熊志

最近，有網(wǎng)友吐槽一些城市的地鐵線路規(guī)劃理念扭曲，優(yōu)先服務(wù)于賣地，而不是優(yōu)先服務(wù)于居民出行。是超前規(guī)劃，還是土地財(cái)政下的“朝錢規(guī)劃”，或許沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案。

過(guò)去十多年，數(shù)十個(gè)城市開(kāi)啟了地鐵建設(shè)熱潮，在地鐵規(guī)劃和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)深度捆綁的模式下，出現(xiàn)了地鐵站建在荒地中、線路繞著居民區(qū)走的一些過(guò)度超前規(guī)劃，造成了巨大的浪費(fèi)。但隨著城市擴(kuò)張減速，地鐵建設(shè)“狂飆”將接近尾聲。就在前不久，有網(wǎng)友在網(wǎng)上咨詢哈爾濱地鐵二期的近況，哈爾濱官方回復(fù)稱，因?yàn)閭鶆?wù)方面原因，地鐵二期規(guī)劃被退回。

地鐵規(guī)劃卡殼，審批收緊的信號(hào)很明確。審批收緊，意味著地方在建設(shè)地鐵時(shí)得慎重權(quán)衡財(cái)政和債務(wù)壓力，也意味著線路的規(guī)劃、站點(diǎn)的選址要盡可能地科學(xué)合理，不能讓房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)“綁架”城市交通。

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前幾年，重慶軌道六號(hào)線的曹家灣站因?yàn)檐囌境鋈肟谖挥谝黄牡刂性诰W(wǎng)上爆紅，這個(gè)地鐵站還被戲稱為“重慶最荒涼的地鐵站”。如今曹家灣站的周邊已經(jīng)是高樓林立，換了一番景象。

曹家灣站的變化是城市擴(kuò)張的一個(gè)縮影，也反映出了很多城市建地鐵的基本思路：地鐵規(guī)劃要方便出行，但同時(shí)也是拉大城市“骨架”的一種工具，作為一種交通配套，牽引著城市的發(fā)展方向。

那些建在荒地上的地鐵站，看上去很荒唐、不合常規(guī)，但對(duì)地方來(lái)說(shuō)，這樣超前規(guī)劃的好處是顯而易見(jiàn)的。一方面，對(duì)比市中心，在人煙稀少的地方設(shè)置線路和站點(diǎn)，拆遷成本要小很多。另一方面，地鐵線落地，可以帶動(dòng)沿線的地價(jià)大幅升值，利好地方的土地財(cái)政。地鐵建設(shè)本身就很燒錢，地方必須盡可能地消化成本。所以，進(jìn)行線路規(guī)劃時(shí)，不僅會(huì)考慮沿線地區(qū)的人氣，還會(huì)將拆遷成本的最小化和土地升值的最大化當(dāng)成重要的考慮因素。

更宏觀地看，地鐵建設(shè)還是城市擴(kuò)張的重要利器。比如，一些城市在建設(shè)新城、新區(qū)時(shí)，往往會(huì)將地鐵延伸過(guò)去，助力人口和產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入。在城市擴(kuò)張的過(guò)程中，那些人煙稀少的荒地可能會(huì)隨著城市開(kāi)發(fā)變成繁華的市區(qū)。然而地鐵建設(shè)的周期長(zhǎng)，建成了就沒(méi)法輕易調(diào)整，在規(guī)劃上自然要適度超前，考慮到今后線路、站點(diǎn)周邊的發(fā)展情況。不過(guò)在現(xiàn)實(shí)中，有的地方似乎“上頭”了，適度超前變成了過(guò)度超前，地鐵規(guī)劃過(guò)于激進(jìn)，超出了地方的發(fā)展實(shí)際。

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地鐵和房地產(chǎn)緊密捆綁，這個(gè)建設(shè)模式不能說(shuō)就是錯(cuò)的。

地鐵建設(shè)需要大額資金投入，一公里的造價(jià)達(dá)到十億元左右，后期的運(yùn)營(yíng)成本更是一筆不小的開(kāi)支。而地鐵作為公共交通，有很強(qiáng)的公益性，票價(jià)不可能太高。高成本和低票價(jià)，讓地鐵運(yùn)營(yíng)面臨著巨大的資金壓力。在各城市地鐵曬出的運(yùn)營(yíng)賬單中，幾乎是清一色的虧損，能盈利的寥寥無(wú)幾，都是靠政府補(bǔ)貼。比如2022年，西部某城市的地鐵扣除補(bǔ)貼后，凈虧損就超過(guò)80億元。

為了盡可能地減少虧損壓力，各大城市只能盡力開(kāi)源，在票價(jià)收入之外進(jìn)行找補(bǔ)，房地產(chǎn)就成了重要的救命稻草。以2022年為例，號(hào)稱最賺錢的武漢地鐵，扣除補(bǔ)貼盈利接近15億元，它的核心營(yíng)收來(lái)源是“資源一級(jí)開(kāi)發(fā)”，貢獻(xiàn)收入超過(guò)50億元，這一部分業(yè)務(wù)就是靠房地產(chǎn)帶動(dòng)。

不管是香港，還是深圳、武漢等地，地鐵公司能有較強(qiáng)的賺錢能力，都離不開(kāi)軌道和物業(yè)相結(jié)合的TOD模式（以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式），用公共交通引導(dǎo)開(kāi)發(fā)，在地鐵站點(diǎn)的周邊區(qū)域打造集辦公、商業(yè)、文化、教育、居住為一體的城市綜合體。

