,而不必考慮遺囑人是否存在。這是其與代理人的顯著區(qū)別。限制物權(quán)說認為,遺產(chǎn)管理人是根據(jù)遺囑人的遺囑來實施遺產(chǎn)管理的,其對遺產(chǎn)享有的是受限制的物權(quán)。任務(wù)說認為,遺產(chǎn)管理人與破產(chǎn)管理人的法律地位非常相似,都具有相對獨立的法律地位。遺產(chǎn)管理人在遺囑規(guī)定范圍內(nèi)享有獨立處理管理事務(wù)的權(quán)利(5)杜江涌.遺產(chǎn)管理人制度研究[A].陳葦.中國繼承法修改熱點難點問題研究[C].北京:群眾出版社,2013,439-441.。通過比較各個學(xué)說之利弊。筆者傾向于固有權(quán)說中的任務(wù)說,原因在于堅持任務(wù)說有利于闡釋遺產(chǎn)管理人的權(quán)利來源與職權(quán)范圍,對當事人權(quán)益保護更有利,也更具有說服力。唯有遺產(chǎn)管理人具有獨立的法律地位,才能適應(yīng)獨立承擔遺產(chǎn)管理工作的需要,充分發(fā)揮遺產(chǎn)管理人自身的作用,確保被繼承人生前意愿的實現(xiàn),公平公正地處理遺產(chǎn)分配問題,最終平衡與協(xié)調(diào)好執(zhí)行遺囑與維護利害關(guān)系人權(quán)益的關(guān)系。

(二)民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的實踐探索

1.《民法典》頒布實施前的實踐情況

我國《民法典》實施前,涉及遺產(chǎn)管理人糾紛本身的案件非常少,但已經(jīng)出現(xiàn)一些涉及遺產(chǎn)管理人的繼承案件。曾有法院將死者所在單位、集體經(jīng)濟組織或者公司推定或者認定為遺產(chǎn)管理人。這種情況主要出現(xiàn)在無人繼承又無人受遺贈、繼承人均放棄繼承的被繼承人債務(wù)清償案件中。以2018—2020年為時間節(jié)點,通過“中國裁判文書網(wǎng)”檢索涉及“遺產(chǎn)管理人”的繼承案件,可以發(fā)現(xiàn)這3年期間發(fā)生與遺產(chǎn)管理人有關(guān)的案件共有292件,其中2018年92件,2019年83件,2020年117件。而繼承人均放棄繼承的案件有145件,占比為49.66%;繼承人全部放棄繼承的案件占涉及遺產(chǎn)管理人案件的一半(6)謝建華,郭麗艷,丁紅娟.確認遺產(chǎn)管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。

從人民法院的處理結(jié)果來看,可分為三種,即:(1)直接推定被繼承人的法定繼承人為遺產(chǎn)管理人。理由是法定繼承人可以放棄自己的繼承權(quán),但管理被繼承人遺產(chǎn)的義務(wù)是不能放棄的。(2)征詢繼承人的意見并獲得其同意后,確認繼承人為遺產(chǎn)管理人進行訴訟。(3)對于放棄繼承后無繼承人的,以未確定遺產(chǎn)管理人,確認被告不明確為由駁回起訴(7)謝建華,郭麗艷,丁紅娟.確認遺產(chǎn)管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。應(yīng)當指出的是,《民法典》頒布前相關(guān)案件中涉及的遺產(chǎn)管理人還不是《民法典》意義上的遺產(chǎn)管理人,多數(shù)實際上只是遺產(chǎn)的“保管人”。

2.《民法典》頒布實施后的實踐探索

首先,最高人民法院根據(jù)《民法典》的立法精神,結(jié)合人民法院民事審判工作實踐,對2011年2月18日第一次修正的《民事案件案由規(guī)定》作了修改,發(fā)布了《民事案件案由規(guī)定》(2020年修訂版),在原第二級案由“繼承糾紛”項下增加了“遺產(chǎn)管理糾紛”(第三級案由),在第二級案由中新增了“指定遺產(chǎn)管理人案件”,并在該案由項下新增了“申請指定遺產(chǎn)管理人”(第三級案由)。其中,指定遺產(chǎn)管理人案件為非訟程序案件案由。

其次,全國各地人民法院受理并通過法定程序指定民政局作為遺產(chǎn)管理人案件大量增加。《民法典》頒布之后,北京市民政局率先制定了省級層面的《民政部門擔任遺產(chǎn)管理人工作指引》,規(guī)定民政部門可以依據(jù)職權(quán)或依申請擔任遺產(chǎn)管理人,也可以接受人民法院的指定而擔任遺產(chǎn)管理人(8)陳帆.遺產(chǎn)管理人制度未來可行性方向預(yù)測[EB/OL].[2023-11-04].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzkyODE2ODgyMw==&mid=2247484464&idx=1&sn=2425303b8a3254e161aeda46de0cfb0c&chksm=c21daa28f56a233e5c83874ca4cbf3 c5a50e147133449d38966ba5bf1216eaf4b0569592c7ba&mpshare=1&scene=23&srcid=11031kEdp5GTa92JC6KFgw5K&sharer_shareinfo=f91e5f6ebe9e10de622aecdb60e0e5c1&sharer_shareinfo_first=f91e5f6ebe9e10de622aecdb60e0e5c1#rd.。各地人民法院和律師事務(wù)所、公證處都在探索遺產(chǎn)管理人制度在實務(wù)工作中的運用,其中相當一部分案件都涉及民政部門擔任遺產(chǎn)管理人問題。特別是北京朝陽、江西修水、浙江義烏、天津河北區(qū)、上海浦東等地均陸續(xù)出現(xiàn)民政部門擔任遺產(chǎn)管理人首案。

