許駿祺 韓宏華/揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院

家庭農(nóng)場(chǎng)作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的重要力量，在江蘇糧食持續(xù)高產(chǎn)上發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2023 年江蘇從事糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)6 萬(wàn)家，經(jīng)營(yíng)面積超過(guò)1600 萬(wàn)畝，約占全省糧食生產(chǎn)面積的1/5。目前中央財(cái)政補(bǔ)貼多集中于支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的技能培訓(xùn)、學(xué)歷教育培育，尚未實(shí)施對(duì)其養(yǎng)老、醫(yī)療等未來(lái)保障的補(bǔ)貼。絕大多數(shù)家庭農(nóng)場(chǎng)主參與的是城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)。2020 年，江蘇開展第三輪省農(nóng)村改革試驗(yàn)，在鹽城市亭湖區(qū)、泰州市姜堰區(qū)、徐州市銅山區(qū)、宿遷市泗洪縣開展針對(duì)糧食種植類家庭農(nóng)場(chǎng)主的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)依托省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)要求，出臺(tái)糧食類家庭農(nóng)場(chǎng)主社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼相關(guān)政策，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)主參加高水平養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，使其退休后能夠享有和城鎮(zhèn)職工相近的養(yǎng)老保障水平。

補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀

鹽城市亭湖區(qū)以家庭農(nóng)場(chǎng)主本人為補(bǔ)貼對(duì)象，要求為江蘇省內(nèi)戶籍、糧油作物種植3 年以上、種植面積300～1500 畝。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：以靈活就業(yè)身份參保的，男性在45 周歲以下、女性在40 周歲以下，區(qū)財(cái)政按當(dāng)年最低繳納基數(shù)的40%予以補(bǔ)貼；繳納更高檔次城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，家庭農(nóng)場(chǎng)主在60 周歲以下，年繳費(fèi)檔次達(dá)5000 元及以上標(biāo)準(zhǔn)的按2500 元/年定額予以補(bǔ)貼。

泰州市姜堰區(qū)的補(bǔ)貼對(duì)象為一戶一人，要求為姜堰本地戶籍，糧油作物種植3 年以上，種植面積300～1800 畝，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門培訓(xùn),獲評(píng)助理鄉(xiāng)村振興技藝師及以上職稱并能夠正常使用“家庭農(nóng)場(chǎng)隨手記”App 等記賬規(guī)范軟件。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：以靈活就業(yè)或以家庭農(nóng)場(chǎng)為單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)的給予4000 元/人·年的定額補(bǔ)助，繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的年繳納標(biāo)準(zhǔn)不低于5000 元，給予2500 元/人·年的定額補(bǔ)助，并且鼓勵(lì)男50 周歲以下、女45 周歲以下繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員改為繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

徐州市銅山區(qū)以家庭農(nóng)場(chǎng)主本人為補(bǔ)貼對(duì)象，要求為銅山本地戶籍，女性不超過(guò)40 周歲，男性不超過(guò)45 周歲，糧油作物種植3 年以上，種植面積300～1800 畝。以個(gè)體和靈活就業(yè)方式參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，標(biāo)準(zhǔn)參照政府相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，全年繳費(fèi)金額在5000 元及以上者給予每年2500 元的補(bǔ)助；以單位參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，給予每年3000 元的補(bǔ)助。

宿遷市泗洪縣以家庭農(nóng)場(chǎng)主本人為補(bǔ)貼對(duì)象，要求為泗洪本地戶籍，家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)入縣系統(tǒng)名錄，初保女性不超過(guò)45 周歲，男性不超過(guò)50 周歲(續(xù)保不限)，并且糧油作物種植3 年以上，種植面積300～1800 畝。對(duì)繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(企業(yè)改制后從事家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng))、靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)場(chǎng)主，每年按個(gè)人繳納保費(fèi)的30%給予補(bǔ)貼；種植油料作物單季300 畝以上的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可再提高10 個(gè)百分點(diǎn),每人每年最高補(bǔ)貼不超過(guò)4000 元；對(duì)繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)每人每年繳費(fèi)檔次在5000 元及以上的，給予每人每年50%補(bǔ)貼，每人每年最高補(bǔ)貼不超過(guò)4000 元。同時(shí)鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)主以靈活就業(yè)者身份繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。

