韓爽 程慧

摘要：歐盟出口管制的實(shí)施關(guān)系各國(guó)的共同安全及經(jīng)濟(jì)利益，一直以來(lái)備受各界關(guān)注。隨著大國(guó)博弈的加劇和俄烏危機(jī)的持續(xù)，歐盟出口管制面臨著外部環(huán)境巨變以及框架機(jī)制待完善的雙重挑戰(zhàn)。歐盟亟待協(xié)調(diào)國(guó)別管制與聯(lián)盟管制的關(guān)系，完善新興技術(shù)的管制清單，在國(guó)際上爭(zhēng)取更加統(tǒng)一和強(qiáng)大的歐盟聲音。歐盟重塑出口管制將影響中歐的經(jīng)貿(mào)合作以及技術(shù)合作，我國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)堅(jiān)持以積極合作對(duì)抗“脫鉤”，以自主創(chuàng)新抵制“斷鏈”，充分挖掘國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)的潛力，在雙循環(huán)新發(fā)展格局中，積極參與國(guó)際分工秩序，維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全利益。

關(guān)鍵詞：歐盟出口管制；國(guó)別管制；新興技術(shù)；中歐合作

中圖分類號(hào)：F752.62；F753/757文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1003-5559-（2024）04-0005-06

出口管制是對(duì)外貿(mào)易管理制度的重要組成部分，與國(guó)家政治外交、國(guó)防軍事、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)，是世界各國(guó)維護(hù)國(guó)家安全和地區(qū)和平，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的重要手段。歐盟一直將出口管制視為保障安全、維護(hù)人權(quán)的重要戰(zhàn)略工具。2024年1月24日，歐盟委員會(huì)公布了《出口管制白皮書》，對(duì)出口管制改革實(shí)施進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，在評(píng)估當(dāng)下形勢(shì)和自身問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了完善現(xiàn)有體系的四點(diǎn)建議。自歐盟2021年出口管制新規(guī)實(shí)施以來(lái)，全球出口管制外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化。一方面，俄烏沖突持續(xù)激化，以美國(guó)為首的主要國(guó)家（聯(lián)盟）對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁程度以及手段不斷升級(jí)，出口管制已經(jīng)成為阻斷敏感物項(xiàng)以及戰(zhàn)略物資流向俄羅斯的重要工具。另一方面，美國(guó)定調(diào)中美博弈主戰(zhàn)場(chǎng)，在科技領(lǐng)域試圖給中國(guó)造成各種困局，新興技術(shù)成為大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的核心關(guān)注，而歐盟對(duì)“戰(zhàn)略技術(shù)”的管制相對(duì)滯后。重塑管制體系，平衡管制與合作，將是歐盟維護(hù)自身利益，彰顯歐盟實(shí)力，在大國(guó)博弈中占據(jù)主動(dòng)的重要一步。

一、歐盟出口管制實(shí)施回顧與挑戰(zhàn)

基于成員國(guó)共同的貿(mào)易政策和安全政策考慮，歐盟統(tǒng)一的兩用物項(xiàng)出口管制條例自1995年正式實(shí)施。在實(shí)施過(guò)程中，各成員國(guó)間一直存在著執(zhí)行差異，影響共同安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；與此同時(shí)，技術(shù)的快速迭代以及供應(yīng)鏈布局的全球化擴(kuò)展引發(fā)的管制難度提升也推動(dòng)著歐盟出口管制的改革。自2014年起，經(jīng)過(guò)七年的修訂期，歐盟出口管制改革落地，歐盟出口管制新規(guī)《第2021/821號(hào)條例》（《軍民兩用條例》）在2021年正式生效。

新規(guī)實(shí)施至今已有2年多，從歐盟委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱歐委會(huì)）公布的《出口管制白皮書》中的內(nèi)容可以看出，歐盟出口管制新規(guī)明確擴(kuò)大了受管制的物項(xiàng)、對(duì)象和行為，其管制清單也根據(jù)國(guó)際多邊出口管制機(jī)制的調(diào)整不斷更新；聯(lián)盟層面的協(xié)調(diào)機(jī)制在一定程度上突出了聯(lián)盟出口管制政策的統(tǒng)一，成員國(guó)國(guó)別管制更加透明化；歐委會(huì)通過(guò)更新合規(guī)指南明確企業(yè)合規(guī)要求，并致力于推動(dòng)與出口管制多邊機(jī)制的國(guó)際合作。