再次,各地人民法院受理的涉及民政部門擔任遺產(chǎn)管理人問題的案例中,起訴原因、訴訟程序和原告復(fù)雜多樣。有的是因法定繼承人均不在世,人民法院通過特別程序判決指定民政局作為遺產(chǎn)管理人;有的是因被繼承人無法定繼承人,或者法定繼承人均放棄繼承權(quán)而由人民法院直接在相關(guān)爭議糾紛中指定民政局作為遺產(chǎn)管理人;也有的是因被繼承人涉及債權(quán)債務(wù),但全體法定繼承人均表示放棄繼承,債權(quán)人遂申請民政部門擔任遺產(chǎn)管理人;還有的是因被繼承人沒有法定繼承人,其旁系血親因不是法定繼承人而無法繼承遺產(chǎn),又沒有合適的訴訟對象,便將民政局訴至人民法院,要求繼承被繼承人的遺產(chǎn)。從總體上看,申請主體主要是繼承人、被繼承人的債權(quán)人;被指定為遺產(chǎn)管理人的有民政局、村委會、繼承人和受遺贈人。例如,2023年4月27日審理并作出判決的北京市首例遺產(chǎn)管理人被訴案就是其中典型。被繼承人小雄(化名)自父母去世后便隨姑姑趙女士共同生活。小雄因身體原因無法正常工作生活,后趙女士為他的終身大事著想而以小雄的名義購買了一套房子。后小雄(時年30周歲)突然因病去世。其終身未婚無子女、無兄弟姐妹,父母、祖父母、外祖父母均先于小雄去世。因趙女士不是小雄的法定繼承人,也無法直接繼承該房屋。趙女士認為根據(jù)我國《民法典》第1145條的規(guī)定,北京市朝陽區(qū)民政局就是小雄遺產(chǎn)的管理人,故將該民政局訴至北京市朝陽區(qū)人民法院,要求繼承房屋的全部份額。法院經(jīng)過審理認為,第一,被繼承人小雄沒有法定繼承人,生前居住在北京市朝陽區(qū),朝陽區(qū)民政局為小雄的遺產(chǎn)管理人。趙女士、朝陽區(qū)民政局雙方對朝陽區(qū)民政局為小雄的遺產(chǎn)管理人并無爭議。第二,法院指定遺產(chǎn)管理人旨在解決對遺產(chǎn)管理人的確定存在的爭議,這并非管理遺產(chǎn)、分割遺產(chǎn)的法定前置程序。第三,趙女士為及時分割小雄的遺產(chǎn)而依法起訴朝陽區(qū)民政局符合法律規(guī)定。最后,法院依法判決登記在被繼承人小雄名下某房屋的全部份額由趙女士繼承。本案判決后,雙方當事人均表示不上訴。該判決現(xiàn)已生效(9)黃碩.沒有法定繼承人,房產(chǎn)該歸誰?——北京朝陽區(qū)法院判決北京市首例遺產(chǎn)管理人被訴案[N].人民法院報,2023-07-31(003).。此外,北京市東城區(qū)人民法院還首次在合同糾紛中適用《民法典》指定遺產(chǎn)管理人制度,指定死者生前住所地民政局作為遺產(chǎn)管理人處理債務(wù),保障了債權(quán)人的權(quán)益(10)王丹,楊晨暉.北京法院首次在合同糾紛中適用《民法典》指定遺產(chǎn)管理人制度[EB/OL].[2023-04-15].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MTk1OTI1NA==&mid=2247611437&idx=2&sn=23e73ba18027d2b28923c19de314ddca&chksm=9f26e394a8516 a82e2b0b31eb8a104c329c7389269a91306199e710eeb139f06b7f6053405b9&mpshare=1&scene=23&srcid=0414ZsUB9MBxDp1UysPnO0I5& sharer_sharetime=1681528070488&sharer_shareid=a2150d268899751c148260ed6572ee14#rd.。這也是值得肯定與借鑒的。

綜上,從目前實踐來看,民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的產(chǎn)生途徑或者依據(jù)主要有二種情形:一是由人民法院指定民政部門擔任遺產(chǎn)管理人。即在訴訟過程中依職權(quán)或者依繼承人、受遺贈人或者被繼承人的債權(quán)人申請而指定。二是民政部門依職權(quán)或者依申請擔任遺產(chǎn)管理人。申請人可以是繼承人、受遺贈人或者被繼承人的債權(quán)人,也可以是民政部門自己向人民法院申請。