補(bǔ)貼政策比較分析

補(bǔ)貼對(duì)象重點(diǎn)略有不同。補(bǔ)貼對(duì)象的不同反映了地方政府在政策制定時(shí)的不同側(cè)重點(diǎn)。具體來(lái)看，鹽城市亭湖區(qū)、徐州市銅山區(qū)、宿遷市泗洪縣的補(bǔ)貼政策主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)場(chǎng)主個(gè)體。而泰州市姜堰區(qū)實(shí)施的補(bǔ)貼政策則相對(duì)更為靈活，允許農(nóng)戶家庭自主選擇一名家庭成員作為參保對(duì)象。這種設(shè)置賦予了農(nóng)戶家庭更大的自主性，使他們可以根據(jù)自家的實(shí)際情況和家庭成員的能力來(lái)決定誰(shuí)最適合作為補(bǔ)貼的接收者。

補(bǔ)貼條件限定有差異。除鹽城市亭湖區(qū)要求為江蘇省內(nèi)戶籍以外，其他三區(qū)（縣）均要求戶籍所在地為本區(qū)（縣），范圍相對(duì)局限；對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)的要求方面，四地區(qū)對(duì)糧油作物的種植年限均做出了3 年以上、300～1500 畝的要求。此外，亭湖區(qū)要求家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行登記，姜堰區(qū)要求家庭農(nóng)場(chǎng)主經(jīng)過(guò)培訓(xùn)并獲得一定等級(jí)的職稱；銅山區(qū)和泗洪縣對(duì)不同性別的年齡做出了限制。可見目前的補(bǔ)貼政策范圍仍較為有限，主要聚焦具有豐富農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)、糧食種植具有一定規(guī)模的職業(yè)農(nóng)民。

不同參保類型補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有差異。在不同的參保類型上，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出區(qū)域性的差異。這體現(xiàn)了各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展目標(biāo)，對(duì)于社會(huì)保障政策的不同側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整的策略。補(bǔ)貼政策被劃分為定比補(bǔ)貼和定額補(bǔ)貼兩種模式，涵蓋了靈活就業(yè)人員的參保和不同檔次的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納。以靈活就業(yè)身份參保的群體為例，亭湖區(qū)的家庭農(nóng)場(chǎng)主可以獲得當(dāng)年最低繳納基數(shù)40%的定比補(bǔ)貼，而姜堰區(qū)的政策為每年4000 元的定額補(bǔ)貼。根據(jù)銅山區(qū)的政策規(guī)定，無(wú)論是靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者，還是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者，都可以得到2500 至3000 元不等的補(bǔ)貼；泗洪縣則將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在個(gè)人保費(fèi)的30%（最高不超過(guò)4000元），這一標(biāo)準(zhǔn)適用于繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和靈活就業(yè)人員兩大類參保群體。

補(bǔ)貼政策實(shí)施成效

政策設(shè)計(jì)更加合理高效。補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)具有差異化、精準(zhǔn)化的特征，很好地優(yōu)化了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。差異化的政策措施更有效地滿足不同地區(qū)群體的保障需求，潛在激勵(lì)了農(nóng)戶家庭成員積極參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)當(dāng)中，使其通過(guò)合理分配和充分利用家庭資源，共同推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展和效益提升。精準(zhǔn)化的政策體現(xiàn)了政府在推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障糧食安全方面的考量，能夠更聚焦地支持和激勵(lì)有能力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。

