王瀅淇

［摘 要］ 歐盟流動勞動力社會保障協(xié)調(diào)制度運(yùn)行60 余年，學(xué)界對其先進(jìn)性已有共識。但本文在梳理歐盟社會保障協(xié)調(diào)制度在養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)和家庭福利項(xiàng)目上的具體制度安排后發(fā)現(xiàn)，三個(gè)項(xiàng)目在可獲得性、可攜帶性、可輸出性指標(biāo)上差異較大，且流動勞動力群體內(nèi)部存在福利分層，歐盟層面宣揚(yáng)的“非歧視”“平等待遇”等目標(biāo)未能有效實(shí)現(xiàn)。進(jìn)而，本文運(yùn)用福利邊界理論解釋造成歐盟協(xié)調(diào)制度有限性的根本原因，認(rèn)為多層權(quán)力結(jié)構(gòu)和嵌套式公民身份形成歐盟超國家福利邊界的“疊層式”樣態(tài)，“疊層式”特質(zhì)表現(xiàn)為超國家權(quán)力的有限性、對福利國家福利邊界滲透的有限性以及復(fù)雜制度網(wǎng)絡(luò)的多重削弱性等，最終導(dǎo)致歐盟對流動勞動力的社會保障只能達(dá)成有限協(xié)調(diào)，無法完全實(shí)現(xiàn)其超國家性目標(biāo)。

［關(guān)鍵詞］ 歐盟；流動勞動力；社會保障

一、引言

在社會保障國際合作領(lǐng)域，言必談歐盟。歐洲國家間有悠久的人口跨國流動傳統(tǒng)，為解決人口跨國流動中的社會保障權(quán)益銜接問題，歐洲國家在一個(gè)多世紀(jì)前即開始探索國家間社會保障合作的經(jīng)驗(yàn)。特別是自歐盟成立以來，歐盟在具有準(zhǔn)憲法性質(zhì)的共同體基礎(chǔ)條約中即言明成員國需要在社會保障領(lǐng)域采取一致行動，并制訂歐盟層面社會保障專門法令，以確保流動勞動力的權(quán)益，力爭實(shí)現(xiàn)勞動力在單一大市場中無障礙的自由流動。歐盟社會保障協(xié)調(diào)專門法令提出的平等待遇原則、可累計(jì)原則等工具性辦法得到國際上的廣泛認(rèn)可，又因其覆蓋范圍和內(nèi)容之慷慨，被普遍認(rèn)為是當(dāng)前社會保障國際合作領(lǐng)域最領(lǐng)先的代表。a 但在對歐盟社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制先進(jìn)性的一致認(rèn)同下，迄今為止的研究幾乎都忽略了對歐盟協(xié)調(diào)機(jī)制的具體實(shí)施效果和局限性的關(guān)注。

德國社會學(xué)家Kaufmann Franz-Xaver 在《社會福利國家面臨的挑戰(zhàn)》一書中敏銳捕捉到全球化將挑戰(zhàn)福利國家的邊界，b意大利社會學(xué)家Maurizio Ferrera 則較早提出“福利邊界”（Boundaryof Welfare）概念，探討在民族國家秩序下的福利邊界如何因歐洲一體化而改變。a 這些研究勾勒了福利邊界的輪廓，但未對福利邊界理論進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)?；厮輾W盟流動勞動力社會保障協(xié)調(diào)的發(fā)展史，能夠清晰可見一條從民族國家逐漸向超國家層面流動的福利邊界，這條超國家福利邊界的形態(tài)也塑造了歐盟社會保障協(xié)調(diào)制度的具體協(xié)調(diào)效果與局限性?；诖?，本研究嘗試完善福利邊界理論，以此梳理歐盟流動勞動力社會保障協(xié)調(diào)制度演化背后的福利邊界流動，并在研究歐盟流動勞動力社會保障制度的具體協(xié)調(diào)效果和局限性后，明確歐盟超國家福利邊界的形態(tài)，并用福利邊界理論解釋歐盟社會保障協(xié)調(diào)在“效”與“限”上的成因。

二、歐洲國家社會保障合作史與福利邊界的演化

（一）傳統(tǒng)福利國家的福利邊界

19 世紀(jì)末至20 世紀(jì)70 年代，歐洲國家陸續(xù)建立起本國的社會保障體系。公民社會權(quán)理論是福利國家建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)，福利國家以本國公民身份為資格，提供“從獲得少量經(jīng)濟(jì)福利和保障的權(quán)利”到“充分享受社會遺產(chǎn)并按照社會現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)過上文明生活的權(quán)利”，b 這一系列福利權(quán)利和內(nèi)容又要求并發(fā)展出一種直接的共同體成員意識和對共有文明的忠誠。c 隨著福利國家的建設(shè)，公民的權(quán)利和義務(wù)都在增加，特別是公民對于社會保險(xiǎn)的強(qiáng)制性投入形成巨大的“社會共享池”，福利國家的供給能力仰賴“共享池”的規(guī)模，只有公民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系完全對等，國家福利供給能力才不會破產(chǎn)，這要求福利國家建立起本國封閉的福利邊界，僅為本國公民提供福利，并限制外部人員的進(jìn)入。隨著二戰(zhàn)后“黃金三十年”福利國家建制的完善和福利權(quán)利的增加，福利國家以國界劃定的福利邊界不斷明晰，其封閉性也逐漸達(dá)到頂峰。容易觀察到的一個(gè)事實(shí)是，即使是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最自由開放的國家，其在社會領(lǐng)域也趨于保守中立，經(jīng)濟(jì)的開放和福利的封閉往往是主權(quán)國家在對外關(guān)系中堅(jiān)持的原則。

（二）國家間社會保障合作與福利走廊

在福利國家傳統(tǒng)福利邊界不斷建構(gòu)封閉性的同時(shí)，全球化在挑戰(zhàn)國家福利邊界的封閉性。對地理毗鄰的歐洲國家而言，相互頻繁的跨國勞動使法國為代表的西歐國家最早開始探索對跨國工人的保護(hù)。1882 年，法國與比利時(shí)簽署世界首份社會保障雙邊協(xié)議，到二戰(zhàn)前，歐洲國家間已簽署150 余項(xiàng)社會保障雙邊協(xié)議。e 協(xié)議內(nèi)容主要針對養(yǎng)老金和工傷賠付，并已經(jīng)探索出平等待遇、投?？衫塾?jì)、比例支付等辦法。

第二次世界大戰(zhàn)后，戰(zhàn)爭導(dǎo)致的人口銳減、出生率降低、戰(zhàn)俘歸國和難民安置等問題導(dǎo)致歐洲各國勞動力奇缺，f 同時(shí)，為了快速完成戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)社會重建，西歐、北歐國家在歐洲展開大規(guī)模外國臨時(shí)工招募計(jì)劃，也稱客工計(jì)劃，該計(jì)劃支撐了歐洲的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)奇跡。g 從二戰(zhàn)后至20 世紀(jì)70 年代，大量社會保障雙邊協(xié)議伴隨這些用工協(xié)議締結(jié)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1946—1966 年間歐洲國家間簽署的社會保障雙邊協(xié)議約達(dá)380 項(xiàng)。a 相比二戰(zhàn)前，二戰(zhàn)后簽署的社會保障雙邊協(xié)議基本延續(xù)了以往的合作辦法，但在覆蓋項(xiàng)目和人群上更加全面。

