周密

2022年1月19日，由中國船舶集團(tuán)旗下廣船國際為中遠(yuǎn)海運(yùn)特運(yùn)建造的8萬噸半潛船“新耀華”號(hào)在廣州南沙區(qū)交付。

4月17日，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）啟動(dòng)了新的對華301調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容為“中國針對海事、物流和造船行業(yè)主導(dǎo)地位的法案、政策和做法”。美國對中國的造船行業(yè)發(fā)起301調(diào)查，究竟釋放了怎樣的信息？

美國此次調(diào)研的目的是什么

按照USTR的說法，此次301調(diào)查是美國產(chǎn)業(yè)界提起的訴求，USTR是在聽取301條款委員會(huì)的意見后決定啟動(dòng)該項(xiàng)調(diào)查。因此，美國產(chǎn)業(yè)界提交的請?jiān)笀?bào)告成為USTR下一步調(diào)查的重要參考。

3月12日，美國五個(gè)工會(huì)根據(jù)《1974貿(mào)易法》第302條（a）款第一項(xiàng)聯(lián)合提起請?jiān)?，要求USTR根據(jù)該法第301條（b）款采取行動(dòng)。請?jiān)笀?bào)告稱，中國為尋求在海事、物流和造船領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位，使用了大量“不合理”或“歧視性”的法案、政策和措施，導(dǎo)致其在海事領(lǐng)域獲得“不公平”的優(yōu)勢，涉及造船、船運(yùn)、海運(yùn)設(shè)備等。請?jiān)笗兴傅南嚓P(guān)舉措包括七大類，分別為：“（1）以不公平地獲得市場份額、扭曲全球市場和增強(qiáng)中國企業(yè)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；（2）指導(dǎo)企業(yè)合并和開展反競爭活動(dòng)；（3）提供非市場優(yōu)勢，以控制上游關(guān)鍵原料和技術(shù)；（4）創(chuàng)造包含上游供應(yīng)商、外國港口和碼頭、航運(yùn)企業(yè)、設(shè)備和物流軟件的中國網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而在信息使用上獲得優(yōu)勢；（5）容忍知識(shí)產(chǎn)權(quán)剽竊和工業(yè)間諜；（6）控制貨運(yùn)費(fèi)率和運(yùn)力分配?！痹撜?jiān)笗€認(rèn)為：“中國對美國商業(yè)企業(yè)進(jìn)行歧視，破壞了供應(yīng)鏈；中國的相關(guān)法案、政策和措施大幅擴(kuò)大了中國造船業(yè)的過剩產(chǎn)能并壓縮美國造船業(yè)產(chǎn)能，壓低價(jià)格并增加美國企業(yè)競爭難度，損害美國投資、生產(chǎn)和就業(yè)，對美國上下游產(chǎn)業(yè)增加負(fù)擔(dān)或限制。”更進(jìn)一步，請?jiān)笗J(rèn)為中國的相關(guān)舉措“損害了美國的國家和經(jīng)濟(jì)安全”。

從歷史上看，美國使用301條款授權(quán)采取涉外干預(yù)的頻率和幅度都不小。根據(jù)歷次的情況，美國作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體，301舉措似乎無往不利，針對的對象既包括歐盟等發(fā)達(dá)國家，也包括新興市場國家。一旦需要解決問題，301舉措就被美國拿來使用，而各方平等的多邊體系爭端解決方式即被拋到腦后。

根據(jù)USTR發(fā)布的信息，截至2024年4月20日，美國執(zhí)行的301案例共有六項(xiàng)，分別是1999年啟動(dòng)的“歐盟牛肉301案”、2017年啟動(dòng)的“中國強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策與措施”、2019年啟動(dòng)的“歐盟大型航空器爭端案”、2019和2020年分別啟動(dòng)的“數(shù)字服務(wù)稅案”、2020年啟動(dòng)的 “越南木材案”，以及同期啟動(dòng)的“越南貨幣案”。不得不承認(rèn)，2017年8月24日啟動(dòng)的所謂“中國強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策與措施”的301調(diào)查，是中美貿(mào)易沖突爆發(fā)的主要導(dǎo)火索。

美國造船業(yè)的危機(jī)與中國競爭關(guān)系不大

美國這次對中國造船業(yè)啟動(dòng)301調(diào)查，不得不說是因?yàn)槊绹齑瑯I(yè)感到了危機(jī)。中國造船業(yè)發(fā)展并不是近年來的事情。作為現(xiàn)代造船業(yè)的后來者，在國際貿(mào)易規(guī)模擴(kuò)大和參與度加深的同時(shí)，中國造船業(yè)的發(fā)展受到市場需求的持續(xù)推動(dòng)。根據(jù)中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2023年底，中國企業(yè)手持出口船訂單13939萬載重噸，比上年末增長32.0%。出口船舶分別占中國2022年造船完工量、新接訂單量、手持訂單量的81.6%、93.4%和93.4%。

