葛建國(guó) 高璐 李攀

黨的二十大報(bào)告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，為加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督指明了方向、提供了遵循。2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，對(duì)政府重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目監(jiān)督提出明確要求，各地相繼出臺(tái)實(shí)施意見，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理情況的監(jiān)督力度。

濱州市人大常委會(huì)充分發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督職能，對(duì)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理情況進(jìn)行專題調(diào)研。從調(diào)研情況來看，盡管各級(jí)人大都加強(qiáng)了對(duì)政府投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督，但是對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督依然存在短板弱項(xiàng)，市人大常委會(huì)對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督實(shí)踐則為推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督走深走實(shí)提供了參考路徑和辦法。

政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐成效

近年來，濱州市逐步健全完善制度體系、規(guī)范過程管控、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，不斷提高政府資金投資績(jī)效。

完善制度體系。2017 年出臺(tái)《濱州市市級(jí)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理辦法》，2020 年對(duì)該辦法進(jìn)行了修訂完善。2020 年印發(fā)《全市政府投資項(xiàng)目外地企業(yè)納稅“兩清單一方案”匯編》，進(jìn)一步規(guī)范資金調(diào)劑審批。2022 年，出臺(tái)《濱州市政府和公共投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督實(shí)施辦法》，著力強(qiáng)化投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督。2023 年，出臺(tái)《濱州市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理辦法》等制度，政府投資項(xiàng)目逐步走上規(guī)范管理的軌道。

強(qiáng)化過程管控。嚴(yán)格規(guī)范從項(xiàng)目投資預(yù)算評(píng)審到項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工各環(huán)節(jié)辦理程序。上線“濱州市建筑工程質(zhì)量檢測(cè)平臺(tái)”，嚴(yán)格落實(shí)參建單位主體責(zé)任，全面實(shí)現(xiàn)質(zhì)量責(zé)任可追溯。從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目竣工的全生命周期審計(jì)，涵蓋政策落實(shí)、投資決策、建設(shè)程序、資金使用、項(xiàng)目績(jī)效等建設(shè)項(xiàng)目的全生命周期。從調(diào)研情況看，惠民縣居民小區(qū)雨污分流改造項(xiàng)目，將設(shè)計(jì)作為核心環(huán)節(jié)反復(fù)研究?jī)?yōu)化，最終工程投資從1.8億元壓減到1.09億元，排水效果好，提高了投資績(jī)效。山東航空學(xué)院航空飛行實(shí)訓(xùn)基地項(xiàng)目，從優(yōu)化設(shè)計(jì)到招投標(biāo)和施工各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵守招投標(biāo)各項(xiàng)管理規(guī)程，認(rèn)真做好市場(chǎng)調(diào)查，反復(fù)討論比對(duì)材料價(jià)格和施工工藝，控制工程造價(jià)，實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目預(yù)算剛性約束。這些都為政府投資項(xiàng)目管理提供了有益借鑒。

發(fā)揮審計(jì)效能。審計(jì)部門從項(xiàng)目立項(xiàng)開始到項(xiàng)目竣工的全生命周期進(jìn)行審計(jì)。2022 年度對(duì)10 個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)，涉及投資額34.13 億元，其中初審項(xiàng)目8 個(gè)，核減6.9 億元，平均核減率為20.86%，有效節(jié)約了財(cái)政資金。

政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理存在的主要困難和問題

從濱州市2022年對(duì)443個(gè)重大公共投資項(xiàng)目審計(jì)情況來看，28 個(gè)項(xiàng)目施工組織設(shè)計(jì)及專項(xiàng)施工方案未審批，17 個(gè)項(xiàng)目工程價(jià)款結(jié)算不實(shí)，審計(jì)核減工程價(jià)款7.44 億元等，可以看出，在政府投資項(xiàng)目管理上還存在一些問題。

項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，高報(bào)工程投資。一是項(xiàng)目單位前期調(diào)查研究論證不充分，特別是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能定位和投資估算等，提報(bào)相對(duì)比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過程中變數(shù)較大。二是項(xiàng)目單位由于前期工作不深不細(xì)，加之擔(dān)心提報(bào)的投資額度不夠，往往投資估算較高，高估高報(bào)。

招投標(biāo)環(huán)節(jié)不嚴(yán)不實(shí)，助推工程造價(jià)。一是項(xiàng)目單位專業(yè)人員不足，對(duì)委托編制的招標(biāo)文件，研究不夠、把握不準(zhǔn)。二是投標(biāo)報(bào)價(jià)約束不強(qiáng)，有的工程招標(biāo)結(jié)算條款不嚴(yán)謹(jǐn)，施工過程中變更較大，結(jié)算價(jià)款遠(yuǎn)離投標(biāo)報(bào)價(jià)價(jià)款，突破工程預(yù)算。

施工管理不專不嚴(yán)，變更增加工程造價(jià)。一是設(shè)計(jì)階段論證研究不深不細(xì)，施工過程中變更較大，特別是有的環(huán)節(jié)已施工完畢，再進(jìn)行拆改，造成浪費(fèi)。二是項(xiàng)目單位管理不專不嚴(yán)，監(jiān)理責(zé)任落實(shí)不到位，有的施工單位虛增工程量、虛報(bào)材料單價(jià)，也反映了中介機(jī)構(gòu)把關(guān)不嚴(yán)的問題。