二、民政部門擔任遺產(chǎn)管理人遇到的主要困惑與問題

擔任遺產(chǎn)管理人對民政部門而言,是新生事物。由于遺產(chǎn)管理人制度本身還不完善,配套機制尚未形成,在工作過程中也遇到一些困惑與問題。

(一)民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的法律地位不明確

盡管根據(jù)《民法典》1145條的規(guī)定,對于城鎮(zhèn)的無人繼承又無人受遺贈遺產(chǎn)可以由民政部門來擔任遺產(chǎn)管理人,且民政部門是作為遺產(chǎn)管理的兜底主體。但《民法典》的規(guī)定只是一種概括性的規(guī)定,并沒有解決遺產(chǎn)管理人在遺產(chǎn)管理中的法律地位問題,目前出臺的相關(guān)司法解釋也未涉及這一問題。在實踐中,就可能會產(chǎn)生民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的法律地位不明確,其擔任遺產(chǎn)管理人的正當性根據(jù)缺失,甚至可能直接導(dǎo)致民政部門不愿意承擔或者不積極履職的問題。

退一步說,即便民政部門積極履職,在具體管理程序上也可能因為法律依據(jù)的缺失而遭遇障礙,難以與其他政府相關(guān)部門或者法律服務(wù)機構(gòu)形成相互配合的工作機制。例如,當民政部門因管理遺產(chǎn)需要而向公證處申請開具遺產(chǎn)所需相關(guān)公證書時,它是否有權(quán)申請?應(yīng)當以什么身份和理由進行申請等,很容易引起爭議。

(二)民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的確認或者啟動程序不明確

在實踐中,被繼承人的債權(quán)人等利害關(guān)系人是否可以直接起訴民政部門,將民政部門作為被告,或者將起訴作為啟動民政部門作為遺產(chǎn)管理人的前置程序,或者先由人民法院適用特別程序指定民政部門擔任遺產(chǎn)管理人,從而獲取啟動訴訟程序的途徑,以解決自身合法權(quán)益的法律保護,也是目前存在困惑的問題。

在前述北京市首例遺產(chǎn)管理人被訴案中,被告北京市朝陽區(qū)民政局就認為原告趙女士既未將死者小雄死亡的情況告知居委會、朝陽區(qū)民政局,也沒有通過特別程序指定朝陽區(qū)民政局為遺產(chǎn)管理人,主張趙女士直接提起訴訟在程序上是存在瑕疵的(11)黃碩.沒有法定繼承人,房產(chǎn)該歸誰?——北京朝陽區(qū)法院判決北京市首例遺產(chǎn)管理人被訴案[N].人民法院報,2023-07-31(003).。類似的問題在其他地區(qū)人民法院審理案件時也出現(xiàn)過,并且存在爭議,主要涉及是否需要單獨建立遺產(chǎn)管理人的特別程序問題。換言之,如果遺產(chǎn)管理人不積極履行職責,利害關(guān)系人如何通過司法程序啟動遺產(chǎn)管理人來保護自己的權(quán)益。

在“唐某訴張某房屋所有權(quán)確認糾紛”一案中,唐某于2014年5月30日與張某簽訂《福利房戶頭轉(zhuǎn)讓協(xié)議》,約定張某將其所有的房屋出賣給唐某。唐某按約支付了房款、物業(yè)費等稅費。該福利房所在單位將房屋交付給唐某,唐某對該房屋進行裝修并實際居住至今。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定,該房屋須5年后才能過戶,但張某不幸于2017年9月30日去世,唐某為確認該房屋所有權(quán),遂以張某為被告提起所有權(quán)確認糾紛的訴訟。雅安市A區(qū)人民法院受理后查明,因張某已經(jīng)去世,已不能成為本案的適格被告,遂依法裁定不予受理。后唐某以A區(qū)民政局為被告向該人民法院提起確認合同效力糾紛的訴訟。在受理階段,對于誰是本案適格的被告發(fā)生了爭議。一種觀點認為,根據(jù)《民法典》1145條(12)《民法典》第1145條規(guī)定:“繼承開始后,遺囑執(zhí)行人為遺產(chǎn)管理人;沒有遺囑執(zhí)行人的,繼承人應(yīng)當及時推選遺產(chǎn)管理人;繼承人未推選的,由繼承人共同擔任遺產(chǎn)管理人;沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承的,由被繼承人生前住所地的民政部門或者村民委員會擔任遺產(chǎn)管理人。”規(guī)定,如果本案利害關(guān)系人能夠證明死者沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承,則可以直接起訴民政局。法院在查清事實的基礎(chǔ)上,可以依職權(quán)判決直接確認民政局是否為死者遺產(chǎn)管理人,徑而確認被告的主體資格是否適格,而后直接對原告與被繼承人之間的法律關(guān)系進行裁判。如果法院認定民政局不具有遺產(chǎn)管理人資格,則可依法駁回張某的起訴。另一種觀點認為該民政局并非本案適格的被告。理由在于只有當民政局被確認為遺產(chǎn)管理人后,才具備成為本案被告的主體資格?，F(xiàn)在雖然唐某起訴的是民政局,但從張某提交的證據(jù)中并無法確認張某和民政局之間存在合同關(guān)系。因此,本案仍然不符合立案條件。主張利害關(guān)系人應(yīng)當先向人民法院提起單獨的確認遺產(chǎn)管理人之訴,并在法院確認民政局為張某的遺產(chǎn)管理人后,再以民政局為被告向人民法院起訴,處理利害關(guān)系人與死者之間的民事法律關(guān)系。最后法院采取了第一種方式來處理本案。法院在查清案件事實的基礎(chǔ)上,從保護當事人利益的需要出發(fā),判決由雅安市民政局協(xié)助唐某完成過戶義務(wù)(13)謝建華,郭麗艷,丁紅娟.確認遺產(chǎn)管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。