（一）歐盟出口管制新規(guī)實(shí)施回顧

作為歐盟現(xiàn)行出口管制的框架性規(guī)定，《第2021/821號(hào)條例》在一定程度上確實(shí)加強(qiáng)了歐盟應(yīng)對(duì)不斷變化的安全環(huán)境、快速的技術(shù)發(fā)展以及國(guó)際貿(mào)易格局演變的能力。

1.框架條例明確對(duì)技術(shù)管制的關(guān)注，管制清單隨多邊機(jī)制多次調(diào)整。《第2021/821號(hào)條例》將技術(shù)援助納入管制范圍，“技術(shù)援助者”也成為管制對(duì)象；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移的過(guò)程和載體的管制，如行李中攜帶兩用物項(xiàng)和技術(shù)資料出境也作為受管制行為，出口商、研究人員、自然人以口頭或電子方式傳輸兩用技術(shù)定義為“視同出口”。同時(shí)，2021—2023年，歐盟共6次更新其《兩用物項(xiàng)出口管制清單》，隨著新興技術(shù)發(fā)展的日新月異，及時(shí)調(diào)整生物技術(shù)、新材料、先進(jìn)計(jì)算的管制內(nèi)容，與國(guó)際防擴(kuò)散制度以及多邊出口管制安排更新保持一致（見表1）。

2.建立協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法，國(guó)別政策更加公開透明。歐盟開發(fā)了聯(lián)盟層面的電子許可平臺(tái)，提升聯(lián)盟管制效率；強(qiáng)調(diào)成員國(guó)執(zhí)法一致性，建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部執(zhí)法信息交換；制定統(tǒng)一的成員國(guó)許可和執(zhí)法官員培訓(xùn)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)一致的能力建設(shè)。2023年10月，歐盟出臺(tái)首個(gè)成員國(guó)出口管制清單匯編，該匯編包括荷蘭對(duì)半導(dǎo)體制造設(shè)備的管制以及西班牙對(duì)量子計(jì)算等新興技術(shù)的管制。以此為手段，歐盟將在聯(lián)盟范圍內(nèi)定期公布成員國(guó)國(guó)別管制清單，而成員國(guó)可對(duì)列入該清單匯編的其他成員國(guó)管制的物項(xiàng)出口施加許可要求。

3.精簡(jiǎn)程序提升管制效率，明確產(chǎn)業(yè)界為“第一道防線”。歐委會(huì)通過(guò)構(gòu)建更加簡(jiǎn)化的許可程序，使出口管制系統(tǒng)更加靈活，以適應(yīng)不斷發(fā)展和變化的情況；同時(shí)增加許可便利，新增了“大型項(xiàng)目許可”以及出口通用授權(quán)，減輕出口企業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，歐委會(huì)更加重視產(chǎn)業(yè)界在出口管制領(lǐng)域的“防線”關(guān)鍵作用，規(guī)定成員國(guó)在簽發(fā)全球許可證或單項(xiàng)許可證過(guò)程中需充分考慮企業(yè)合規(guī)機(jī)制的構(gòu)建情況，并成為申請(qǐng)新增兩項(xiàng)歐盟通用出口許可的必要條件。2021年9月23日，歐洲委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于控制涉及兩用物品研究的內(nèi)部合規(guī)規(guī)劃的2021/1700號(hào)建議》，對(duì)研究機(jī)構(gòu)構(gòu)建內(nèi)部合規(guī)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了全面的指導(dǎo)。建議肯定產(chǎn)業(yè)界作為“第一道防線”的關(guān)鍵作用，更新聯(lián)盟合規(guī)指南，明確定義“內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃”，要求使用全球出口許可證的出口商應(yīng)實(shí)施內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃。

（二）外部環(huán)境發(fā)生巨大變化

由于對(duì)象的敏感性和手段的特殊性，出口管制實(shí)施需要時(shí)刻關(guān)注外部環(huán)境的變化并及時(shí)調(diào)整，才能做到靈活有效。歐盟出口管制新規(guī)實(shí)施后，全球出口管制形勢(shì)發(fā)生了重大變化，一方面俄烏沖突持續(xù)，多邊管制機(jī)制的脆弱性凸顯；另一方面大國(guó)博弈激烈，單邊管制以及小多邊管制升級(jí)，歐盟面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜。