政策推行已有一定規(guī)模。2023年，試點(diǎn)地區(qū)在家庭農(nóng)場(chǎng)主養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的實(shí)施方面均達(dá)到一定規(guī)模。鹽城市亭湖區(qū)已有129 個(gè)符合條件的家庭農(nóng)場(chǎng)主有意愿參加補(bǔ)貼，預(yù)計(jì)政策財(cái)政補(bǔ)貼約33萬(wàn)元，目前有71 個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)主體享受到補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼；泰州市姜堰區(qū)連續(xù)兩年發(fā)放家庭農(nóng)場(chǎng)主養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金30 萬(wàn)元，2023年度補(bǔ)助家庭農(nóng)場(chǎng)主41 名，目前政策已向泰州全市拓展；銅山區(qū)符合條件并已辦理的家庭農(nóng)場(chǎng)主78家；泗洪縣公布15 家農(nóng)場(chǎng)符合獎(jiǎng)補(bǔ)條件，已于2023 年3 月發(fā)放補(bǔ)貼，首批資金為4.88 萬(wàn)元。

政策成效符合目標(biāo)預(yù)期?？傮w來(lái)看，補(bǔ)貼政策的實(shí)施對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)主的種糧積極性產(chǎn)生了顯著的推動(dòng)作用。政策解決了家庭農(nóng)場(chǎng)主的后顧之憂，也吸引了中青年家庭農(nóng)場(chǎng)主參與新型經(jīng)營(yíng)主體的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，通過(guò)創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，保障糧食安全，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益。

補(bǔ)貼政策仍有不足

補(bǔ)貼條件仍較為嚴(yán)格，補(bǔ)貼群體局限。補(bǔ)貼條件的嚴(yán)格性和補(bǔ)貼群體的有限性是當(dāng)前社會(huì)保障支出中存在的兩個(gè)主要問(wèn)題。目前受益的群體主要局限于家庭農(nóng)場(chǎng)主或家庭農(nóng)場(chǎng)中的某一成員，這限制了政策的普及范圍。從實(shí)地訪談情況來(lái)看，多數(shù)家庭農(nóng)場(chǎng)主目前僅能享受到較為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而這一保障水平對(duì)于他們來(lái)說(shuō)并不足夠。尤其是對(duì)于年輕的家庭農(nóng)場(chǎng)主來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的保費(fèi)相對(duì)較低，但相應(yīng)的，他們?cè)谕诵莺竽軌蝾I(lǐng)取的養(yǎng)老金也相對(duì)偏低，這使得對(duì)于尚處于勞動(dòng)年齡且退休尚遠(yuǎn)的年輕人群而言，參保的吸引力并不強(qiáng)。

地方財(cái)政補(bǔ)貼壓力大，政策擴(kuò)展緩慢。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，補(bǔ)貼政策也難免出現(xiàn)不一致的情況。在四個(gè)試驗(yàn)區(qū)中，銅山區(qū)2022 年全區(qū)收入為53.9 億元，居于四地區(qū)首位（姜堰區(qū)41.29 億元，亭湖區(qū)45.32 億元，泗洪縣27.57 億），得益于其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，該區(qū)的相關(guān)補(bǔ)貼政策得以較為順利地推行實(shí)施與擴(kuò)展，相比之下泗洪縣的政策擴(kuò)展存在一定的資金困難。目前試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)資金支出全部由當(dāng)?shù)卣?cái)政承擔(dān)，在現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)模下尚可負(fù)擔(dān)。根據(jù)測(cè)算，試點(diǎn)地區(qū)仍有40%-70%符合條件的家庭農(nóng)場(chǎng)主尚未參保，如果未來(lái)希望進(jìn)一步提高參保范圍，讓更多的新型職業(yè)農(nóng)民能夠享受到社會(huì)保障補(bǔ)貼，那么各區(qū)縣的財(cái)政部門將面臨更大的經(jīng)濟(jì)壓力，這種壓力將會(huì)影響到政策擴(kuò)展的速度和效果。