需要指出的是,此案雖已審結(jié),但本案中法院出現(xiàn)的不同意見和民政局提出的問題(包括是否有必要設(shè)置前置(啟動)程序,或者采用特別程序確認民政部門的遺產(chǎn)管理人資格等),在今后的類似案件中依然會被提出來,如何解決,確實值得研究。

(三)民政部門承擔遺產(chǎn)管理職能的配套機制尚未建立

盡管《民法典》從法律層面上明確了民政部門是遺產(chǎn)管理的兜底主體,但僅有《民法典》這一規(guī)定是遠遠不夠的,還需要一系列配套性規(guī)定與機制緊隨其后,才能確保這一新制度的落地。目前的配套措施與機制還沒有緊緊跟上。體現(xiàn)在:

首先,承擔遺產(chǎn)管理職能的內(nèi)設(shè)機構(gòu)不明確。各級民政部門屬于國家行政機關(guān)序列,內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置與職能的確定受中央機構(gòu)編制委員會機構(gòu)“三定”規(guī)定的制約?！叭ā币?guī)定主要涉及政府各部門的職責調(diào)整、主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制和其他事項等內(nèi)容。在民政部門現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置方案中并沒有擔任遺產(chǎn)管理人的職能和相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的規(guī)定,而《民法典》已經(jīng)實施快3年了,國家民政部至今還未出臺民法典遺產(chǎn)管理人制度工作指引等指導(dǎo)性、配套性文件,遺產(chǎn)管理事務(wù)的運行機制與內(nèi)部體系還不健全,在有的地方甚至還沒有運轉(zhuǎn)起來。是獨立設(shè)置一個專司遺產(chǎn)管理協(xié)調(diào)、運行與指導(dǎo)工作的內(nèi)設(shè)機構(gòu),或者集遺產(chǎn)管理與監(jiān)護管理于一身的專門機構(gòu),還是與其他現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機構(gòu)合署辦公(即將遺產(chǎn)管理職能歸入現(xiàn)有相近的內(nèi)設(shè)機構(gòu))也不明確,更不用說盡快配置熟悉遺產(chǎn)管理和處理相關(guān)法律事務(wù)的專業(yè)人才來開展相關(guān)工作,導(dǎo)致這一新職能新業(yè)務(wù)的落地進展緩慢。而這一工作是一項“系統(tǒng)工程”,必須自上而下地推行。

其次,民政部門承擔遺產(chǎn)管理的具體職責不明確。由于民政部尚未出臺遺產(chǎn)管理人工作指引,遺產(chǎn)管理事務(wù)對民政部門而言又是一項新業(yè)務(wù),實踐經(jīng)驗比較欠缺,因此,在民政部門擔任遺產(chǎn)管理人后,其工作職責或者內(nèi)容不是很明確。

再次,民政部門履行遺產(chǎn)管理職責的程序不明確。目前除北京市民政局積極開展遺產(chǎn)管理人機制研究,在全國率先制定了《民政部門擔任遺產(chǎn)管理人工作指引》外(該文件因不具備實施途徑,尚未對社會公開),在國家層面對民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的確認或者啟動程序、工作內(nèi)容、工作環(huán)節(jié)等均缺乏明確的規(guī)定。盡管民政部門可以因人民法院的指定而擔任遺產(chǎn)管理人,也可以因依職權(quán)或者依申請擔任遺產(chǎn)管理人。但因產(chǎn)生的方式不同,所適用的程序是否相同?民政部門是否可以委托相關(guān)專業(yè)機構(gòu)來代替直接履行職責?這些目前都可能因其法律地位不明確而難以確定,或者產(chǎn)生“同案不同判”的問題。

最后,由于《民法典》實施時間不長,加上儲備不足,目前民政部門普遍缺乏熟悉管理遺產(chǎn)業(yè)務(wù)和處理遺產(chǎn)繼承等法律事務(wù)的專業(yè)人才和實務(wù)經(jīng)驗。這在一定程度上勢必影響遺產(chǎn)管理人制度的實施與工作的展開。

