章婕妤

4月23日，墨西哥聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部宣布對(duì)來(lái)自中國(guó)的544項(xiàng)商品征收臨時(shí)進(jìn)口關(guān)稅，最高可達(dá)50%。此舉一度將中墨經(jīng)貿(mào)關(guān)系推上風(fēng)口浪尖。這也是自2022年發(fā)生比亞迪在墨建廠風(fēng)波后，墨政府為回應(yīng)美國(guó)關(guān)切而做出的又一表態(tài)。當(dāng)前中美墨三邊聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的形成，正是美國(guó)在拉美推行“近岸外包”政策的縮影。

美國(guó)和拉美“雙向奔赴”的產(chǎn)物

在中美戰(zhàn)略博弈長(zhǎng)期化和復(fù)雜化的背景下，拉美在美國(guó)戰(zhàn)略中的價(jià)值和地位逐步凸顯，美國(guó)政府對(duì)與拉美國(guó)家進(jìn)行供應(yīng)鏈合作抱有高度期待，拉美國(guó)家參與承接美國(guó)回流供應(yīng)鏈的熱情也日益高漲。繼特朗普政府實(shí)行與華經(jīng)貿(mào)脫鉤戰(zhàn)略后，拜登政府進(jìn)一步推出“去風(fēng)險(xiǎn)”政策，意在以“降低供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)”為名行“去中國(guó)化”之實(shí)。拉美地區(qū)既是美國(guó)鞏固西半球經(jīng)濟(jì)霸主地位的主陣地，也成為其打造泛美供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)和泛美制造系統(tǒng)、推行“去中國(guó)化”的大本營(yíng)。

為了達(dá)到目的，美國(guó)不斷向拉美推出各種概念，對(duì)美拉供應(yīng)鏈合作模式進(jìn)行各種包裝，“近岸外包”正是美國(guó)為加強(qiáng)美拉供應(yīng)鏈合作而打造的重要話語(yǔ)體系。在美國(guó)的政策引導(dǎo)下，與美國(guó)地緣關(guān)系最為緊密的墨西哥成為“近岸外包”最為重要的國(guó)家。據(jù)桑坦德銀行“近岸數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)”報(bào)告統(tǒng)計(jì)，為鞏固墨西哥作為美國(guó)戰(zhàn)略生產(chǎn)平臺(tái)的地位，2023年墨西哥宣布新增440億美元中短期投資，同年墨西哥晉升為美國(guó)第一大貿(mào)易伙伴和美國(guó)最大進(jìn)口來(lái)源國(guó)。

與此同時(shí)，中美洲和加勒比地區(qū)正在躋身拉美“近岸外包”的重要參與者。2023年9月，由哥斯達(dá)黎加、多米尼加和巴拿馬組成的“民主發(fā)展聯(lián)盟”，在美洲開(kāi)發(fā)銀行總部同美國(guó)官員共同召開(kāi)供應(yīng)鏈聯(lián)盟磋商對(duì)話首次會(huì)議。有報(bào)道稱，巴拿馬供應(yīng)鏈多元化計(jì)劃順利獲得美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署1000萬(wàn)美元的投資。在發(fā)展水平相對(duì)滯后的中美洲“北三角”地區(qū)，“近岸外包”的集聚效應(yīng)正在緩慢顯現(xiàn)。由洪都拉斯、美國(guó)、危地馬拉、薩爾瓦多組成的“HUGE商業(yè)與投資委員會(huì)”致力于通過(guò)發(fā)揮美拉私營(yíng)部門力量，促進(jìn)區(qū)域整體承接能力的提升。

南美洲地區(qū)在與美國(guó)開(kāi)展“近岸外包”合作中的存在感也日益增強(qiáng)。美洲開(kāi)發(fā)銀行調(diào)查顯示，南美經(jīng)濟(jì)體有望從“近岸外包”計(jì)劃中獲得每年290億美元的額外出口收入，巴西是拉美除墨西哥外最有潛力的獲益國(guó)。作為拉美第一大經(jīng)濟(jì)體，巴西吸引外資能力和水平居拉美前列，更是國(guó)際可再生能源投資的熱門目的地。烏拉圭政府也積極踐行開(kāi)放的引資政策。烏拉圭21世紀(jì)投資、出口和國(guó)家形象促進(jìn)機(jī)構(gòu)主任波尼切利表示，烏經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)穩(wěn)定，制度化程度高，政府尊重規(guī)則，這些條件是其吸引近岸投資的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

在此基礎(chǔ)上，美國(guó)還著力以實(shí)際立法行動(dòng)推動(dòng)美拉之間的具體合作。2024年3月，美參眾議院兩黨代表共同提出《美洲貿(mào)易和投資法》，承諾斥資700億美元優(yōu)惠貸款和贈(zèng)款，鼓勵(lì)企業(yè)從中國(guó)向美洲進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，并承諾提供100億美元的額外稅收抵免，為符合標(biāo)準(zhǔn)的拉美國(guó)家提供加入《美墨加協(xié)定》的便利條件。這是美國(guó)兩黨首次在國(guó)會(huì)立法層面就推行向拉美進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移達(dá)成一致，預(yù)示著今后美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策政治化、工具化和意識(shí)形態(tài)化傾向或?qū)⒊蔀槌Ｒ?guī)操作。