投資項(xiàng)目資產(chǎn)化滯后，“后半篇文章”欠賬較多。政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后形成的固定資產(chǎn)，項(xiàng)目單位應(yīng)及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)登記，及時(shí)辦理交接手續(xù)，盤活固定資產(chǎn)，目前，該環(huán)節(jié)工作相對(duì)滯后。

改進(jìn)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理監(jiān)督的對(duì)策和建議

為進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理，市人大常委會(huì)在總結(jié)全市管理情況的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒其他設(shè)區(qū)的市經(jīng)驗(yàn)做法，提出如下對(duì)策建議：

進(jìn)一步修訂完善相關(guān)管理辦法，提高針對(duì)性、有效性。進(jìn)一步修訂完善政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理辦法和招投標(biāo)管理辦法。修訂完善招投標(biāo)管理辦法，既要避免惡意競(jìng)爭(zhēng)，也要保證投標(biāo)報(bào)價(jià)合理競(jìng)爭(zhēng)。修訂完善政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理辦法，要聚焦有效計(jì)劃管理、剛性預(yù)算約束、提升質(zhì)量效能三大目標(biāo)，深化計(jì)劃管理、決策審批、預(yù)算執(zhí)行、綜合評(píng)價(jià)四大環(huán)節(jié)，按照準(zhǔn)備充分、決策具體、責(zé)任清晰、審批規(guī)范、執(zhí)行嚴(yán)格、實(shí)施徹底的要求，設(shè)計(jì)好“五化三管一建設(shè)”內(nèi)容體系，“五化”即前期工作標(biāo)準(zhǔn)化、決策內(nèi)容具體化、審批流程規(guī)范化、預(yù)算管理責(zé)任化、質(zhì)效評(píng)價(jià)科學(xué)化；“三管”即動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)管理、投資計(jì)劃管理、固定資產(chǎn)管理；“一建設(shè)”即逐步推動(dòng)政府投資項(xiàng)目從前期工作到竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)化管理全流程的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

加強(qiáng)計(jì)劃管理，做細(xì)做實(shí)前期工作。做好“一庫(kù)一書兩計(jì)劃”建設(shè)，“一庫(kù)”即建立政府投資項(xiàng)目庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)使用政府投資資金項(xiàng)目的儲(chǔ)備，并根據(jù)入庫(kù)項(xiàng)目的成熟度和前期工作進(jìn)展情況，實(shí)施分類管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整?！耙粫奔磭?yán)格按照項(xiàng)目建議書的深化要求提報(bào)入庫(kù)項(xiàng)目，完善項(xiàng)目擬建規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資總額、資金籌措、效益分析等內(nèi)容?！皟捎?jì)劃”即政府投資主管部門編制年度政府投資計(jì)劃，財(cái)政部門編制年度資金安排使用計(jì)劃，兩個(gè)計(jì)劃相互銜接，及時(shí)報(bào)市委市政府研究，使前期準(zhǔn)備工作比較充分，從根本上解決項(xiàng)目準(zhǔn)備深度不夠和手續(xù)不全趕工期等問題。

強(qiáng)化過程管控，加強(qiáng)預(yù)算剛性約束。嚴(yán)格遵循“概算不超過估算、預(yù)算不超過概算、結(jié)算不超過預(yù)算”的原則。明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，把項(xiàng)目設(shè)計(jì)作為核心環(huán)節(jié)，反復(fù)論證優(yōu)化，把工程造價(jià)控制做深做實(shí)，嚴(yán)禁邊報(bào)批、邊勘察設(shè)計(jì)、邊施工。嚴(yán)格規(guī)定施工變更程序和變更投資額幅度，變更幅度超過預(yù)算的10%，或變更工程量超過300 萬(wàn)元，重新按決策程序?qū)徟?，調(diào)整的建筑安裝工程費(fèi)不計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)管理的取費(fèi)基數(shù)。對(duì)擅自變更調(diào)整的，視情追究相關(guān)人員責(zé)任，真正把預(yù)算管理變成剛性約束。

加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督，形成監(jiān)管合力。按照“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”的原則，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任。探索建立項(xiàng)目實(shí)施法人制，項(xiàng)目單位主要負(fù)責(zé)人作為項(xiàng)目實(shí)施的法人，對(duì)工程投資控制和工程質(zhì)量控制負(fù)責(zé)。嚴(yán)格審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，建議在招標(biāo)文書和項(xiàng)目合同中約定把項(xiàng)目預(yù)算作為審計(jì)的依據(jù)，并以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)；審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目跟蹤服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督效能。人大常委會(huì)加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、市委巡察、審計(jì)監(jiān)督等多方協(xié)同監(jiān)督，并強(qiáng)化對(duì)審計(jì)查出突出問題整改情況的跟蹤問效，推動(dòng)結(jié)果應(yīng)用，增強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督實(shí)效?！?/p>