(四)遺產(chǎn)管理成本如何承擔尚待明確與處置

遺產(chǎn)管理是一項專業(yè)性、實務(wù)性很強的工作。遺產(chǎn)管理人不僅要負責管理和保全遺產(chǎn),處理被繼承人的債權(quán)債務(wù),按照遺囑或者依照法律規(guī)定分配遺產(chǎn),還要依法或者依照遺囑或者繼承人、受遺贈人的委托實施管理與遺產(chǎn)有關(guān)的其他行為,包括開展與遺產(chǎn)繼承和處置有關(guān)的調(diào)查協(xié)調(diào)、參與訴訟、組織或者參與糾紛調(diào)解等,事務(wù)瑣碎,程序繁瑣,也會產(chǎn)生相應(yīng)的管理成本。除了人力成本外,還涉及許多經(jīng)濟開支,包括對遺產(chǎn)的盤查清點、分類保管、適當處置(包括財產(chǎn)交付提存、拍賣變賣、股票、基金轉(zhuǎn)讓)、債權(quán)債務(wù)確認和遺產(chǎn)分配等諸多具體工作和管理事項,都需要有必要的經(jīng)費投入和保障。而這些管理成本(費用)是從被繼承人的遺產(chǎn)價值范圍內(nèi)開支,還是從政府(民政部門)財政撥款中支出目前不明確。如果沒有經(jīng)費保障,則遺產(chǎn)管理人工作就難以及時開展,也會影響制度的落地。

三、完善民政部門擔任遺產(chǎn)管理人制度的法律對策

目前各地在探索遺產(chǎn)管理人制度實施過程中遇到的這些困惑與問題,具有一定的必然性。面對這些困惑與問題,需要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗,針對產(chǎn)生的不同原因,“對癥下藥”,及時出臺相關(guān)立法解釋、司法解釋或者專項規(guī)范性文件,從法律依據(jù)層面、工作機制層面等不同方面來加以逐步解決。

(一)明確民政部門在遺產(chǎn)管理中的法律地位

建議最高人民法院在后續(xù)制定關(guān)于適用《中華人民共和國民法典》繼承編的解釋(二)時,能夠根據(jù)目前司法實踐的需要,在充分論證研究和征求意見的基礎(chǔ)上,對民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的法律地位、人民法院指定規(guī)則(包括指定條件、指定程序等)、提起訴訟的主體等作出細化規(guī)定。也可以就遺產(chǎn)管理人方面的典型案件、重大問題以問題解答、答復(fù)等其他專項規(guī)范性文件的方式給出明確規(guī)定。

需要指出的是,由于民政部門并不是遺產(chǎn)的繼承人,與遺產(chǎn)繼承沒有利害關(guān)系,其擔任遺產(chǎn)管理人具有較高的公信力,能夠中立公正有效地處理遺產(chǎn)(14)李安寧.公證機構(gòu)在遺產(chǎn)管理人指導(dǎo)中的角色擔當[J].時代法學(xué),2023(4):114.,做好遺產(chǎn)清查、管理和分配工作,這有助于高效、快速地解決被繼承人的遺產(chǎn)問題,有利于維護債權(quán)人以及繼承人的合法權(quán)益,并符合公共利益(15)周羚敏.繼承人放棄繼承,民政局是否就要擔任遺產(chǎn)管理人?[EB/OL].[2023-10-09].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxNTE5NzI1Nw==&mid=2649649576&idx=1&sn=effc40401250a28a8f0eb58442f87b66&chksm=839d648eb4eaed985db70461886da5 dcb3133292448ab335e089b1a2329be9726c4f5408a4f0&mpshare=1&scene=23&srcid=1009qag8P1bJkK9MLeSknAVf&sharer_shareinfo=24d 724d261094bb2d8674ad11ce6fbe1&sharer_shareinfo_first=9df222a1d5cad20d4294b638cdd0f53c#rd.。因此,要特別突出民政部門作為遺產(chǎn)管理人具有獨立的法律地位。因民政部門作為政府部門和機關(guān)法人,在民法上是一個獨立的民事主體,要強調(diào)其具有獨立的法律地位以及其管理具有無償性、中立性、公益性和注重社會效益的顯著特征,以統(tǒng)一指導(dǎo)全國各級人民法院審理涉及民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的案件。

同時,應(yīng)賦予民政部門以獨立的訴訟主體地位,并在遺產(chǎn)管理人職責中增加“提起訴訟與應(yīng)訴權(quán)”“排除妨礙請求權(quán)”等權(quán)限。如此,民政部門作為公權(quán)力主體就可以依職權(quán)或者依申請來擔任遺產(chǎn)管理人。發(fā)生爭議時,可通過訴訟途徑由人民法院來指定。根據(jù)案件的訴求不同,民政部門作為遺產(chǎn)管理人在訴訟地位上,既可以作為原告,也可以作為被告。當民政部門因擔任遺產(chǎn)管理人而被作為被執(zhí)行人時,應(yīng)以被繼承人的遺產(chǎn)為限對外承擔責任(16)吳國平.民法典遺產(chǎn)管理人制度的規(guī)則適用與立法完善[J].法治現(xiàn)代化研究,2022(2):122.。