勞動力作為生產(chǎn)要素在國家間加速流動是歐洲國家間進(jìn)行社會保障合作的動因，主要的國家間合作形式是社會保障雙（多）邊合作。簽訂雙（多）邊合作協(xié)議的國家不再是完全封閉和離散的福利邊界，這些國家的福利邊界之間出現(xiàn)了線性和多線性的福利走廊，盡管福利走廊往往非常狹窄。因?yàn)殡m然這些國家出現(xiàn)了小范圍的福利共享空間，但這一空間被局限在有限的項(xiàng)目和合作限度上。

（三）歐盟社會保障協(xié)調(diào)與超國家福利邊界

從1952 年歐洲煤鋼共同體建立起，歐洲六國就在《巴黎條約》中探索在共同體層面解決社會保障銜接問題的辦法，“以確保不妨礙工人們自由流動”。b1958 年，歐盟前身——?dú)W洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC）成立。EEC 的創(chuàng)立者很快發(fā)現(xiàn)，成員國社會保障制度的屬地性質(zhì)嚴(yán)重制約勞動力自由流動，為了消除這種阻礙，EEC 成員國有較強(qiáng)的共識在共同體層面合作，但在選擇何種模式上爭執(zhí)不下。成員國的爭議集中在合作（Cooperation）、協(xié)調(diào)（Coordination）還是趨同（Harmonization）模式的選擇上。三者在合作程度和復(fù)雜性上差異較大，合作停留在多邊合作的較淺層次上，協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)共同體和成員國共同主導(dǎo)，趨同則意味著共同體的絕對主導(dǎo)權(quán)、民族國家的社會保障體制讓位于超級國家式的“歐羅巴福利共和國”。在客觀難度和《俄林報(bào)告》的影響下，1958 年《羅馬條約》正式將“協(xié)調(diào)”確立為共同體在社會保障領(lǐng)域的合作方式。“協(xié)調(diào)”模式的確立意味著在歐盟流動勞動力社會保障問題上，歐盟、成員國、次國家組織等共同置身于相互制約的多層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中，成員國向歐盟讓渡部分社會主權(quán)，而歐盟雖然在該領(lǐng)域的權(quán)力行使有優(yōu)先性，但受輔助性原則制約，必須絕對尊重成員國社會保障制度和成員國的要求，采取滿足成員國最低要求的方式。這意味著歐盟代表的超國家權(quán)力未能建立起對超國家福利邊界的絕對支配，超國家福利邊界的建構(gòu)存在“先天不足”。

以歐盟為代表的超國家福利空間是一種相當(dāng)復(fù)雜和多維的呈現(xiàn)。福利國家仍居于核心位置，它被嵌套在以單一市場為核心的歐洲經(jīng)濟(jì)一體化、以多層治理體系為核心的歐洲政治一體化、以歐盟公民身份建設(shè)為核心的嵌套式公民身份中。置身于復(fù)雜的嵌套關(guān)系下，福利國家不得不對國內(nèi)福利安排進(jìn)行調(diào)整和重新配置，并加強(qiáng)對于跨國福利場景的投入。而福利調(diào)整和改革發(fā)生的前提是統(tǒng)一歐洲共識，它代表一種由歐盟公民共同分享的價(jià)值觀、身份特征、象征性符號和文化歷史組成的共同意志。從未能被準(zhǔn)確繪制出的歐盟超國家福利邊界來看，這一邊界首先在范圍上是擴(kuò)大了的；從結(jié)構(gòu)上來看，它首先是一個(gè)對外封閉的有界結(jié)構(gòu)，對內(nèi)則表現(xiàn)出一種空間嵌套式的福利網(wǎng)絡(luò)。

三、歐盟社會保障協(xié)調(diào)的制度安排與協(xié)調(diào)效果

福利邊界的實(shí)質(zhì)是由一系列規(guī)范和規(guī)則給定一個(gè)集體相對于外部的福利封閉類型和封閉水平，具體體現(xiàn)為對外部的福利排斥水平和對內(nèi)部的福利包容水平。就歐盟而言，其在立法中極力推行和傳遞平等、開放、自由、團(tuán)結(jié)等價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)在A 成員國工作的B 成員國公民能夠與A 國公民享受無歧視的、同等的社會保障權(quán)益，這足以體現(xiàn)歐盟超國家性價(jià)值和目標(biāo)。但歐盟流動勞動力社會保障領(lǐng)域“協(xié)調(diào)”的定位意味著歐盟層面的制度供給還受到成員國制度轉(zhuǎn)化和執(zhí)行效果的影響。此外，歐盟層面立法在不同社會保障項(xiàng)目上所循邏輯和規(guī)則也不盡相同。故本章將進(jìn)一步分析歐盟流動勞動力的具體制度設(shè)計(jì)，選取養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭福利三個(gè)項(xiàng)目，考察各項(xiàng)目的制度安排和成員國實(shí)施情況，進(jìn)而評價(jià)歐盟社會保障協(xié)調(diào)的實(shí)際效果。

（一）歐盟流動勞動力社會保障總體制度安排

歐盟目前在流動勞動力社會保障領(lǐng)域施行的專門立法為2010 年正式生效的《EC883/04 號法規(guī)》和《EC987/09 號實(shí)施法規(guī)》（下稱“第三代法規(guī)”），同年通過的《1231/10 號法規(guī)》還將第三代法規(guī)的適用范圍擴(kuò)大至非歐盟第三國公民。第三代法規(guī)基本沿襲前兩代法規(guī)的核心原則，但在適用人群和覆蓋內(nèi)容等方面不斷擴(kuò)大。

1. 基本原則

歐盟社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制旨在解決兩種沖突、保護(hù)兩種權(quán)益。避免兩種沖突指避免消極沖突——避免流動勞動力不被任何成員國的社會保障體系覆蓋；避免積極沖突——避免流動勞動力同時(shí)被兩個(gè)及以上成員國的社會保障體系覆蓋。保護(hù)兩種權(quán)益指承認(rèn)和保護(hù)既得社會保障權(quán)益，并承諾和保障未來可能、將要獲得的社會保障權(quán)益?；谝陨线壿嫞瑲W盟確立社會保障協(xié)調(diào)的五大基本原則：

第一，平等待遇原則，禁止對成員國公民施以任何基于國籍的歧視。

第二，適用唯一國法律原則，流動勞動力在任何階段只能被單一國家社會保障立法覆蓋。

第三，可累計(jì)原則，在確定流動勞動力社會保障資格和待遇時(shí)，其在各國的投保時(shí)間可累計(jì)計(jì)算，以避免因在多國參保導(dǎo)致的無法達(dá)到單一國家最低繳費(fèi)年限問題。