1.多邊出口管制面臨巨大壓力。以瓦森納安排（WA）、核供應(yīng)集團(tuán)（NSG）、導(dǎo)彈及其技術(shù)管制機(jī)制（MTCR）、澳大利亞集團(tuán)（AG）為代表的出口管制多邊機(jī)制是歐盟出口管制框架的重要基礎(chǔ)，直接影響歐盟出口管制清單的制定和調(diào)整。作為多邊出口管制機(jī)制的主要成員國(guó)，俄羅斯在多邊出口管制清單調(diào)整中有明確的發(fā)言權(quán)，自2022年俄烏危機(jī)以來(lái)，由于與其他成員國(guó)存在明顯差異，俄羅斯多次否定其他成員國(guó)清單調(diào)整的提議，影響了多邊管制清單的調(diào)整。可以看到，在地緣政治局勢(shì)緊張的時(shí)期，多邊機(jī)制很難達(dá)成統(tǒng)一意見，促成清單及時(shí)更新。這也使得歐盟成員國(guó)不得不采取單獨(dú)行動(dòng)，訴諸單邊管制保障國(guó)別利益，增加了單一市場(chǎng)支離破碎的風(fēng)險(xiǎn)。

2.單邊出口管制以及小多邊管制活動(dòng)積極。新規(guī)實(shí)施后，主要國(guó)家單邊出口管制措施越來(lái)越多。尤其是以美國(guó)為代表的單邊技術(shù)出口管制。2022年10月、2023年10月美國(guó)不斷加緊對(duì)先進(jìn)和高性能計(jì)算芯片以及先進(jìn)半導(dǎo)體制造設(shè)備的單邊管制。美國(guó)單邊管制由于具有域外法律效力，不僅直接阻斷管制產(chǎn)品的正常貿(mào)易以及管制技術(shù)的正常合作，還逐漸改變管制產(chǎn)業(yè)的全球供應(yīng)鏈布局。此外，以美國(guó)為主要參與方的小多邊出口管制活動(dòng)活躍，體現(xiàn)美國(guó)除了為牢牢把握戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)全球布局的主動(dòng)權(quán)外，還意欲拉攏合作伙伴，針對(duì)新一輪半導(dǎo)體、人工智能等新一輪產(chǎn)業(yè)革命的基礎(chǔ)技術(shù)建立排他性“小圈子”。2023年1月，美日荷三國(guó)就限制出口部分先進(jìn)芯片制造材料、設(shè)備達(dá)成協(xié)議，意圖達(dá)到對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)形成“技術(shù)—設(shè)備—原料”全鏈條“閉環(huán)”控制。在缺少歐盟整體聲音的全球管制體系中，歐盟整體的安全利益難以得到有效保障。

（三）歐盟出口管制實(shí)施面臨挑戰(zhàn)

當(dāng)今技術(shù)發(fā)展日新月異，世界格局正經(jīng)歷歷史性變革，服務(wù)于單一市場(chǎng)和聯(lián)盟利益的出口管制制度面臨外部環(huán)境變化以及自身框架缺陷的雙重挑戰(zhàn)。

1.管制框架的內(nèi)容仍需完善。盡管《第2021/821號(hào)條例》已經(jīng)做出重大突破，但就實(shí)施反饋來(lái)看，歐盟出口管制仍受限較多，措施也不連貫。首先，歐盟的新規(guī)中缺乏涉及經(jīng)濟(jì)安全的政策安排，無(wú)法為出口管制工具的（擴(kuò)大）使用提供依據(jù)。其次，歐盟技術(shù)限制區(qū)分了“純”商業(yè)技術(shù)和軍民兩用技術(shù)，沒(méi)有根據(jù)新的形勢(shì)對(duì)“戰(zhàn)略技術(shù)”作出定義，因此無(wú)法將技術(shù)地位的競(jìng)爭(zhēng)上升到國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)安全層面，這就意味著歐盟很難將出口管制作為戰(zhàn)略技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的管控手段。此外，隨著商業(yè)和安全政策日益重疊，歐盟的制度框架將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。就目前框架來(lái)看，包括出口管制政策在內(nèi)的外交和安全政策，在很大程度上取決于歐盟各個(gè)成員國(guó)，而商業(yè)政策則取決于歐盟，這就使得歐盟聯(lián)盟的整體利益不能全面體現(xiàn)。