(二)細化指定遺產(chǎn)管理人確認或者啟動程序

對民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的確認或者啟動程序應(yīng)實行普通程序和特別程序“雙軌制”,以普通程序為主,以特別程序為例外。

首先,在無爭議或者可正常履職情況下,應(yīng)適用普通程序。如前所述,民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的產(chǎn)生途徑是人民法院指定,或民政部門依職權(quán)或者依申請擔任遺產(chǎn)管理人。民政部門是《民法典》規(guī)定的遺產(chǎn)管理的兜底主體,自然享有法定職權(quán)。換言之,當被繼承人留有遺產(chǎn)但卻沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承的情況下,民政部門即為當然的遺產(chǎn)管理人。繼承人、受遺贈人或者被繼承人的債權(quán)人等利害關(guān)系人出于自身利益保護需要,也可以主動申請民政部門擔任遺產(chǎn)管理人。問題在于民政部門遺產(chǎn)管理的實操經(jīng)驗積累不足,導(dǎo)致實踐中人們對于指定遺產(chǎn)管理人確認或者啟動應(yīng)適用什么程序認識不一致:有的認為利害關(guān)系人可以直接起訴民政部門,人民法院在審理時可以直接確認民政部門是否為遺產(chǎn)管理人或者確認民政部門的被告主體資格是否適格,而有的認為民政部門自身并不是適格的當然被告,只有當民政部門被法院確認為遺產(chǎn)管理人后,才具備訴訟主體資格。主張利害關(guān)系人應(yīng)單獨先向人民法院提起確認遺產(chǎn)管理人之訴(將其作為前置程序),在法院確認民政部門為遺產(chǎn)管理人后再以民政部門為被告另行起訴解決糾紛(17)謝建華,郭麗艷,丁紅娟.確認遺產(chǎn)管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。實踐中,有的人民法院按第一種意見處理。例如前述北京市首例遺產(chǎn)管理人被訴案和“唐某訴張某房屋所有權(quán)確認糾紛”案。筆者贊成該審判立場,理由在于雖然直接起訴和確認后起訴均為民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的途徑,都是為了保護相關(guān)當事人的權(quán)益,但由于民政部門是遺產(chǎn)管理的法定兜底主體,它完全可以依據(jù)法定的遺產(chǎn)管理人主體地位而獲得獨立的訴訟地位并積極應(yīng)訴。如果對方當事人和第三人無異議,則可直接加入訴訟或者由法院直接將其作為遺產(chǎn)管理人加入訴訟。反之,則進入人民法院指定(確認)程序,由法院依照相應(yīng)司法程序給出司法背書,確認其遺產(chǎn)管理人的身份與地位。因此,采用直接起訴方式直接了當,簡便易行,既未影響當事人權(quán)益的法律保護,又減輕當事人訟累,節(jié)約司法成本,提高審判效率。因此,無須再設(shè)置一個前置程序來單獨確認民政部門遺產(chǎn)管理人的身份。

其次,若民政部門依職權(quán)進行遺產(chǎn)管理時發(fā)生爭議或者糾紛導(dǎo)致民政部門無法履職時,則適用特別程序。民政部門向人民法院起訴請求確認遺產(chǎn)管理人,只涉及遺產(chǎn)管理人身份的確定,與具體財產(chǎn)權(quán)益無關(guān),適用特別程序更貼近案件性質(zhì)。同時,特別程序具有受案基層人民法院分布廣、審結(jié)期限短、一審終審、無須繳納案件受理費等管轄優(yōu)勢,更適合于請求確認遺產(chǎn)管理人的程序(18)謝建華,郭麗艷,丁紅娟.確認遺產(chǎn)管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。管轄法院以基層人民法院為宜。審理周期為立案之日起30日或公告期滿后30日,并實行一審終審制,受案法院一旦作出裁定,案件即告終結(jié),并發(fā)生法律效力。民政部門如不服,則只能通過對審理結(jié)果提出異議來尋求救濟。

(三)細化遺產(chǎn)管理人的具體權(quán)利義務(wù)