第四，比例支付原則，與可累計(jì)原則相匹配，在計(jì)發(fā)待遇時(shí)，相關(guān)各國按流動勞動力在本國投保比例分別向其支付待遇。

第五，可輸出原則，已達(dá)到申領(lǐng)條件的社會保障待遇，即使本人已離開主管國領(lǐng)土，也將全額發(fā)放或保留，不得有任何形式減損。

2. 適用范圍

三代歐盟社會保障協(xié)調(diào)法規(guī)的適用國家和適用人群都在不斷擴(kuò)大和調(diào)整。適用國家最初僅為6 個(gè)歐共體創(chuàng)始國，后經(jīng)歷了歐盟的7 次擴(kuò)張和英國的退出，發(fā)展為歐盟27 國；此外，1992 年歐盟與歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）成員國締約，EEA 成員國也適用第三代法規(guī)。適用人群從《羅馬條約》第51 條嚴(yán)格界定之“工人”，逐漸擴(kuò)大至全體歐盟公民、非歐盟第三國國民。

3. 覆蓋項(xiàng)目

從1958 年初代法規(guī)開始，歐盟社會保障協(xié)調(diào)制度所覆蓋的主要項(xiàng)目就包含了ILO《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定的9 項(xiàng)社會保障核心項(xiàng)目，包括疾病和生育福利、病殘津貼、老年津貼、遺屬津貼、工傷和職業(yè)病津貼、死亡撫恤、失業(yè)津貼、家庭津貼。每代法規(guī)在前代法規(guī)的基礎(chǔ)上又做出一定的拓展。如第二代《EC1408/71 號法規(guī)》將初代法規(guī)更狹義的家庭津貼（FamilyAllowances）擴(kuò)大為家庭福利（Family Benefits），第三代法規(guī)的覆蓋項(xiàng)目又新增了退休前福利、陪產(chǎn)假津貼和長期照護(hù)等內(nèi)容。三代法規(guī)都明確將社會救助排除在協(xié)調(diào)范圍外。

（二）養(yǎng)老金項(xiàng)目具體協(xié)調(diào)辦法與效果

1. 歐盟層面制度規(guī)定

養(yǎng)老金通常是社會保障國際合作中最關(guān)鍵的項(xiàng)目，也是歐盟社會保障協(xié)調(diào)體系中協(xié)調(diào)程度最高的項(xiàng)目，它最能集中體現(xiàn)可累計(jì)原則、比例支付原則、可輸出原則的應(yīng)用。目前，歐盟的協(xié)調(diào)只在基于繳費(fèi)的國家法定養(yǎng)老金領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較高的流動性和可攜帶性，而在基于稅收的國家養(yǎng)老金以及補(bǔ)充職業(yè)年金上非常有限，個(gè)人養(yǎng)老金則完全不涉及。

2. 成員國制度轉(zhuǎn)化比較

成員國在養(yǎng)老金項(xiàng)目上對歐盟法規(guī)的轉(zhuǎn)化度和配合度較高，這是由于國家法定養(yǎng)老金主要是基于貢獻(xiàn)的長期繳費(fèi)型項(xiàng)目，歐盟對于成員國的核心要求是承認(rèn)勞動力在他國繳款的合法性，從而認(rèn)可勞動力的參保時(shí)間。對于勞動力在各成員國法定養(yǎng)老金計(jì)劃中參保時(shí)間的承認(rèn)和可累計(jì)確保了跨境勞動力養(yǎng)老待遇較高的可攜帶性和流動性，但由于成員國法定養(yǎng)老金體系的差異以及對于獲得養(yǎng)老金待遇的資格期、居住期、退休年齡等要求的不同，a 流動勞動力在養(yǎng)老金待遇上也面臨一定的損失。

成員國制度差異導(dǎo)致流動勞動力養(yǎng)老金損失的常見情形有三。第一，最低繳費(fèi)期差異導(dǎo)致的損失。以荷蘭人Daan 和奧地利人Emma 領(lǐng)取養(yǎng)老金為例。Daan 的職業(yè)生涯在荷蘭（20 年）、比利時(shí)（22 年）、德國（3 年） 工作參保共45 年。他在荷蘭獲得的養(yǎng)老金部分為P 荷=20/45×M 荷，其中，M 荷為荷蘭政府按照他45 年全部在荷蘭投保計(jì)算的理論養(yǎng)老金金額。他在比利時(shí)獲得的養(yǎng)老金部分則為P 比=20/45×M 比。而他在德國的權(quán)益比較特殊，因?yàn)樗辉诘聡鴧⒈? 年，而德國立法規(guī)定，流動勞動力至少需要5 年供款期才能獲得養(yǎng)老金權(quán)益。因此，德國將退還Daan 已繳納的3 年保費(fèi)。那么，Daan 的最終養(yǎng)老金收入為：P 總=P 荷+P 比。Emma在奧地利工作3 年后，前往丹麥工作42 年，她在職業(yè)生涯和Daan 同樣工作參保45 年。由于奧地利沒有最低繳費(fèi)期的規(guī)定，她在奧地利獲得的養(yǎng)老金部分為P 奧=3/45×M 奧。而丹麥規(guī)定，在丹麥居住40 年后可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，且丹麥的養(yǎng)老金應(yīng)采用獨(dú)立養(yǎng)老金法計(jì)算，因此，丹麥向Emma 支付M 丹的養(yǎng)老金。Emma 的養(yǎng)老金總收入為P 總=P 奧+M 丹。最終，因最低繳費(fèi)期的存在，同樣工作參保45 年的Daan 比Emma 在退休后領(lǐng)取更少的養(yǎng)老金。

第二，退休年齡差異導(dǎo)致的損失。如保加利亞的男性法定退休年齡為64 歲3 個(gè)月，德國的法定退休年齡為67 歲。假設(shè)有兩個(gè)年齡和工作經(jīng)歷一樣的保加利亞男性A 和B，兩人在60歲時(shí)結(jié)束保加利亞的工作并來到德國工作并參保，到了64 歲3 個(gè)月時(shí)，A 的德國雇主照常為A 繳納養(yǎng)老金，而B 的德國雇主卻以B 已是保加利亞養(yǎng)老金領(lǐng)取者為由，拒絕再為B 在德國繳納保費(fèi)。或者，以勸誘的形式提醒B 盡快向保加利亞機(jī)構(gòu)申請養(yǎng)老金。如果B 聽從雇主的建議，結(jié)束德國的參保并向保加利亞申領(lǐng)養(yǎng)老金，那么當(dāng)二人工作到67 歲時(shí)，A 和B 在同樣工作經(jīng)歷下將獲得不同水平的養(yǎng)老金。流動勞動力在信息不對稱情況下很難完全掌握各國對退休年齡的不同規(guī)定，很難采取最符合利益的養(yǎng)老金方案。

第三，非正規(guī)就業(yè)類型參保計(jì)劃差異導(dǎo)致的損失。非正規(guī)就業(yè)包括自雇從業(yè)、靈活就業(yè)和迷你就業(yè)等。在部分成員國，非正規(guī)就業(yè)的流動勞動力能夠加入的養(yǎng)老金計(jì)劃范圍有限，養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)較高，如保加利亞、奧地利的非全日制勞動者不是國家強(qiáng)制養(yǎng)老金的覆蓋對象。部分成員國的法定養(yǎng)老金計(jì)劃不覆蓋自雇從業(yè)人員，如德國、西班牙、荷蘭等。部分覆蓋自雇從業(yè)者的成員國，如瑞士、挪威等，自雇從業(yè)的繳費(fèi)期限、繳費(fèi)基數(shù)和替代率都比正規(guī)就業(yè)勞動者低，因而只能獲得部分養(yǎng)老金權(quán)利。還有一些流動性較強(qiáng)的工作無法達(dá)到東道國規(guī)定的最低居住年限要求，如英國要求歐盟公民至少在英國工作1 年且至少居住3 年才可獲得養(yǎng)老金資格。