2.國(guó)別與聯(lián)盟管制機(jī)制仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)。在現(xiàn)有管制框架下，歐盟成員國(guó)可就未在多邊機(jī)制達(dá)成一致的管制物項(xiàng)協(xié)調(diào)單邊管制措施。2023年10月20日，歐盟首次根據(jù)成員國(guó)通報(bào)的其國(guó)內(nèi)出口管制措施新增或修訂有關(guān)情況，發(fā)布?xì)W盟成員國(guó)出口管制清單匯編。第一版清單匯編包括荷蘭對(duì)半導(dǎo)體制造設(shè)備的管制措施，以及西班牙對(duì)量子計(jì)算、增材制造和其他新興技術(shù)的管制措施。盡管有了第一次國(guó)別清單匯總的嘗試，但由于缺少事前溝通和磋商，對(duì)單個(gè)成員國(guó)的國(guó)別清單調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，國(guó)別管制可能影響歐盟其他成員國(guó)的正常貿(mào)易以及供應(yīng)量運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至引發(fā)聯(lián)盟外國(guó)家對(duì)歐盟全體成員國(guó)的連鎖反應(yīng)。

此外，成員國(guó)國(guó)別管制還可能存在“擇地訴訟”的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，如果歐盟內(nèi)部成員國(guó)管制清單并不統(tǒng)一，出口商可以通過(guò)一個(gè)不管制A物項(xiàng)的成員國(guó)向歐盟外國(guó)家出口，從而避免受到監(jiān)管。這種內(nèi)部“選國(guó)出口”的短期后果就是削弱國(guó)別管制效力，同時(shí)對(duì)歐盟單一市場(chǎng)和共同貿(mào)易政策的完整性造成挑戰(zhàn)；長(zhǎng)期來(lái)看，還會(huì)導(dǎo)致管制產(chǎn)業(yè)在歐盟內(nèi)部的供應(yīng)鏈的重新布局。歐委會(huì)認(rèn)為，在地緣政治局勢(shì)緊張和多邊制度受阻的情況下，成員國(guó)之間現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制有可能無(wú)法提供歐盟所需的統(tǒng)一、及時(shí)和有效的管制制度。

3.歐盟缺少出口管制的共同聲音。與歐盟其他對(duì)外政策相比，歐盟在出口管制問(wèn)題的國(guó)際管制機(jī)制上缺乏共同聲音。由于缺乏歐盟的共同聲音，在爭(zhēng)奪技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和戰(zhàn)略技術(shù)控制權(quán)的地緣政治角逐中，成員國(guó)面臨著強(qiáng)大的地緣政治壓力，談判地位較弱。擁有特定技術(shù)優(yōu)勢(shì)的成員國(guó)越來(lái)越多的受到第三國(guó)的裹挾壓力或者競(jìng)爭(zhēng)壓力。同時(shí)，由于參加多邊出口管制機(jī)制的是歐盟成員國(guó)而非歐盟聯(lián)盟，各成員國(guó)在多邊制度會(huì)議上的立場(chǎng)并不能有效協(xié)調(diào)，很難彰顯單一市場(chǎng)的地位，直接限制了歐盟在出口領(lǐng)域的整體話語(yǔ)權(quán)。

二、歐盟出口管制的趨勢(shì)與對(duì)華影響

分析下一步歐盟出口管制改革趨勢(shì)，對(duì)于我國(guó)積極采取措施應(yīng)對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家利益具有重大意義。

（一）歐盟出口管制的發(fā)展趨勢(shì)

此次《出口管制白皮書》提出了短期和中期行動(dòng)建議，包括確保歐盟繼續(xù)并加強(qiáng)統(tǒng)一管制、設(shè)立一個(gè)高級(jí)別的出口管制政治協(xié)調(diào)論壇、更好協(xié)調(diào)近期推出的國(guó)家管制清單（NationalControllists）、明確對(duì)兩用物項(xiàng)出口管制條例評(píng)估時(shí)間等，明確了歐盟擬重塑出口管制，爭(zhēng)取更強(qiáng)歐盟聲音的發(fā)展趨勢(shì)。