地鐵線路的落地帶動(dòng)沿線的開(kāi)發(fā)，上蓋物業(yè)又能夠聚攏人氣，有人氣周邊的地價(jià)就能大幅升值，給地鐵公司創(chuàng)造物業(yè)的租、售收入，來(lái)填補(bǔ)地鐵運(yùn)營(yíng)的虧損?；A(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)土地增值，土地增值又反哺城市發(fā)展，在這個(gè)開(kāi)發(fā)邏輯下，地鐵規(guī)劃當(dāng)然是無(wú)法和房地產(chǎn)脫鉤的。

但現(xiàn)在的問(wèn)題在于，有的地鐵在規(guī)劃地鐵線路時(shí)，被房地產(chǎn)過(guò)度“綁架”了，對(duì)城市能擴(kuò)張到哪一步出現(xiàn)了誤判，一些線路、站點(diǎn)太偏，原本是想帶動(dòng)周邊開(kāi)發(fā)，最終卻沒(méi)有客流和人氣，土地升值也就無(wú)從談起。數(shù)據(jù)顯示，2022年50多個(gè)有地鐵的城市中，客運(yùn)強(qiáng)度達(dá)標(biāo)的只有五六個(gè)城市?？瓦\(yùn)強(qiáng)度普遍不達(dá)標(biāo)，線路規(guī)劃不科學(xué)，無(wú)疑是地鐵規(guī)劃一個(gè)不能忽視的因素。

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現(xiàn)在，全國(guó)人口已經(jīng)轉(zhuǎn)入負(fù)增長(zhǎng)的通道，大城市人口增速普遍放緩，有些城市的新城、新區(qū)甚至空無(wú)一人，一些中小城市從擴(kuò)張轉(zhuǎn)入收縮的狀態(tài)。

當(dāng)城市不再擴(kuò)張，甚至開(kāi)始收縮時(shí)，在那些沒(méi)有發(fā)展起來(lái)的地方規(guī)劃的地鐵線路，就成了巨大的浪費(fèi)。在這樣的情況下，地鐵線路規(guī)劃的科學(xué)性必須采取更嚴(yán)格的審查。

地鐵規(guī)劃建設(shè)周期一般是5年一輪，2023年正好是上一輪的結(jié)束、下一輪的開(kāi)始。所以，最近很多城市都發(fā)布了新的線網(wǎng)規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有30個(gè)左右的城市正在進(jìn)行研討、上報(bào)或已經(jīng)上報(bào)新一輪地鐵規(guī)劃。

盡管一條線路造價(jià)是數(shù)百億元，各地還是搶著建地鐵，因?yàn)榛ɡ瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、交通引導(dǎo)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)仍是城市發(fā)展的重要路徑。只是這些城市的規(guī)劃，能不能如愿落地還面臨著巨大的不確定性。

從2018年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》，也即是常說(shuō)的地鐵“52號(hào)文”開(kāi)始，近5年多以來(lái)，關(guān)于地鐵審批收緊，中央層面已經(jīng)有過(guò)多次表態(tài)，一路綠燈的寬松已成為過(guò)去式。

根據(jù)地鐵“52號(hào)文”，在地鐵建設(shè)審批中，一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上，幾個(gè)硬指標(biāo)必須達(dá)標(biāo)。達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，那就和地鐵“無(wú)緣”了。而就算達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮客流強(qiáng)度和債務(wù)情況。

比如哈爾濱的地鐵二期規(guī)劃早在2017年就上報(bào)了，“52號(hào)文”的建設(shè)門檻達(dá)標(biāo)了，但卡在了債務(wù)過(guò)高——2023年哈爾濱市債務(wù)率，即債務(wù)余額3253 5億元和廣義財(cái)政收入364.5億元（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入）之比，就達(dá)到了89390。

哈爾濱的情況不是個(gè)例。比如，昆明交通運(yùn)輸局在回復(fù)網(wǎng)友咨詢時(shí)也提到當(dāng)?shù)氐牡罔F三期規(guī)劃，“2023年4月上報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委審批，至今尚未獲得批復(fù)”。

其實(shí)就算有的城市能順利獲批，最終批下來(lái)的線路和里程往往也會(huì)大打折扣。

這些城市的線路被砍掉的原因很簡(jiǎn)單，就是擔(dān)心那些新線路的沿線和周邊就算建了地鐵也難以發(fā)展起來(lái)。人氣不足，客流就難以達(dá)標(biāo)，無(wú)法打通“基礎(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)土地增值，土地增值又反哺城市發(fā)展”的邏輯閉環(huán)，地鐵站就會(huì)變成無(wú)效基建，造成巨大的浪費(fèi)，上蓋的物業(yè)也會(huì)成為巨大的負(fù)擔(dān)。

地鐵造價(jià)高，且全國(guó)各地的地鐵公司基本上都是在虧本運(yùn)營(yíng)，靠補(bǔ)貼維持。之前還有地方的地鐵被曝拖欠員工工資。在此背景下，為地鐵建設(shè)踩剎車非常有必要。

嚴(yán)格收緊審批，才能避免資金浪費(fèi)，避免地方“寅吃卯糧”，也才能少一些地鐵站建在農(nóng)田里的過(guò)度規(guī)劃。如果無(wú)視城市擴(kuò)張規(guī)律，無(wú)視財(cái)政負(fù)擔(dān)，建地鐵就是為了賣地、賣房子，地鐵建起來(lái)了，人氣客流上不去，高額的成本換來(lái)的局面可能就是來(lái)回運(yùn)著空椅子。

摘自微信公眾號(hào)“冰川思享號(hào)”