2021年10月13日,民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想 深化新時代民政法治建設(shè)的意見》。該《意見》明確提出要“加強重點領(lǐng)域立法”,“研究制定落實民法典監(jiān)護制度、遺產(chǎn)管理人制度工作指引”。北京市民政局在全國率先組織制定了《民政部門擔任遺產(chǎn)管理人工作指引》(內(nèi)部使用),計4章39條。該《指引》對市民政局和各區(qū)民政局在遺產(chǎn)管理方面的職責分工、擔任遺產(chǎn)管理人的方式、依職權(quán)或者依申請擔任遺產(chǎn)管理人和受法院指定擔任遺產(chǎn)管理人時涉及的工作內(nèi)容、職責、權(quán)限、步驟和要求以及委托他人履行遺產(chǎn)管理人職責問題作了規(guī)定,具有較強的可操作性,對其他地區(qū)具有可借鑒性。當然,這一《工作指引》還有待于實踐的檢驗與經(jīng)驗提升。建議民政部應(yīng)當在總結(jié)各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上,盡快落實《意見》中提出的制定“遺產(chǎn)管理人制度工作指引”的任務(wù),將《民法典》遺產(chǎn)管理人制度的相關(guān)內(nèi)容進行細化,推動該制度的落地實施并發(fā)揮作用。在此基礎(chǔ)上,最高人民法院可以考慮聯(lián)合司法部、民政部等有關(guān)部委共同制定出臺司法解釋,明確遺產(chǎn)管理的主體、遺產(chǎn)管理人的權(quán)利義務(wù)、與利害關(guān)系人的關(guān)系、糾紛的調(diào)處機制等內(nèi)容,為各地進一步細化地方性規(guī)定,推動制度落地提供依據(jù)與參考。

在制定“遺產(chǎn)管理人制度工作指引”時還應(yīng)注意和強調(diào):第一,因民政部門是遺產(chǎn)管理的兜底主體,除明確要求各級民政部門要依法管理、依法履職外,還應(yīng)當要求各級民政部門不得懈怠或者消極履職,也不能隨意辭職與解任。第二,為履行遺產(chǎn)管理人職責的需要,民政部門可將遺產(chǎn)管理事務(wù)全部或者部分委托給具備資質(zhì)的律師事務(wù)所、公證處、會計師事務(wù)所或者信托公司等第三方專業(yè)機構(gòu)處理,但遺產(chǎn)管理人的身份并不能因該委托行為而轉(zhuǎn)移給第三方專業(yè)機構(gòu)。第三,只有當遺產(chǎn)全部分配完畢,或者已無遺產(chǎn)可供分配時,遺產(chǎn)管理事務(wù)才告完成,其遺產(chǎn)管理人身份才可終止,民政部門遺產(chǎn)管理程序才可以終結(jié)。

(四)建立與完善民政部門承擔遺產(chǎn)管理職能的配套機制

要以第十四屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定精神和《民法典》第1145條規(guī)定為依據(jù),抓住老齡辦(委)回歸民政部門的歷史機遇(19)中華人民共和國中央人民政府2023年11月10日頒發(fā)的《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》第9條規(guī)定:“民政部設(shè)下列正司局級內(nèi)設(shè)機構(gòu):……(八)老齡工作司。承擔全國老齡工作委員會辦公室的具體工作。擬訂并協(xié)調(diào)落實積極應(yīng)對人口老齡化的政策措施,指導(dǎo)協(xié)調(diào)老年人權(quán)益保障工作,組織開展人口老齡化國情宣傳教育,擬訂老年人社會參與政策并組織實施,承擔老年人口狀況、老齡事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)計調(diào)查工作?！?2023-11-10)[2023-11-14].https://www.gov.cn/zhengce/202311/content_6914732.htm.,抓緊制定民政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能分工的調(diào)整方案,盡快增設(shè)遺產(chǎn)管理部門或者相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門,做到定崗定編定職能。有條件的地方,應(yīng)當設(shè)立專門的遺產(chǎn)管理指導(dǎo)處或者遺產(chǎn)管理服務(wù)中心;沒有條件的地方,也可以與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)(如社會事務(wù)處、養(yǎng)老服務(wù)處)合署辦公,待條件成熟后再行獨立。還可以結(jié)合《民法典》賦予的職能,成立集監(jiān)護管理與遺產(chǎn)管理指導(dǎo)職能于一身的監(jiān)護與遺產(chǎn)管理指導(dǎo)處(辦公室),并配齊配強熟悉法律和管理業(yè)務(wù)的干部,讓專業(yè)的人干專業(yè)的事,推動遺產(chǎn)管理、監(jiān)護監(jiān)督等工作的有效開展。

明確民政部門履行遺產(chǎn)管理職責的選任程序。各級民政部門在分別制定“遺產(chǎn)管理人制度工作指引”、《民政部門擔任遺產(chǎn)管理人管理辦法》或者《民政部門擔任遺產(chǎn)管理人操作實務(wù)指南》時,要對履行遺產(chǎn)管理職責的程序作出規(guī)定。如上所述,因人民法院的指定或者依申請而擔任遺產(chǎn)管理人的履職程序,可以由最高人民法院相關(guān)司法解釋來規(guī)定。而依職權(quán)擔任遺產(chǎn)管理人的履職程序(包括民政部門委托相關(guān)專業(yè)機構(gòu)來履行職責的程序)可以由民政部門自己規(guī)定。產(chǎn)生的途徑(方式)不同,其選任程序也會有所差異。如此,就使民政部門擔任遺產(chǎn)管理人工作能夠步入規(guī)范化、專業(yè)化的軌道,形成良好的運行機制。