總體而言，養(yǎng)老金是歐盟社會保障協(xié)調(diào)領(lǐng)域中協(xié)調(diào)程度最高的項(xiàng)目，歐盟流動勞動力的養(yǎng)老金權(quán)益在繳費(fèi)期限可累計(jì)、計(jì)算時(shí)“就高原則”、結(jié)算時(shí)按比例支付且可輸出等協(xié)調(diào)原則和辦法下，得到了相當(dāng)全面的保障。但目前的歐盟養(yǎng)老金協(xié)調(diào)機(jī)制主要服務(wù)長期、穩(wěn)定和正規(guī)工作的流動勞動力，非正規(guī)就業(yè)的流動勞動力能夠加入和獲得的養(yǎng)老保障仍非常有限。另外，歐盟成員國的養(yǎng)老金計(jì)劃復(fù)雜、程度不透明，對繳費(fèi)期、資格期、等待期、居住期、法定退休年齡等的不同規(guī)定對于普通流動勞動力而言難以把握。此外，歐盟還需要加強(qiáng)對補(bǔ)充養(yǎng)老金的協(xié)調(diào)安排。

（三）醫(yī)療保險(xiǎn)具體協(xié)調(diào)辦法與效果

1. 歐盟層面制度規(guī)定

歐盟醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)調(diào)的覆蓋對象為成員國公民中至少在一個(gè)成員國參與了國家保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人及其家庭成員。主要協(xié)調(diào)被保險(xiǎn)人接受醫(yī)療服務(wù)的國家與其醫(yī)療保險(xiǎn)主管國不一致的情況，具體分三種情形：非計(jì)劃必要跨境醫(yī)療、計(jì)劃跨境醫(yī)療以及居住在主管國以外成員國的公民。

歐盟醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)調(diào)立法的基本價(jià)值為無論被保險(xiǎn)人及家庭成員的居住和其他情況如何，都應(yīng)有獲得健康保險(xiǎn)的權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值，歐盟的核心協(xié)調(diào)策略為要求保險(xiǎn)主管國全額報(bào)銷投保人在其他成員國接受醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)生的費(fèi)用。這種協(xié)調(diào)方式使在主管國外接受醫(yī)療服務(wù)的歐盟公民無需承擔(dān)過高的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是歐盟公民社會權(quán)利的重要內(nèi)容。EHIC 卡是第三代法規(guī)的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，極大便利了歐盟公民的跨國就醫(yī)，但EHIC 卡僅限于緊急醫(yī)療情況，由被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)主管國發(fā)放，且只能在到達(dá)臨時(shí)停留國的3 個(gè)月內(nèi)使用，超過3 個(gè)月后，歐盟公民必須獲得新的授權(quán)才能繼續(xù)使用EHIC 卡。關(guān)于計(jì)劃內(nèi)跨境醫(yī)療，哪些疾病能夠得到主管國的授權(quán)至關(guān)重要，對此，《EU2011/24 號指令》規(guī)定， 如果患者請求的治療屬于其所屬成員國立法所規(guī)定的社會保障權(quán)益之一，且居住國不能在合理的時(shí)限內(nèi)提供該項(xiàng)治療，同時(shí)考慮到病人的健康狀況和可能的病程，則應(yīng)當(dāng)滿足患者在另一成員國接受適合其病情治療的授權(quán)，不能拒絕。a 此外，第三代法規(guī)第6、12、13 條規(guī)定了醫(yī)療保險(xiǎn)投保期限的可累計(jì)、可攜帶內(nèi)容，并明確成員國可以通過立法自主決定誰有醫(yī)療保險(xiǎn)資格、在何種情況下被支付哪些福利。

2. 成員國制度轉(zhuǎn)化比較

首先，對停留期在3 個(gè)月以內(nèi)的短期流動者，成員國基本都能向持有EHIC 卡的歐盟公民提供緊急且必要的醫(yī)療服務(wù)，并在事后由保險(xiǎn)主管國按服務(wù)發(fā)生國的費(fèi)率償還給提供醫(yī)療服務(wù)的成員國，成員國很少對這類醫(yī)療服務(wù)獲取設(shè)置附加條件。其次，對停留期在3 個(gè)月—5 年的歐盟公民，其在東道國獲得醫(yī)療服務(wù)資格的前提條件是在任一歐盟成員國參加醫(yī)療保險(xiǎn)且持有S1 證明。對于這類醫(yī)療服務(wù)獲取，成員國往往在雇傭期、居住期上設(shè)置準(zhǔn)入限制，但各國政策差異較大。如，德國和奧地利準(zhǔn)入門檻較低，流動勞動力只要在東道國有雇傭關(guān)系，即可在東道國入保當(dāng)天享受健康保險(xiǎn)保障，無等待期。而芬蘭、瑞典等國設(shè)置了關(guān)于居住的程序性條件。芬蘭要求流動勞動力獲得至少1 年的居留許可，或者要在芬蘭工作4 個(gè)月以上；瑞典則更為嚴(yán)格，要求移民勞工需在當(dāng)?shù)赝鈬朔?wù)中心注冊后取得PIN 卡才可獲得醫(yī)療服務(wù)資格，但PIN 卡的申領(lǐng)往往要耗費(fèi)1 年以上的程序性時(shí)間，且往返勞動力和臨時(shí)勞動力有很大概率難以滿足PIN卡申領(lǐng)條件。最后，對于停留期超過5 年的歐盟公民，其在東道國獲得醫(yī)療服務(wù)資格的條件與本國國民一致。

總體而言，歐盟在流動勞動力的醫(yī)療保險(xiǎn)準(zhǔn)入資格上沒有設(shè)置等待期和最低繳費(fèi)期等限制，a 勞動力在其他成員國的繳費(fèi)記錄都可被直接轉(zhuǎn)移、加總到東道國。醫(yī)療保險(xiǎn)的資格準(zhǔn)入以雇傭和繳費(fèi)為基礎(chǔ)，產(chǎn)生的服務(wù)費(fèi)用由保險(xiǎn)主管國報(bào)銷，因此，歐盟和成員國在醫(yī)療服務(wù)的協(xié)調(diào)上沒有太大的分歧，成員國基本執(zhí)行歐盟立法的規(guī)定，只結(jié)合本國福利類型的特點(diǎn)設(shè)置較為合理的繳費(fèi)期限和居住要求的門檻。東道國的醫(yī)療服務(wù)資源對于歐盟跨國勞動力而言可獲得性非常高，但就業(yè)類型不夠穩(wěn)定的、特別是在2 個(gè)及以上成員國之間往返就業(yè)的勞動者還是面臨一定的醫(yī)療服務(wù)獲得障礙。