1.擬采取更加統(tǒng)一的管制行動(dòng)。正如歐盟《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》所預(yù)料的那樣，在出口管制領(lǐng)域，歐盟迫切需要采取更加迅速和協(xié)調(diào)的行動(dòng)，因?yàn)槌蓡T國(guó)不加協(xié)調(diào)的多重國(guó)家管制會(huì)加大管制風(fēng)險(xiǎn)，損害出口管制的有效性和單一市場(chǎng)的完整性。鑒于上述情況，歐盟委員會(huì)將提出短期和中期行動(dòng)建議，以解決所關(guān)切的問(wèn)題。同時(shí)，為解決多邊管制清單無(wú)法更新導(dǎo)致聯(lián)盟管制清單不能更新的問(wèn)題，歐委會(huì)擬在《第2021/821號(hào)條例》附件1中引入新的出口管制項(xiàng)目，將允許在所有27個(gè)成員國(guó)實(shí)行統(tǒng)一管制，同時(shí)以歐盟所有官方語(yǔ)言通過(guò)并公布。單一管制措施不僅能保護(hù)內(nèi)部市場(chǎng)，為歐盟出口商提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，還將提高歐盟管制的有效性和各成員國(guó)管制的效率，更有效地利用各成員國(guó)的立法和監(jiān)管資源。

2.擬設(shè)置更加合理的協(xié)調(diào)機(jī)制。鑒于上述日益增長(zhǎng)的地緣政治壓力，成員國(guó)和歐委會(huì)擬設(shè)立一個(gè)論壇，在高級(jí)別場(chǎng)合討論出口管制發(fā)展，以促進(jìn)歐盟的共同立場(chǎng)，同時(shí)使成員國(guó)從單一市場(chǎng)的規(guī)模中獲得更強(qiáng)大的談判能力，并確保任何管制措施都是基于歐洲對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和自身利益的評(píng)估。在短期內(nèi)，歐委會(huì)認(rèn)為必須加強(qiáng)對(duì)歐盟成員國(guó)提出的新的國(guó)家管制清單的協(xié)調(diào)能力。歐委會(huì)擬加強(qiáng)國(guó)別管制清單出臺(tái)前的事前磋商，也就是建議會(huì)員國(guó)在通過(guò)任何新的國(guó)家管制清單之前通知其他會(huì)員國(guó)和委員會(huì)，并建議其他會(huì)員國(guó)在認(rèn)為該清單可能影響其公共安全的情況下，對(duì)他國(guó)國(guó)家管制清單提出意見。如果委員會(huì)認(rèn)為某成員國(guó)出臺(tái)新的國(guó)家管制清單可能影響到其他成員國(guó)的公共安全或歐盟的利益，委員會(huì)也會(huì)提出相應(yīng)的意見。歐委會(huì)擬通過(guò)事前磋商通報(bào)，促進(jìn)成員國(guó)之間根據(jù)《第2021/821號(hào)條例》第9條和第10條協(xié)調(diào)管制，使得國(guó)別管制清單出臺(tái)能夠充分考慮對(duì)其他成員國(guó)和歐盟的潛在風(fēng)險(xiǎn)或影響。

3.擬實(shí)施更加科學(xué)的出口監(jiān)管。2023年6月，歐盟發(fā)布了備受關(guān)注的《歐洲經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》，戰(zhàn)略提議對(duì)影響經(jīng)濟(jì)安全的4個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行徹底的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括以能源安全為主的供應(yīng)鏈彈性風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的物理及網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)安全和泄露風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)依賴長(zhǎng)期化或脅迫風(fēng)險(xiǎn)。受此影響，在不確定性增加的大環(huán)境中，歐委會(huì)將2026—2028年的《第2021/821號(hào)條例》實(shí)施評(píng)估提前到2025年年初進(jìn)行，以便對(duì)其有效性和效率方面的不足之處進(jìn)行及時(shí)評(píng)估，并根據(jù)管制風(fēng)險(xiǎn)變化提出可能的補(bǔ)救建議。管制評(píng)估不僅將依靠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶ｍ?xiàng)研究，還將借鑒歐盟經(jīng)濟(jì)安全若干技術(shù)的評(píng)估結(jié)果。同時(shí)，評(píng)估將更重視與成員國(guó)相關(guān)利益方的協(xié)調(diào)溝通，并及時(shí)征求產(chǎn)業(yè)界以及公眾的意見，提出切實(shí)可行的改革路徑，實(shí)施更為科學(xué)有效的出口監(jiān)管。