在拉美的發(fā)展存在區(qū)域化差異

從近年來(lái)“近岸外包”在拉美的發(fā)展來(lái)看，其發(fā)展水平存在明顯的區(qū)域間差距，由北到南呈遞減趨勢(shì)，即墨西哥的“近岸外包”發(fā)展水平最高，中美洲和加勒比次之，南美洲最低。究其原因，一是因?yàn)榫嚯x問(wèn)題是“近岸外包”需要考慮的首要問(wèn)題。對(duì)回流的美國(guó)企業(yè)而言，距離遠(yuǎn)近與成本高低密切相關(guān)。二是南美洲與美國(guó)開(kāi)展貿(mào)易不及墨西哥和中美洲有優(yōu)勢(shì)。美國(guó)和墨西哥的經(jīng)濟(jì)利益已經(jīng)深度捆綁，2020年，兩國(guó)和加拿大將此前簽署的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》升級(jí)為《美墨加協(xié)定》，相比之下，與美國(guó)簽署自貿(mào)協(xié)定的南美國(guó)家數(shù)量相對(duì)較少，且大部分南美國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴均非美國(guó)，對(duì)美主要貿(mào)易都集中在大宗商品出口而非制造業(yè)制成品出口。

此外，拉美區(qū)域內(nèi)部發(fā)展?fàn)顩r也不盡相同。在墨西哥，其北部邊境城市“近岸外包”的發(fā)展水平要明顯高于南部地區(qū)。距離美墨邊境僅200公里的新萊昂州是墨西哥最受外國(guó)投資者歡迎的州之一，也是北美華富山工業(yè)集團(tuán)和特斯拉新一代超級(jí)工廠的所在地。而墨南部的發(fā)展水平則相形見(jiàn)絀，吸引外資數(shù)量不盡人意，當(dāng)前墨西哥政府正在加大對(duì)該地區(qū)的投資力度。

中美洲和加勒比地區(qū)內(nèi)部的近岸化水平呈現(xiàn)明顯分化。哥斯達(dá)黎加、巴拿馬和多米尼加等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭國(guó)以發(fā)展技術(shù)密集型和高尖精產(chǎn)業(yè)、出口中高端制成品為主，近岸化發(fā)展水平較高。2023年7月，美國(guó)和哥斯達(dá)黎加宣布圍繞半導(dǎo)體合作建立伙伴關(guān)系，此系美國(guó)與中美洲國(guó)家建立的首個(gè)伙伴關(guān)系。2024年3月，美商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多訪哥期間宣布正式啟動(dòng)加強(qiáng)半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)計(jì)劃，并將投資1380萬(wàn)美元建立“卓越中心”，為哥培養(yǎng)和輸送半導(dǎo)體領(lǐng)域的人才。而以“北三角”為代表的地區(qū)欠發(fā)達(dá)國(guó)家多以發(fā)展勞動(dòng)密集型的低端制造業(yè)為主，近岸化發(fā)展水平較低。相對(duì)而言，中美洲聯(lián)盟成員國(guó)危地馬拉和薩爾瓦多具有較大的發(fā)展?jié)摿?，薩爾瓦多正在尋求利用比特幣向高科技產(chǎn)業(yè)的“近岸外包”轉(zhuǎn)型升級(jí)，并計(jì)劃在十年內(nèi)投資18億美元建設(shè)太平洋列車項(xiàng)目，打通與墨西哥的陸上連接。

南美洲各國(guó)近岸化發(fā)展水平總體不高，相對(duì)差距較小，但具備一定發(fā)展?jié)摿ΑＣ乐揲_(kāi)發(fā)銀行發(fā)布的一份報(bào)告顯示，受益于“近岸外包”，巴西每年的出口可能增加78.4億美元，阿根廷增加39.1億美元，哥倫比亞增加25.7億美元，智利出口總額可能超過(guò)每年15億美元。伴隨全球綠色經(jīng)濟(jì)和能源轉(zhuǎn)型的飛速發(fā)展，南美關(guān)鍵礦產(chǎn)國(guó)家如“鋰三角”國(guó)家阿根廷、玻利維亞和智利，銅礦大國(guó)智利、秘魯，以及鎳和石墨儲(chǔ)量豐富的巴西極有望在未來(lái)實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。