（四）家庭福利具體協(xié)調(diào)辦法與效果

不同于養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，家庭福利由于其非繳費(fèi)型福利性質(zhì)、成員國福利政策目標(biāo)差異等原因，b 一直是歐盟社會保障協(xié)調(diào)中最具爭議和沖突的項(xiàng)目。

1. 歐盟層面制度規(guī)定

對子女與跨國勞動的父/ 母生活在同一國家的情況，獲得家庭福利的程序相對明確，根據(jù)平等待遇原則，在滿足成員國有關(guān)居住和工作要求的前提下與所在成員國國民享受同等待遇。如果成員國立法規(guī)定獲取家庭福利的條件為達(dá)到參保期或雇傭期的最低要求，則參保期限適用可累計(jì)原則，申請人在其他成員國的參保期限可累計(jì)。但在跨國勞動情形下，更常見的情景是流動勞動力作為父/ 母在一國工作和生活，配偶一方與其子女居住在另一成員國，而歐盟立法對家庭福利可輸出的規(guī)定使流動勞動力有可能在一個(gè)以上成員國享受家庭福利。這就涉及家庭福利最復(fù)雜的協(xié)調(diào)情形：不同國家規(guī)定的獲取資格基于不同的邏輯，可能導(dǎo)致福利供給的重疊。對此，法規(guī)第68 條規(guī)定“優(yōu)先原則”（Priority Rules）以劃定相關(guān)成員國權(quán)責(zé)。優(yōu)先原則是指當(dāng)同一時(shí)期、同一家庭成員的家庭福利需根據(jù)多個(gè)成員國立法確立時(shí)，以勞動者所從事經(jīng)濟(jì)活動所享有的權(quán)利優(yōu)先，其次是根據(jù)領(lǐng)取養(yǎng)老金所享有的權(quán)利，最后為依據(jù)居住獲得的權(quán)利；如果幾個(gè)成員國基于同樣的權(quán)利基礎(chǔ)提供家庭福利，則兒童應(yīng)按相關(guān)成員國中最高福利標(biāo)準(zhǔn)獲取福利，兒童居住國家為主管國，福利的差額部分由其他成員國補(bǔ)齊，具體分配方案見表4。

2. 成員國制度轉(zhuǎn)化比較。

家庭福利制度的差異在歐盟協(xié)調(diào)的所有社會保障項(xiàng)目中最為明顯。首先，在大部分成員國，家庭福利由一般性稅收籌集資金，作為福利提供給居民；但在另一些成員國，家庭福利作為基于繳費(fèi)的社會保險(xiǎn)被提供，如奧地利、法國和意大利；還有一些國家將家庭福利視為社會救助計(jì)劃的一部分，需要對申請人進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，如羅馬尼亞和克羅地亞。其次，如果將家庭福利視作一個(gè)“籃子”，各成員國的籃子里所裝的家庭福利項(xiàng)目是不同的。如成員國家庭福利最豐富的“籃子”中可能包括兒童福利、兒童保育福利、父母津貼、單親津貼或補(bǔ)助、殘疾兒童津貼或補(bǔ)助，以及第三代法規(guī)未視作家庭福利的產(chǎn)婦福利和陪產(chǎn)假福利，如法國有多達(dá)13 項(xiàng)的家庭福利項(xiàng)目。但不是每個(gè)國家的籃子中都有如此全面的項(xiàng)目，如英國、奧地利、馬耳他沒有與父母津貼功能相當(dāng)?shù)母＠才牛聡鴦t從2015 年取消了父母津貼。且成員國中做出兒童保育福利相關(guān)安排的僅有丹麥、芬蘭、法國、荷蘭等9 個(gè)國家。再次，功能相似的福利在不同成員國可能屬于不同的權(quán)利和福利內(nèi)容。比如，育兒福利在一些成員國對應(yīng)為產(chǎn)婦福利和陪產(chǎn)福利；兒童保育福利在一些成員國對應(yīng)為日托津貼（丹麥、芬蘭、法國），或者是幼兒園費(fèi)用減免（意大利、斯洛文尼亞）等。在家庭福利的諸多內(nèi)容中，爭議最少的為兒童福利，它既是所有成員國都有相應(yīng)安排的家庭福利項(xiàng)目，同時(shí)也曾是第二代法規(guī)規(guī)定的家庭福利的唯一內(nèi)容。

成員國家庭福利安排的差異以及各國設(shè)置的嚴(yán)苛條件限制使流動勞動力在家庭福利獲取上存在較高的損失風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要可概括為以下三點(diǎn)。

第一，較高的資格門檻限制了家庭福利可獲得性。首先，幾乎所有歐盟國家都對申請人及其子女有居住要求。如英國、立陶宛規(guī)定來自歐盟的公民必須獲得居住權(quán)且在本國居住至少3個(gè)月才可申請兒童福利；德國、奧地利、英國還要求歐盟公民獲得慣常居住權(quán)后才可申請兒童福利；瑞典的定額育兒津貼以居留權(quán)為基礎(chǔ)，子女在瑞典與父母同住方有權(quán)獲得。此外，斯洛文尼亞、羅馬尼亞等國要求只有通過家計(jì)調(diào)查的居民才有權(quán)申請很低水平的家庭福利。同時(shí)，法國、意大利、丹麥等國減少或取消高收入家庭的家庭福利。而在嚴(yán)格的居住期限、生計(jì)測試和工作條件要求外，成員國對申請家庭福利的程序性要求也非常嚴(yán)格。比如，移民勞工在瑞典申請基于居住的家庭福利項(xiàng)目時(shí)，必須先經(jīng)過“生活重心測試”，即申請人要通過主要住所、居住時(shí)間、社會融合程度等指標(biāo)證明自己的生活重心已真正轉(zhuǎn)移到瑞典。再如，奧地利的收入相關(guān)育兒津貼制度非常復(fù)雜，由不同的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組織，還需申請人提供在醫(yī)院檢查時(shí)的出勤證明。對于成員國的程序性要求，歐洲著名移民研究機(jī)構(gòu)TRANSWEL 將瑞典劃定為“高程序性要求”、奧地利劃定為“中等程序性要求”，認(rèn)為德國的程序性要求較低。a 從具體項(xiàng)目的比較看，兒童福利的可獲得性比育兒福利和兒童保育福利要高，這首先是因?yàn)楦鲊鴤鹘y(tǒng)兒童福利制度發(fā)展更健全和成熟，而兒童保育福利從20 世紀(jì)80 年代起才在歐洲國家建立，目前還有一半的成員國沒有相應(yīng)安排。其次是由于有關(guān)育兒和兒童保育的福利中很多需經(jīng)過家計(jì)調(diào)查。從人群的比較看，在所有的家庭福利項(xiàng)目，即使是可獲得性最高的兒童福利，子女與父母同住的、子女與父母分住兩（幾）國的這兩類人群獲得權(quán)益的機(jī)會完全不同。