城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移銜接不暢。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的制度轉(zhuǎn)移和銜接是社會(huì)保障領(lǐng)域的難點(diǎn)問(wèn)題。參保人的繳費(fèi)年限無(wú)法得到有效的累計(jì)或折算，可能導(dǎo)致參保人在之前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的繳費(fèi)年數(shù)無(wú)法得到認(rèn)可，從而影響到他們最終養(yǎng)老金的計(jì)算和領(lǐng)取。這種銜接不暢的現(xiàn)狀不僅降低了農(nóng)民轉(zhuǎn)為職工參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性，還增加了轉(zhuǎn)換過(guò)程中繳費(fèi)年限的損失。特別是繳費(fèi)年限不足15 年的參保人，如果無(wú)法累計(jì)足夠的繳費(fèi)年限，就無(wú)法享受正常的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這樣的政策現(xiàn)狀存在一定的不公平，影響制度的完整性，削弱群眾參與社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。

補(bǔ)貼政策宣傳力度弱，覆蓋面相對(duì)局限。調(diào)研中部分家庭農(nóng)場(chǎng)主表示，在政策出臺(tái)后，政府工作人員曾上門宣傳補(bǔ)貼政策，但宣傳手段單一、力度不足致使信息傳達(dá)不暢，許多家庭農(nóng)場(chǎng)主并不準(zhǔn)確知曉他們可以獲得的補(bǔ)貼信息。

補(bǔ)貼政策優(yōu)化路徑

加強(qiáng)政策引領(lǐng)，完善頂層設(shè)計(jì)。建議在省級(jí)層面出臺(tái)規(guī)范性指導(dǎo)意見，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)分享至全省。相關(guān)部門可聯(lián)合開展專項(xiàng)研究，在充分考慮地方實(shí)際情況和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確新型經(jīng)營(yíng)主體社會(huì)保障的改革方向、覆蓋對(duì)象、參保形式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、資金保障等內(nèi)容。在身份認(rèn)定問(wèn)題上，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)放寬參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)條件，包括戶籍、學(xué)歷等限制，吸引更多高素質(zhì)技能人才投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供人才保障和智力支撐。

拓展多方渠道強(qiáng)化社保資金保障。首先，除傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算外，政府可以探索從農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策資金等特定財(cái)政類目中劃撥部分資金來(lái)專門支持養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，同時(shí)將高素質(zhì)農(nóng)民的培養(yǎng)和吸引工作納入更廣泛的人才發(fā)展策略中，以獲得更多的政策和資金支持；其次，政府可以通過(guò)稅收減免、用地用水等生產(chǎn)要素的優(yōu)惠政策進(jìn)一步激勵(lì)和吸引村集體企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織等參與到補(bǔ)貼工作中來(lái)，有利于減輕家庭農(nóng)場(chǎng)主的經(jīng)營(yíng)成本，還能夠促進(jìn)社會(huì)資本參與，形成政府與社會(huì)多方合力支持養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的局面；最后，從制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行“長(zhǎng)繳多得、多繳多得”的制度，激發(fā)農(nóng)民自愿增加社保繳費(fèi)的積極性。

促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民城鄉(xiāng)保險(xiǎn)與職工保險(xiǎn)有效銜接。建議政府制定明確的銜接政策，使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠在法律框架下進(jìn)行有效銜接，尤其是實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)年限的互認(rèn)和累積，確保家庭農(nóng)場(chǎng)主在轉(zhuǎn)換保險(xiǎn)制度時(shí)之前的繳費(fèi)不會(huì)因制度壁壘而失效。通過(guò)出臺(tái)靈活的補(bǔ)繳政策，幫助家庭農(nóng)場(chǎng)主轉(zhuǎn)保時(shí)能夠根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況選擇合適的繳費(fèi)數(shù)額和補(bǔ)繳時(shí)間，減輕經(jīng)濟(jì)壓力，使制度設(shè)計(jì)更加公平和可持續(xù)。

完善信息傳達(dá)與政策宣傳渠道。強(qiáng)化信息系統(tǒng)和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提高家庭農(nóng)場(chǎng)主對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的知曉度和參與度。通過(guò)完善信息化手段和宣傳教育方式，確保新型職業(yè)農(nóng)民能夠及時(shí)了解到自己在社保制度轉(zhuǎn)換時(shí)的權(quán)益和應(yīng)對(duì)策略，從而提升他們對(duì)社會(huì)保障體系的信賴與滿意度。