加快遺產(chǎn)管理隊伍建設(shè)步伐。目前各級民政部門遺產(chǎn)管理專門人才普遍缺乏,必須加快培養(yǎng)步伐。一方面,從民政部門內(nèi)部挑選既熟悉財產(chǎn)管理又熟悉民事法律法規(guī)和相關(guān)法律事務(wù)的專業(yè)干部充實遺產(chǎn)管理職能部門,另一方面,可以聘請律師事務(wù)所律師等專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)人士作為遺產(chǎn)管理職能部門的法律顧問,幫助開展遺產(chǎn)管理法律業(yè)務(wù)的咨詢、指導(dǎo)工作。今后,還可以從法學(xué)博士、法學(xué)碩士(法律)碩士畢業(yè)生中挑選遺產(chǎn)管理的專業(yè)人才充實到干部隊伍中。在條件成熟時,可由省級民政部門牽頭,聯(lián)合律師協(xié)會、公證協(xié)會、房地產(chǎn)協(xié)會、中華遺囑庫在各地的分支機構(gòu)、當?shù)剡z(立)囑庫等行業(yè)組織成立遺產(chǎn)管理人協(xié)會,并定期或者不定期舉行研討會,交流遺產(chǎn)管理經(jīng)驗,研究遺產(chǎn)管理過程中出現(xiàn)的新情況、新問題,共同制定相關(guān)操作性規(guī)則,并舉辦遺產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)培訓(xùn)班,開展經(jīng)驗交流與業(yè)務(wù)指導(dǎo),培訓(xùn)合格者發(fā)給資格證書或者合格證書,促進遺產(chǎn)管理的專業(yè)化、規(guī)范化。

增加民政部門的專項撥款以確保遺產(chǎn)管理工作的開展。隨著民政部門擔任遺產(chǎn)管理人工作的展開,必要的人力、物力和財力的投入是必不可少的。民政部門屬于政府部門,且民政部門是以“公職遺產(chǎn)管理人”的身份來管理遺產(chǎn)的,如果其遺產(chǎn)管理日常開支從遺產(chǎn)價值范圍內(nèi)開支,就會引起社會公眾的質(zhì)疑與繼承人等利害關(guān)系人的不安,這并非明智之舉,應(yīng)由政府“買單”較為穩(wěn)妥。2023年民政部部門預(yù)算情況顯示,2023年財政撥款收支總預(yù)算為73907.29萬元,在“一般公共服務(wù)支出”等八大項共73907.29萬元的支出中,社會保障和就業(yè)支出占44523.02萬元,占比約60.24%,超過預(yù)算數(shù)的2/3(20)中華人民共和國民政部.2023年民政部部門預(yù)算[EB/OL].[2023-08-13].https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/n2445/n2451/n2536/c115066/attr/252495.pdf.。未來在預(yù)算中應(yīng)充分考慮民政部門履行遺產(chǎn)管理人新職能新業(yè)務(wù)的需要,否則就可能影響該項工作的正常開展和社會穩(wěn)定。

結(jié)論

民政部門作為遺產(chǎn)管理的兜底主體,在遺產(chǎn)管理實務(wù)中具有獨立的法律地位和訴訟主體地位,享有遺產(chǎn)管理方面的各項權(quán)利,同時承擔遺產(chǎn)管理方面相應(yīng)的職責。目前無論工作存在多大困難,基層民政部門都不能以上級文件沒有明確相關(guān)崗位(職數(shù))、職務(wù),缺乏相應(yīng)履職能力和成本預(yù)算等為由而拒絕履行法定職責(21)上海高院研究室.指定民政部門擔任遺產(chǎn)管理人制度的司法實踐展開[EB/OL].[2023-09-11]. https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI2ODUzMDA3MA==&mid=2247503821&idx=1&sn=129a548e5cd8856b01d5d6b901558d99&chksm=eaecb734dd9b3e22cc 07abc8c605e5fc052ca149bcdc42c88489f9c84e07b513a5e927720e05&mpshare=1&scene=23&srcid=0911EUtFLGsWPQfSqJBVoLZu&sharer_shareinfo=3cbb126c2834db0c24871a5db7f50b3a&sharer_shareinfo_first=5a09f970186f577656485575c2f57157#rd,而應(yīng)當以《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》的頒發(fā)為契機,主動作為,積極探索,從而逐步完善相應(yīng)履職保障機制與措施。從長遠來看,民政部門在遺產(chǎn)管理人制度實施過程中遇到的困惑與問題,完全可以通過出臺相關(guān)立法解釋、司法解釋或者專項規(guī)范性文件,明確與細化制度的相關(guān)內(nèi)容,包括明確民政部門在遺產(chǎn)管理中的法律地位,細化指定遺產(chǎn)管理人確認和啟動程序,細化遺產(chǎn)管理人的具體權(quán)利義務(wù),建立與完善民政部門承擔遺產(chǎn)管理職能的配套機制等,從法律依據(jù)層面、工作機制層面等不同方面來加以逐步解決,以充分發(fā)揮該制度的功能與作用,實現(xiàn)《民法典》的立法目的。