第二，能夠被輸出和攜帶的家庭福利項(xiàng)目非常有限。各成員國家庭福利中僅有兒童福利能夠?qū)ν廨敵觥?018 年歐盟委員會對家庭福利輸出的統(tǒng)計(jì)顯示，22 個(gè)成員國輸出的主要家庭福利項(xiàng)目均為兒童福利。比較家庭福利對外輸出所覆蓋家庭最多的成員國a 的輸出結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)申請人往往同時(shí)申請幾項(xiàng)家庭福利項(xiàng)目，其中兒童福利為必申項(xiàng)目，其他項(xiàng)目則占比極小。如，盧森堡向92167 個(gè)家庭輸出家庭福利，其中有92167 份兒童福利和2951 份育兒福利；德國向233315 個(gè)家庭輸出家庭福利，其中233315 份兒童福利和4710 份育兒福利。

第三，成員國間信息對接障礙導(dǎo)致的損失。以德國和保加利亞為例，德國是歐盟第二大家庭福利輸出國，2013 年，有24736 名保加利亞國民在德國獲得了兒童津貼，但其中只有3.9%是輸出給居住在保加利亞的子女。福利輸出占比較低的最大原因是兩國福利立法差異和由此導(dǎo)致的信息對接困難。首先，保加利亞的兒童福利需經(jīng)過家計(jì)調(diào)查，因此流動勞動者在他國的收入水平對于確權(quán)至關(guān)重要。而德國家庭福利的提供無需經(jīng)過收入測試，故德國主管家庭福利的部門并不采集領(lǐng)取者的收入信息。對于在德國和保加利亞間往返勞動的流動勞動力，由于在德期間收入信息的缺乏，他們很難在保加利亞成功申請到家庭福利。

成員國在家庭福利制度轉(zhuǎn)化和執(zhí)行上的核心問題在于福利標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)和福利的可輸出性。為此，以奧地利為代表的成員國呼吁并踐行家庭福利指數(shù)化，并在2019 年不顧歐盟反對強(qiáng)行通過并正式施行指數(shù)化法案。家庭指數(shù)化是指規(guī)定一個(gè)具體的指數(shù)，將成員國支付的福利轉(zhuǎn)化為適應(yīng)子女居住國實(shí)際購買力水平的福利，這有悖于歐盟為本國公民和生活在其他成員國的子女提供同等的福利水平的規(guī)定。如奧地利公布的丹麥指數(shù)為1.326，而對保加利亞的指數(shù)為0.45。這意味著同樣工作和居住情況的流動勞動力，僅因子女所在地不同將產(chǎn)生幾倍的福利差距。家庭福利指數(shù)化是對歐盟社會保障協(xié)調(diào)體制支柱原則之平等待遇原則的直接挑戰(zhàn)和對抗，盡管歐盟委員會向奧地利啟動侵權(quán)程序，但奧地利在后續(xù)的3 次回復(fù)中并未給出實(shí)質(zhì)性解決方案。

（五）不同項(xiàng)目、人群的協(xié)調(diào)水平比較

歐盟三代社會保障協(xié)調(diào)法規(guī)對流動勞動力提供的協(xié)調(diào)水平不斷提高，在某種程度上已完成從有限包容向全面包容的轉(zhuǎn)變。但盡管如此，從以上歐盟具體項(xiàng)目制度安排和成員國實(shí)際制度轉(zhuǎn)化效果來看，歐盟在不同社會保障項(xiàng)目和不同就業(yè)類型人群上的協(xié)調(diào)辦法和協(xié)調(diào)水平差異較大。

1. 不同項(xiàng)目協(xié)調(diào)水平比較

研究移民社會保障問題的國際知名學(xué)者Robert Holzmann 曾提出評價(jià)社會保障國際合作水平的兩個(gè)核心指標(biāo)為社會保障的可獲得性、可攜帶性，c 而歐盟社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制還以其部分社會保障權(quán)益的可輸出性著稱。本節(jié)以可獲得性、可攜帶性、可輸出性a 為指標(biāo)評估歐盟在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和家庭福利項(xiàng)目上的協(xié)調(diào)水平，結(jié)果見表5。

首先，在可獲得性、可攜帶性、可輸出性三個(gè)指標(biāo)上綜合表現(xiàn)最好的項(xiàng)目為養(yǎng)老金項(xiàng)目。養(yǎng)老金是長期繳費(fèi)型社會保障項(xiàng)目，流動勞動力個(gè)體和成員國的權(quán)利- 義務(wù)關(guān)系最為明確，成員國需要額外承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本最少，故在該項(xiàng)目上合作意愿最高。其次，醫(yī)療保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)水平僅次于養(yǎng)老金。醫(yī)療保險(xiǎn)在可獲得性、可攜帶性上與養(yǎng)老金表現(xiàn)相仿，但通常不具備可輸出性。醫(yī)療保險(xiǎn)可獲得性較高的根本原因在于實(shí)行保險(xiǎn)主管國報(bào)銷制度，這大大降低醫(yī)療服務(wù)提供國的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。最后，家庭福利的協(xié)調(diào)水平最低。家庭福利往往是稅收籌資的非繳費(fèi)型福利項(xiàng)目，往往不具備可攜帶性。成員國在家庭福利可獲得性、可輸出性上設(shè)置的門檻最高，兒童與父母分住兩（多）國的家庭很難成功申請到家庭福利并輸出。

從養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭福利三個(gè)項(xiàng)目的具體制度安排可以推論，在歐盟社會保障協(xié)調(diào)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)水平上，社會保險(xiǎn)項(xiàng)目＞社會福利項(xiàng)目，且權(quán)利- 義務(wù)越明確和對等的項(xiàng)目，在可獲得性、可攜帶性、可輸出性上表現(xiàn)越好；反之，權(quán)責(zé)界定模糊或成員國有更高經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目對移民勞工而言更難獲得和輸出。此外，社會救助類項(xiàng)目不可獲得，它作為成員國的“核心福利內(nèi)容”，不在歐盟社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制的覆蓋范圍。社會救助不可輸出的根源在于跨國申請社會救助待遇極易誘發(fā)低福利區(qū)域居民的“搭便車”行為，有較強(qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2. 不同身份人群協(xié)調(diào)水平比較

盡管根據(jù)歐盟立法規(guī)定，歐盟公民無論其經(jīng)濟(jì)狀況和社會地位，應(yīng)該與東道國國民享有平等的社會保障待遇，但實(shí)際上歐盟流動勞動力內(nèi)部獲得福利的機(jī)會并不一致。從根本上說，歐盟的社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制的篩選依據(jù)仍然是經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，并以職業(yè)、國籍、移入國和居住期限的不同組合將流動勞動力劃分在不同的福利圈層中。