伴隨著激烈的市場競爭，行業(yè)競爭格局不斷演化。無論從行業(yè)維度還是企業(yè)維度比較，美國造船業(yè)與中國造船業(yè)的差距已經(jīng)越來越大了。截至2023年，中國造船業(yè)占國際市場的份額已經(jīng)連續(xù)14年居世界第一。2023年，中國的造船完工量、新接訂單量、手持訂單量以載重噸計(jì)算分別占世界總量的50.2%、66.6%和55.0%，以修正總噸計(jì)算分別占47.6%、60.2%和47.6%。從目前全球造船業(yè)格局來看，中國、韓國和日本穩(wěn)居世界前三。2023年，韓國和日本的造船完工量分別占世界總量的27.2%和18.4%，除中韓日外其他所有國家的造船完工量、新接訂單量和手持訂單量占比僅約為4.8%、3.0%和4.8%。

在全球經(jīng)濟(jì)面臨多重壓力和沖擊的大背景下，各國船舶業(yè)都遭遇“寒流”，美國造船業(yè)感受到的市場壓力并非獨(dú)有的現(xiàn)象，其原因與中國的競爭關(guān)系不大。在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，以液化天然氣（LNG）船為代表的新市場需求對全球造船業(yè)提出了巨大的挑戰(zhàn)，中國造船企業(yè)承受的轉(zhuǎn)型壓力也不小。面對市場波動(dòng)和困難，中國造船企業(yè)努力通過加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)流程的管理和技術(shù)創(chuàng)新，在綠色能源和差異化市場中尋找新的機(jī)會(huì)，為包括美國在內(nèi)的全球造船業(yè)樹立了典范。

301調(diào)查的后續(xù)會(huì)如何演進(jìn)

301調(diào)查有自身的程序性要求，需要按照時(shí)間和流程對其調(diào)查事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)判。當(dāng)USTR的調(diào)查結(jié)果認(rèn)定某一國家確實(shí)存在所謂“不公平”“不合理”的做法，會(huì)按照要求啟動(dòng)相關(guān)的磋商，以尋求可能的解決路徑。從歷史上多次301調(diào)查可以看到，美國與不少相關(guān)國家是能夠就解決矛盾達(dá)成一致的。如果無法達(dá)成一致，USTR可在總統(tǒng)授權(quán)的情況下對相關(guān)國家的商品實(shí)施關(guān)稅懲罰，包括加征關(guān)稅。在確定采取有關(guān)措施前，USTR會(huì)通過聽證會(huì)的方式征求公眾意見。企業(yè)或個(gè)人都可以提出反對，而USTR或會(huì)參考各方意見并酌情調(diào)整其措施的力度和涉及范圍。301關(guān)稅并非永久性關(guān)稅，在發(fā)生外部環(huán)境變化時(shí)，USTR需要在適當(dāng)周期進(jìn)行重新審核和評(píng)估。

必須看到，美國歷次301調(diào)查都具有較強(qiáng)的主觀性，以美國利益而非國際共識(shí)作為評(píng)判依據(jù)，往往導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果難以服眾。相關(guān)單邊行為不僅可能引發(fā)貿(mào)易報(bào)復(fù)等爭端，而且破壞了市場的基本模式，并產(chǎn)生負(fù)面的示范效應(yīng)。美國經(jīng)濟(jì)受益于全球化帶來的效率提升，產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移意味著美國企業(yè)可以借助更廣泛的供應(yīng)鏈支持獲得超額利益。有所為有所不為是各方尋求最適合自身發(fā)展的合理模式，而拜登政府加大對美國產(chǎn)業(yè)政策的扶持力度，以限制競爭、排除涉華供應(yīng)鏈的方式推動(dòng)美國制造業(yè)的再次繁榮，這種做法不正是美國301調(diào)查中所指責(zé)的“不公平、不合理的行為”嗎？若美國真的迫使比美國造船企業(yè)有競爭力的他國企業(yè)大幅提高船舶建造或租賃價(jià)格，獲益的不一定是美國造船業(yè)，而受損的卻是全球貿(mào)易。到那個(gè)時(shí)候，或許盤旋在美國經(jīng)濟(jì)上空的高通脹烏云恐怕要愈發(fā)厚重了吧？

（作者為商務(wù)部太平洋研究中心主任、研究員）