（二）對(duì)華影響分析

2023年6月，歐盟發(fā)布《歐盟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》，提出綜合性方案來(lái)強(qiáng)化歐盟工具箱，降低涉及外國(guó)對(duì)歐投資、歐盟對(duì)外投資、軍民兩用產(chǎn)品和加強(qiáng)研究安全的系列風(fēng)險(xiǎn)，明確維護(hù)共同市場(chǎng)以及區(qū)域安全的態(tài)度。2024年1月，歐委會(huì)通過(guò)五項(xiàng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全的新倡議，包括修訂并強(qiáng)化歐盟現(xiàn)行外資安全審查機(jī)制、監(jiān)測(cè)并評(píng)估對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)、更有效管制兩用物項(xiàng)出口、推動(dòng)進(jìn)一步支持兩用技術(shù)的研發(fā)、加強(qiáng)歐盟科研安全。歐盟重塑出口管制，將其作為對(duì)外戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)工具的意圖更加凸顯。面對(duì)更加復(fù)雜的出口管制外部環(huán)境和歐盟的出口管制發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)出口管制、供應(yīng)鏈以及科技合作等將受到一定影響。

1.中國(guó)將面臨歐盟內(nèi)外聯(lián)合管制的風(fēng)險(xiǎn)。

2023年6月發(fā)布的《歐盟安全戰(zhàn)略》彰顯歐盟的安全態(tài)度，年底的白皮書呼吁內(nèi)部采取更為統(tǒng)一的管制行動(dòng)，成員國(guó)之間的對(duì)外政策更加協(xié)調(diào)一致。對(duì)中國(guó)而言，面對(duì)統(tǒng)一行動(dòng)，與單個(gè)成員國(guó)出口管制外交斡旋的空間將更加狹窄。在以美國(guó)為代表的主要國(guó)家通過(guò)單邊或小多邊對(duì)中國(guó)實(shí)施關(guān)鍵技術(shù)封鎖的背景下，歐盟統(tǒng)一的出口管制行動(dòng)可能將某個(gè)成員國(guó)的管制調(diào)整推廣到聯(lián)盟層面（如荷蘭半導(dǎo)體管制）。就此而言，中國(guó)“卡脖子”技術(shù)以及設(shè)備的引進(jìn)，將面臨從單邊國(guó)別突破到聯(lián)盟統(tǒng)一交涉，談判難度更大，突破時(shí)間也會(huì)更長(zhǎng)。

隨著中美大國(guó)博弈的持續(xù)升級(jí)，美國(guó)施壓歐盟形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，將出口管制“工具化”。2021新規(guī)出臺(tái)后，歐盟和美國(guó)成立了《歐盟—美國(guó)貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)聯(lián)合聲明》（簡(jiǎn)稱《TTC聲明》），圍繞技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、供應(yīng)鏈安全、出口管制等方面的問(wèn)題成立了10個(gè)工作小組，并就出口管制、投資審查、人工智能、半導(dǎo)體供應(yīng)鏈、全球貿(mào)易挑戰(zhàn)等方面的具體工作事項(xiàng)簽署了5份聲明。歐盟對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的評(píng)估也與美國(guó)新興技術(shù)的范圍高度重合。上述美歐聯(lián)合行動(dòng)將使中國(guó)面臨更加嚴(yán)峻的外部環(huán)境。

2.歐洲企業(yè)在華投資以及供應(yīng)鏈布局正在調(diào)整。根據(jù)中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布的《商業(yè)信心調(diào)查2023》顯示，部分歐盟企業(yè)已將其部分在華投資轉(zhuǎn)移至海外，超過(guò)一半的受訪企業(yè)認(rèn)為，受地緣政治緊張局勢(shì)影響，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政治化加劇。對(duì)于歐盟投資者而言，中國(guó)市場(chǎng)的不確定性日益增加，約有12%的受訪企業(yè)已采取實(shí)際行動(dòng)將部分供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移出中國(guó)，同時(shí)超過(guò)20%的受訪企業(yè)正在考慮或已經(jīng)決定將在華投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到其他市場(chǎng)，其中東盟成為轉(zhuǎn)移投資目的地的首選，其次則是重返歐洲。