第一，歐盟立法本身即存在對流動勞動力經(jīng)濟(jì)狀況的最低要求?！禘C2004/38 號指令》規(guī)定到東道國居住3 個(gè)月以上的勞動力最好是“經(jīng)濟(jì)自足的”，且“不能對東道國的福利體系造成不合理的負(fù)擔(dān)”，因此經(jīng)濟(jì)上無法自足的歐盟勞動力在自由流動的權(quán)利上處于劣勢。而成員國則在轉(zhuǎn)化歐盟立法后強(qiáng)化其對流動勞動力經(jīng)濟(jì)狀況的偏好，具體表現(xiàn)為，經(jīng)濟(jì)活躍人士＞經(jīng)濟(jì)自給自足人士＞經(jīng)濟(jì)不活躍人士＞社會救助需求者。此外，成員國設(shè)置的資格條件和行政審查限制了流動勞動力的福利可獲得性。成員國在歐盟的原則性規(guī)定之下設(shè)置新的資格條件，特別是有關(guān)繳費(fèi)的、居住期限的要求，使得相對于本國國民而言，流動勞動力更難獲得相關(guān)福利。其次，成員國對非繳費(fèi)型福利的資格要求更為嚴(yán)格，限制了歐盟公民在非繳費(fèi)型福利上的可獲得性和可輸出機(jī)會。成員國的行政審查和自由裁量進(jìn)一步增加了福利獲取的難度。最后，除了永久居民外，成員國將大部分流動勞動力阻擋在一國“核心福利”外，包括社會救助等。

第二，歐盟公民內(nèi)部分層，福利機(jī)會并不一致。首先，歐盟公民的福利機(jī)會仍然以歐盟公民中的勞動力為核心，以是否參與勞動力市場及其在勞動力市場的表現(xiàn)為依據(jù)形成分層。在福利機(jī)會的獲取上，正規(guī)就業(yè)者> 非正規(guī)就業(yè)者> 求職者> 失業(yè)者> 經(jīng)濟(jì)不活躍人士。其次，流動勞動力的來源國影響其福利水平，特別是對往返就業(yè)者，來源國的福利水平和資格條件影響其福利接續(xù)。東道國對家庭福利的指數(shù)化做法將進(jìn)一步拉大不同來源國勞動力的福利差距。再次，東道國福利水平和慷慨程度決定其福利收益，在不同成員國從事同樣勞動的勞動者獲得的福利待遇和機(jī)會存在較大差距。最后，居住期限的長短影響多種福利的獲得機(jī)會，居住期限越長，福利機(jī)會越能得到保障，相反，流動頻次越高，福利機(jī)會越受限。

四、疊層式福利邊界：歐盟社會保障協(xié)調(diào)的局限與成因

客觀地說，歐盟社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制在60 余年的發(fā)展中其協(xié)調(diào)水平在不斷提高，但從第三章分析可知，歐盟社會保障實(shí)際協(xié)調(diào)水平卻與制度目標(biāo)存在較大距離，如何解釋這種差距或局限？本章借助福利邊界理論闡釋歐盟社會保障協(xié)調(diào)的局限與成因。

（一）歐盟超國家福利邊界的構(gòu)建與疊層式特質(zhì)

歐洲一體化的發(fā)展挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)上主權(quán)國家在國界范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會等子系統(tǒng)緊密耦合的關(guān)系，國家在經(jīng)濟(jì)一體化中讓渡的權(quán)力使社會領(lǐng)域的封閉性難以固若金湯。隨著歐洲一體化進(jìn)程的加快，成員國控制邊界的能力加快衰落，新的超國家福利邊界逐漸具備形成條件。從超國家福利邊界建構(gòu)的過程來看，這同時(shí)包含兩個(gè)過程：第一，滲透或打破既有福利國家的傳統(tǒng)福利邊界；第二，在歐盟層面繪制新的超國家福利邊界，建立新的封閉關(guān)系。福利是空間政治的代表，超國家福利邊界的建構(gòu)也在特定的封閉領(lǐng)土空間- 權(quán)力結(jié)構(gòu)- 資格身份的組合下進(jìn)行。

在擴(kuò)大了的區(qū)域領(lǐng)土空間內(nèi)部，歐盟多層次權(quán)力結(jié)構(gòu)、嵌套式公民身份建構(gòu)的福利邊界呈現(xiàn)一種疊層式樣態(tài)（Layered Welfare Boundary）。一方面，歐盟超國家福利邊界無法完全拆解國家福利邊界的基礎(chǔ)，國家福利邊界內(nèi)部主要系統(tǒng)仍然穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，歐盟層面建構(gòu)超國家福利邊界的嘗試不斷展開，一個(gè)新的超國家福利邊界業(yè)已形成，其對國家福利邊界的滲透還將持續(xù)進(jìn)行（圖2）。故此，歐盟形成的超國家福利邊界只能是疊層式形態(tài)，這好比將兩個(gè)平行空間疊層在同一平面，身處疊層式福利邊界中的歐盟和國家都無法在各自空間內(nèi)獨(dú)立行使權(quán)力，它們不得不共享權(quán)力、共同決策，并圍繞象征性資源展開永續(xù)爭奪。身處疊層式福利邊界中的歐盟公民無法回到國家封閉式福利邊界時(shí)代，固定生活在本國邊界內(nèi)的靜止公民難以回避來自其他成員國的歐盟公民在本國獲取福利，生活再難回歸寧靜；而流動勞動力個(gè)體則難以單獨(dú)依靠其國家公民身份（組織和經(jīng)辦）或歐盟公民身份（協(xié)調(diào)和監(jiān)管）來獲得社會權(quán)利，只有歐盟公民身份與國家公民身份的嵌套方能為他帶來保障。

（二）疊層式福利邊界何以造成局限？

歐盟在超國家的社會歐洲建構(gòu)上有很高的預(yù)期，但實(shí)際福利供給與歐盟超國家目標(biāo)設(shè)定之間存在較大差距，這是歐盟疊層式福利邊界的最大局限。流動勞動力個(gè)體從歐盟社會保障協(xié)調(diào)中獲得的實(shí)際福利水平遠(yuǎn)低于歐盟層面社會保障協(xié)調(diào)所訂立的非歧視、平等待遇等超國家目標(biāo)，當(dāng)前歐盟向擁有歐盟公民身份的流動勞動力提供的協(xié)調(diào)水平是有限的、分層的，比如在不同社會保障項(xiàng)目上可獲得性、可攜帶性、可輸出性的差異以及流動勞動力群體內(nèi)部基于職業(yè)身份、往返國家、流動頻次等出現(xiàn)的權(quán)利分化。歐盟福利邊界的疊層式樣態(tài)是解釋歐盟社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制只能實(shí)行有限協(xié)調(diào)的理論根源，這種疊層式福利邊界導(dǎo)致其很難在系統(tǒng)內(nèi)部提供一致的、無差異的福利產(chǎn)品，身處于疊層空間中不同坐標(biāo)的個(gè)體可能處于疊層福利邊界的不同權(quán)利層級中。

1. 疊層式福利邊界下超國家權(quán)力的有限性

在疊層式福利邊界下，歐盟在超國家層面形成了事實(shí)上的審查性權(quán)力、監(jiān)管性權(quán)力。而成員國仍然掌握核心的福利資源分配權(quán)，且各國社會保障系統(tǒng)的獨(dú)特性在超國家體系下受到尊重和保護(hù)。這種安排使歐盟在社會保障協(xié)調(diào)領(lǐng)域高度依賴成員國政府，主要包括政治依賴和財(cái)政依賴。在政治上，歐盟超國家機(jī)構(gòu)的代表來自成員國政府，成員國代表在歐盟機(jī)構(gòu)的任職使超國家決策充分考慮和接納成員國利益，并通過采用多種正式的和非正式的辦法影響決策。一個(gè)很典型的事實(shí)是，在越來越多社會政策提案適用“普通立法程序”和“多數(shù)有效原則”的背景下，流動勞動力社會保障協(xié)調(diào)是迄今為止極少數(shù)仍然適用“特別立法程序”和“一致通過原則”的政策領(lǐng)域，特別是“一致通過原則”，這使在該問題上超國家意志很難超越國家意志。