國(guó)際形勢(shì)深刻變化的必然產(chǎn)物

目前來(lái)看，國(guó)際形勢(shì)的變化為美拉“近岸外包”合作提供了條件。

首先，全球經(jīng)濟(jì)區(qū)域化和集團(tuán)化趨勢(shì)為“近岸外包”產(chǎn)生和發(fā)展提供了土壤。當(dāng)前，全球基本形成以德國(guó)為中心的歐洲供應(yīng)鏈區(qū)塊、以中國(guó)為中心的亞洲供應(yīng)鏈區(qū)塊和以美國(guó)為中心的北美供應(yīng)鏈區(qū)塊，供應(yīng)鏈布局呈現(xiàn)“三足鼎立”的態(tài)勢(shì)，供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)模塊化和短鏈化特征更加明顯，世界經(jīng)濟(jì)碎片化和陣營(yíng)化格局更加突出。國(guó)際形勢(shì)的變化，尤其是中美戰(zhàn)略博弈態(tài)勢(shì)愈加激烈，加速了供應(yīng)鏈危機(jī)向縱深演變，供應(yīng)鏈的“安全”“韌性”逐漸超越了“成本”“效率”，成為跨國(guó)公司的首要考量；單純的降本增效成為過(guò)去式，打造更加靈活和更具抗風(fēng)險(xiǎn)能力的供應(yīng)鏈，上升為跨國(guó)企業(yè)的不二選擇。因此，“近岸外包”已然不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象，而是國(guó)際形勢(shì)深刻變化的必然產(chǎn)物。

其次，綠色轉(zhuǎn)型和數(shù)字轉(zhuǎn)型大潮為“近岸外包”提供了充足動(dòng)力。一方面，綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)供應(yīng)鏈的可持續(xù)化發(fā)展提出了更高的要求。將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到距離市場(chǎng)更近的地點(diǎn)，一來(lái)可以最大程度縮短運(yùn)輸距離和“減少碳足跡”，二來(lái)可以盡可能縮短產(chǎn)品的交付時(shí)間，實(shí)現(xiàn)供需市場(chǎng)的無(wú)縫銜接。因而，綠色轉(zhuǎn)型使得“近岸外包”的效應(yīng)更加凸顯，拉美國(guó)家普遍希望駛上綠色經(jīng)濟(jì)的“快車道”。另一方面，自動(dòng)化、機(jī)器人、3Ｄ打印、人工智能、區(qū)塊鏈和物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)“近岸外包”的推動(dòng)作用日益凸顯。根據(jù)《美國(guó)制造業(yè)回流指數(shù)》報(bào)告，約63%的有回流意向企業(yè)已經(jīng)決定提高自動(dòng)化程度，以應(yīng)對(duì)熟練勞動(dòng)力不足和勞工成本走高的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。隨著機(jī)器人使用成本持續(xù)下降，提高自動(dòng)化程度的成本大大降低。此外，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化發(fā)展還為企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實(shí)操層面提供了更多智能化選擇，有助于企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)移做出更加精準(zhǔn)的評(píng)估和更加科學(xué)的決策。

第三，“近岸外包”的發(fā)展迎合了拉美國(guó)家追求現(xiàn)代化和再工業(yè)化的夢(mèng)想。拉美國(guó)家在發(fā)展中國(guó)家中率先邁入新興工業(yè)化國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體行列，卻因一味追求西式民主和發(fā)展模式而陷入“中等收入陷阱”，而“近岸外包”則為拉美國(guó)家實(shí)現(xiàn)新型現(xiàn)代化和再工業(yè)化夢(mèng)想提供了可能路徑。拉美國(guó)家寄希望于依托“近岸外包”發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)外資對(duì)拉美的生產(chǎn)性投資，提升其在全球和區(qū)域價(jià)值鏈中地位，為經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展創(chuàng)造條件。而且，“近岸外包”還助于提升拉美國(guó)家與美國(guó)談判的地位?，F(xiàn)階段美國(guó)尚不具備重振制造業(yè)的各項(xiàng)條件，因而仍只能將中低端制造業(yè)轉(zhuǎn)移至拉美地區(qū)，在這一過(guò)程中，美國(guó)亟需拉美地區(qū)給予回流美企充分的政策支持。盡管拉美可能只是充當(dāng)美國(guó)回流供應(yīng)鏈的“孵化室”，其回流產(chǎn)業(yè)培育成熟后仍可能會(huì)回歸美國(guó)境內(nèi)，但美國(guó)對(duì)拉美政策在一段時(shí)間內(nèi)將保持理性克制和相對(duì)友好的基調(diào)，這為廣大拉美國(guó)家在與美國(guó)進(jìn)行談判時(shí)提供了一定的議價(jià)空間，增加了拉美國(guó)家與美國(guó)談判的籌碼。

“近岸外包”的背后反映了動(dòng)蕩變革時(shí)代美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的巨大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)華“去風(fēng)險(xiǎn)”的目的是爭(zhēng)奪國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的主導(dǎo)地位。然而，美國(guó)與拉美國(guó)家的“近岸外包”合作，將受制于“美國(guó)優(yōu)先”的思想，拉美國(guó)家將只能充當(dāng)美國(guó)的附庸。面對(duì)這一重大形勢(shì)變化，中國(guó)應(yīng)未雨綢繆、多方施策，制定國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)方向的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院拉丁美洲和加勒比研究所助理研究員）