與此同時(shí)，在全球價(jià)值鏈重構(gòu)的大趨勢(shì)下，歐盟企業(yè)仍會(huì)考慮中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的完整性、市場(chǎng)的規(guī)模性與綜合的成本優(yōu)勢(shì)，以及其自身的轉(zhuǎn)移成本，從而更加密切關(guān)注中歐關(guān)系的走向以及中國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。由此，歐盟出口管制政策制定者也會(huì)從產(chǎn)業(yè)界反饋科學(xué)評(píng)估對(duì)華管制的必要性和松緊度。

3.中歐關(guān)鍵新興技術(shù)的合作受到更多限制。2022年后，在持續(xù)不斷的俄烏沖突和其他日趨緊張的地緣政治局勢(shì)背景下，考慮到新興技術(shù)的潛在軍事用途，歐盟將安全利益與新興技術(shù)應(yīng)用高度關(guān)聯(lián)。根據(jù)歐盟《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》要求，歐委會(huì)于2023年10月公布一份關(guān)鍵技術(shù)清單建議（見表2），明確包括先進(jìn)半導(dǎo)體、人工智能、生物技術(shù)等十個(gè)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)以及先進(jìn)半導(dǎo)體等四個(gè)安全高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)。

中歐間的相關(guān)技術(shù)合作將會(huì)面臨一定的限制或障礙。歐盟將經(jīng)濟(jì)與安全掛鉤，泛用“混合威脅”概念，意在針對(duì)新的形勢(shì)變化重塑自身在國(guó)際分工中的定位?？梢灶A(yù)見，歐盟未來(lái)的戰(zhàn)略細(xì)則，將對(duì)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域出臺(tái)技術(shù)限制清單，以防范具有軍事意義的關(guān)鍵技術(shù)發(fā)生外溢，技術(shù)限制清單和入境投資嚴(yán)格審查雙管齊下，會(huì)對(duì)中歐之間的貿(mào)易和資本流動(dòng)造成負(fù)面影響，同時(shí)會(huì)對(duì)雙邊技術(shù)交流形成新的壁壘。

三、應(yīng)對(duì)建議

歐盟重塑出口管制，或?qū)⑹俏覈?guó)政府與企業(yè)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)正處于以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展階段，黨和中央多次提出“高水平開放”“高質(zhì)量發(fā)展”的發(fā)展理念。因此，針對(duì)歐盟出口管制新形勢(shì)，我國(guó)應(yīng)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外兩個(gè)大局，對(duì)外強(qiáng)化合作對(duì)抗“脫鉤”，對(duì)內(nèi)強(qiáng)化創(chuàng)新對(duì)抗“斷鏈”。

（一）繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放，強(qiáng)化合作對(duì)抗脫鉤中歐作為現(xiàn)今世界多極化進(jìn)程中的兩大力量，其合作收益遠(yuǎn)大于對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)。2019年歐盟出臺(tái)的《歐盟—中國(guó)戰(zhàn)略展望》將雙邊關(guān)系定位由單一性轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗝嫘?，即中?guó)既是歐盟的合作伙伴，又是經(jīng)濟(jì)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)者和制度性對(duì)手，仍然將合作排在首位。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層在中歐關(guān)系上確立了富有建設(shè)性的“三原則”，中歐“互尊互信，求同存異；互利互惠，平等協(xié)商；互鑒互榮，取長(zhǎng)補(bǔ)短”，旨在引導(dǎo)大國(guó)關(guān)系進(jìn)入相向而行的軌道，共同維護(hù)世界和平與進(jìn)步。以此為指引，我國(guó)應(yīng)在堅(jiān)決捍衛(wèi)國(guó)家根本利益的前提下，按照國(guó)際規(guī)則履行大國(guó)責(zé)任，擴(kuò)大與歐盟可能的合作空間，同時(shí)開展公平競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)前，歐盟在很多方面也需要與中國(guó)合作。例如，在諸多技術(shù)領(lǐng)域，歐盟同樣面臨著美國(guó)的技術(shù)壁壘；在科技領(lǐng)域，歐盟也同樣需要中國(guó)的技術(shù)資源；并且在當(dāng)前貿(mào)易投資低迷，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的情況下，歐盟依然需要中國(guó)的支持。因此，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步尋求與歐盟在經(jīng)貿(mào)及科技領(lǐng)域的合作，擴(kuò)大中歐間的共同利益，增加中歐互信，提高歐盟配合美國(guó)遏制中國(guó)的成本。