此外，超國家決策必須依靠成員國政府來貫徹，成員國對歐盟立法的轉(zhuǎn)化程度有較大的自由裁量空間，且歐盟機(jī)構(gòu)缺乏基層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須依靠成員國的行政部門落實(shí)超國家決策，因此，成員國在社會保障領(lǐng)域有非常高的自主權(quán)力。在財(cái)政上，歐盟在福利領(lǐng)域沒有建立新的財(cái)政機(jī)制和再分配系統(tǒng)，歐盟不對任何個(gè)人提供直接的物質(zhì)保障。流動勞動力的社會保障給付依靠相關(guān)國家的社會保障資金，歐盟在社會保障領(lǐng)域沒有財(cái)權(quán)，而只有對國家福利分配和對接安排的監(jiān)管性權(quán)力。缺少經(jīng)濟(jì)資本和政治資本的足夠支撐，超國家機(jī)構(gòu)僅憑借監(jiān)管性權(quán)力很難完全掌控超國家福利邊界的劃定權(quán)，也由于決策權(quán)、監(jiān)管審查權(quán)、再分配權(quán)、執(zhí)行權(quán)的分散，使歐盟在社會保障領(lǐng)域的合作只能采取協(xié)調(diào)的手段。權(quán)力的分散與相互制衡使超國家、國家兩個(gè)層面的制度在移植和銜接上無法達(dá)到理論上的順暢，相反，超國家、國家層面的制度糾葛造成了歐盟公民社會保障資格和權(quán)利空間轉(zhuǎn)移的不平等，同時(shí)也使超國家福利邊界無法進(jìn)一步流動。

2. 疊層式福利邊界對國家福利邊界的有限滲透性

疊層式福利邊界的效力受制于福利國家福利邊界的穩(wěn)固性，換言之，歐盟對傳統(tǒng)國家福利邊界的滲透和打破是有限的。第一，國家只向超國家機(jī)構(gòu)讓渡了有限的社會主權(quán)（福利決策權(quán)而非福利分配權(quán)），國家仍然是福利資源的唯一掌握者和提供者。同時(shí)，國家福利邊界對進(jìn)入本國的“外部人”的篩選功能得到大部分保留，成員國可自主決定對流動勞動力施加居住條件、工作年限等條件限制，這是福利國家在一體化和全球化中的底線。另外，對于大多數(shù)在本國境內(nèi)非流動的本國公民，權(quán)力- 資格身份聯(lián)結(jié)機(jī)制構(gòu)建的國家與公民間社會再分配和社會團(tuán)結(jié)生產(chǎn)系統(tǒng)仍然穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。相比于經(jīng)濟(jì)、政治等子系統(tǒng)，國家福利邊界是國家主權(quán)在全球化中的最后防線，盡管歐盟社會保障協(xié)調(diào)制度部分突破了福利邊界的封閉性，但仍不足以動搖國家福利邊界的有序穩(wěn)固。第二，國家福利制度的不同類型間接地強(qiáng)化了國家福利邊界的封閉性。由于成員國仍然保留對本國社會保障建制的絕對主權(quán)，成員國中主流的社會民主福利模式、大陸保守福利模式和自由主義福利模式與中東歐國家的福利制度存在較大差異，這造成國家制度彼此間匹配的難題，這些制度性障礙也使歐盟超國家福利邊界在內(nèi)部建構(gòu)中的“去邊界化”目標(biāo)難以達(dá)成。

3. 疊層式福利邊界下復(fù)雜制度網(wǎng)絡(luò)的多重削弱性

疊層式福利邊界在制度上呈現(xiàn)為超國家、國家、國家間多尺度上的制度復(fù)雜糾葛。隨著制度復(fù)雜性的增加，流動勞動力個(gè)體能夠獲得的福利內(nèi)容也隨之削減。首先，歐盟立法的含混性、原則性表達(dá)給了成員國解釋立法和縮小適用范圍的空間。成員國最經(jīng)典的合法規(guī)避案例為對于“工人”和“家庭成員”的解讀，由于歐盟未對工人和家庭成員做明確釋義，各成員國由此對工人設(shè)置更高的復(fù)雜標(biāo)準(zhǔn)，從而將從事非穩(wěn)定的、未能“有效工作”的勞動類型排除在適用范圍外，如自雇從業(yè)者。成員國對家庭成員的嚴(yán)格規(guī)定則導(dǎo)致離異家庭和同居家庭子女難以獲得家庭福利。其次，歐盟立法必須內(nèi)化到成員國立法中后才能生效，成員國的彈性移植將降低“超國家性”。降低“超國家性”的合法手段包括設(shè)置更長的繳費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定更長的居住時(shí)間、審查申請者的經(jīng)濟(jì)狀況、增加附加條件、增加申請的行政程序和難度、限制具體項(xiàng)目的適用對象等。最后，盡管歐盟通過社會標(biāo)準(zhǔn)化工程和開放式協(xié)調(diào)等手段降低了成員國福利體制的差異水平，但各國福利制度有各自的內(nèi)在規(guī)范，國家間體制兼容不足造成的福利差異在疊層式邊界下難以避免。

五、結(jié)論

歐盟是區(qū)域社會保障國際合作的先驅(qū)和領(lǐng)航者。在歐盟超國家政治實(shí)體框架下，歐盟流動勞動力社會保障協(xié)調(diào)機(jī)制超越了一般社會保障國際合作以互惠為主的價(jià)值理念，在歐盟國家間和超國家層面形成具有強(qiáng)制效力的實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)，在空間上創(chuàng)造了更大的人員流動范圍，賦予流動勞動力群體更全面的社會保障權(quán)益，又進(jìn)而促進(jìn)和鞏固了歐洲一體化成果。歐盟60 余年的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)和理論理念為社會保障國際合作乃至全球治理的發(fā)展貢獻(xiàn)了寶貴的“正資產(chǎn)”。然而正因如此，才更需要全面學(xué)習(xí)和審視歐盟社會保障協(xié)調(diào)中的具體制度安排，客觀看待超國家體下社會保障協(xié)調(diào)的“能”與“不能”，深刻理解歐盟協(xié)調(diào)水平局限的理論與制度根源。除了歐盟協(xié)調(diào)水平的既有局限外，當(dāng)前歐盟社會保障協(xié)調(diào)還在面臨逆全球化和民粹主義等新挑戰(zhàn)，一個(gè)有待觀察的問題是，歐盟社會保障協(xié)調(diào)制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性和彈性是否賦予歐盟在危機(jī)中尋找新路徑的能力？這需要學(xué)界持續(xù)保持對歐盟社會保障問題的關(guān)注。

（責(zé)任編輯：郭 林）

［基金項(xiàng)目］ 國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障協(xié)同合作政策優(yōu)化研究”（22CGL059）。