（二）關(guān)注重點(diǎn)國(guó)別，以點(diǎn)帶面擴(kuò)大合作

德國(guó)與法國(guó)被普遍視為歐洲經(jīng)濟(jì)的核心引擎，兩國(guó)對(duì)華態(tài)度將很大程度上影響歐盟對(duì)華政策的制定。在《歐盟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》發(fā)布前夕，德國(guó)總理朔爾茨表示，德國(guó)政府不應(yīng)當(dāng)將所有對(duì)華出口都置于監(jiān)管之下，但也應(yīng)避免對(duì)中國(guó)過(guò)度依賴。與此同時(shí)，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍則發(fā)表演講，表達(dá)不要過(guò)度依賴美國(guó)，歐洲需要自己保護(hù)自己的觀點(diǎn)。加大做德、法等重點(diǎn)成員國(guó)工作，強(qiáng)化雙邊合作，利用我國(guó)超大市場(chǎng)規(guī)模以及完整的產(chǎn)業(yè)鏈條拉緊其對(duì)我國(guó)的依存度，以共同發(fā)展為核心訴求，以點(diǎn)帶面加強(qiáng)合作。

（三）深化“一帶一路”合作，加強(qiáng)區(qū)域價(jià)值鏈建設(shè)

抓住全球價(jià)值鏈重構(gòu)的機(jī)遇，順應(yīng)趨勢(shì)加強(qiáng)區(qū)域價(jià)值鏈建設(shè)，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作。我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家存在巨大的經(jīng)濟(jì)合作潛力，通過(guò)自貿(mào)協(xié)定升級(jí)、深化RCEP貿(mào)易及投資便利化，并積極創(chuàng)造條件爭(zhēng)取早日加入CPTPP，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)下鞏固區(qū)域價(jià)值鏈供應(yīng)鏈具有特殊意義。

（四）依靠國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，構(gòu)架自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈

以國(guó)內(nèi)企業(yè)為依托，重視重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵前沿技術(shù)的研發(fā)，借鑒德國(guó)等先進(jìn)國(guó)家“產(chǎn)學(xué)研”良性互動(dòng)關(guān)系，重點(diǎn)布局建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新中心和產(chǎn)研院，依靠技術(shù)革新對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行全面改造，進(jìn)行關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，解決歐美等國(guó)技術(shù)管制造成的“卡脖子”問(wèn)題，避免技術(shù)清單出臺(tái)帶來(lái)的影響；同時(shí)加強(qiáng)自身優(yōu)勢(shì)技術(shù)的領(lǐng)先地位，構(gòu)建國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，憑借超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)區(qū)域價(jià)值鏈進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)輸出，連接國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，助力構(gòu)建雙循環(huán)格局，在逆全球化浪潮中，抓住機(jī)遇找到破局之道。

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Review and Prospects of EU Export Controls

HAN Shuang， CHENG Hui

（The Institute of International Trade and Economic Cooperation of the Ministry of Commerce， Beijing 100710， China）

Abstract： The implementation of EU export controls involves the common security and economic interests of vari-ous countries， and has always been a focus of attention. With the intensification of the great power games and theongoing Russia-Ukraine crisis， EU export controls are facing the dual challenges of a changing external environ-ment and the need for an improved framework and mechanism. The EU urgently needs to coordinate country-spe-cific controls and union controls， perfect the control list for emerging technologies， and seek a more unified andpowerful EU voice internationally. The reshaping of EU export controls will affect economic and technological co-operation between China and Europe. Our government and enterprises should adhere to active cooperation to com-bat decoupling， independent innovation to resist supply chain disrupitons， and fully tap into the potential of the do-mestic market， actively participate in the international division of labor， and safeguard our economic and securityinterests under the new development pattern of dual circulation.

Key words： EU export controls; country-specific controls; emerging technologies; China-EU cooperation

（責(zé)任編輯： 丁曉鴻）