崔曉軍 汪開斌 黃瀟 李寶 吳明亮

摘 要：中國氣象局全面推進依法行政制度建設，初步形成了標準和規(guī)程相配套的氣象法律法規(guī)體系。氣象標準在支撐氣象法律法規(guī)實施中發(fā)揮了重要作用，但存在普遍性引用標準的可操作性不強、標準被引率低、配套標準供給不足、引用標準表述欠準確、引用廢止或失效標準等問題，一定程度上影響了法律法規(guī)的實施和標準的應用。本文基于以上問題，提出對策建議。

關鍵詞：氣象法規(guī)，氣象標準，引用標準，標準被引率

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.05.007

0 引 言

《國家標準化發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）提出要“建立法規(guī)引用標準制度、政策實施配套標準制度，在法規(guī)和政策文件制定時積極應用標準”。如何建立法規(guī)引用標準制度，李佳[1]等基于法規(guī)及政策性文件與標準之間的內在關系，以及我國法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章引用標準的現(xiàn)狀和問題，針對不同層級法律法規(guī)和政策文件提出了普遍性引用+標準清單、直接引用等法規(guī)引用標準的模式；王永[2]收集了十余省市有關燃氣報警器安裝的政策文件，通過現(xiàn)場調研，發(fā)現(xiàn)實踐中存在引用標準不當、產品標準體系不合理等問題，究其原因在于各地政策性文件引用標準采取指示性引用、唯一性引用或吸納式引用的方式不當，導致相關方執(zhí)行標準不統(tǒng)一、技術要求不統(tǒng)一、責任主體和監(jiān)管部門不明確等問題。為規(guī)范法規(guī)引用標準，文化和旅游部出臺了《文化和旅游標準化工作管理辦法》（文旅科教發(fā)〔2023〕28號），明確規(guī)定各級文化和旅游行政部門可以在協(xié)商一致、協(xié)同推進的基礎上推動區(qū)域性標準相關工作，在制定法規(guī)和政策文件時積極應用標準。氣象業(yè)務活動具有集中性和分散性相統(tǒng)一的特點，為了管理和規(guī)范全國氣象、民航、海洋、林業(yè)、農墾、鹽業(yè)等國務院相關部門的氣象探測、預報、服務和氣象災害防御、氣候資源利用、氣象科學技術研究等活動，國家、中國氣象局或省級氣象主管機構出臺了一系列法律法規(guī)、政策文件，同時，中國氣象局或省級氣象主管機構組織編制或歸口管理了一系列技術標準、規(guī)范、規(guī)程等標準化文件（本文統(tǒng)稱標準）。經檢索，尚未發(fā)現(xiàn)氣象行業(yè)領域的有關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和政策性文件（為了與《綱要》協(xié)調，從簡化表述的角度，簡稱法規(guī)）引用標準制度、政策實施配套標準制度，也鮮有學者對此開展研究。本文梳理了氣象法規(guī)引用標準的現(xiàn)狀，分析氣象法規(guī)引用標準的方式，并就建立氣象法規(guī)引用標準制度、政策實施配套標準制度提出了對策建議。

1 資料來源

法規(guī)資料來源于中國氣象局網(wǎng)站（h t t p s ： / /www.cma.gov.cn/）政務公開欄目下的規(guī)章庫和政策文件庫。截至2024年1月10日，氣象部門現(xiàn)行法律1部、行政法規(guī)4部、部門規(guī)章18部、政策性文件23部，共計46部。

氣象標準來源于國家標準全文公開系統(tǒng)（https：//openstd.samr.gov.cn/bzgk/gb/index）、中國氣象局網(wǎng)站（https：//www.cma.gov.cn/）、中國氣象標準化網(wǎng)（http：//www.cmastd.cn/）。截至2024年1月10日氣象領域現(xiàn)行國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準分別為220、620、1199、44項，共計2083項。

2 引用標準的方式

2.1 普遍性引用

普遍性引用[1]是指在法規(guī)中不直接點名（標準代號、順序號及名稱）引用某標準，而是指定特定機構的或具體領域內的所有標準（不逐個列舉）作為引用標準的一種引用方式。這種引用也有文獻稱指示性引用[2]?！吨腥A人民共和國氣象法》（簡稱《氣象法》）第六條規(guī)定“從事氣象業(yè)務活動，應當遵守國家制定的氣象技術標準、規(guī)范和規(guī)程”，檢索46部氣象法規(guī)條文中含有“標準”“規(guī)范”“規(guī)程”“方法”“技術要求”等標準術語的關鍵詞，共計出現(xiàn)521次，其中與本文所稱標準有關的術語共出現(xiàn)了278次，分布在34部法規(guī)中，這些法規(guī)分別管理著氣象行業(yè)不同專業(yè)的業(yè)務活動。如：《氣象法》第三十條規(guī)定“實施人工影響天氣作業(yè)的組織必須具備省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構規(guī)定的條件，并使用符合國務院氣象主管機構要求的技術標準的作業(yè)設備，遵守作業(yè)規(guī)范”，第三十四條規(guī)定“具有大氣環(huán)境影響評價資質的單位進行工程建設項目大氣環(huán)境影響評價時，應當使用符合國家氣象技術標準的氣象資料”；《氣象設施和氣象探測環(huán)境保護條例》第九條規(guī)定“各級氣象主管機構應當按照相關質量標準和技術要求配備氣象設施，設置必要的保護裝置，建立健全安全管理制度”；《氣象災害防御條例》第二十三條規(guī)定“各類建（構）筑物、場所和設施安裝雷電防護裝置應當符合國家有關防雷標準的規(guī)定”等等，這些法規(guī)條文中提出執(zhí)行標準的要求，但都沒有指定需要執(zhí)行哪項標準。

34部氣象法規(guī)引用標準中，有27部屬于普遍性引用。

2.2 唯一性引用

唯一性引用[2]是指法規(guī)條文直接引用標準名稱和標準代號、順序號。這種引用也有文獻稱直接引用[1]。如：《氣象觀測站區(qū)站號管理辦法（2023版）》（氣發(fā)〔2023〕84號）第二條規(guī)定“氣象觀測站按《氣象觀測站分類及命名規(guī)則》（QX/T 485-2019）進行分類和命名。已經分配使用的區(qū)站號，不符合本辦法所制定規(guī)則的，原則上不做調整，繼續(xù)使用”。這種引用方式直接點名標準名稱等信息但并沒有重復列出引用標準的具體內容。

34部氣象法規(guī)引用標準中，有4部屬于唯一性引用。除上述1部法規(guī)外，《氣象災害預警信號發(fā)布與傳播管理辦法》（中國氣象局第16號令）唯一性引用了國家標準GB/ T 20 481-20 0 6《氣象干旱等級》，《氣象探測資料匯交管理辦法》（氣發(fā)〔2017〕31號）唯一性引用了QX/T 102-2009《氣象資料分類與編碼》，《氣象預報傳播質量評價管理辦法》（氣發(fā)〔2016〕92號）唯一性引用了《氣象預報傳播質量評價方法及等級劃分》。

2.3 繼承性引用

繼承性引用是指將標準的技術要求或在不改變技術要求的情況下，將標準條文/條款的原文/內容作為法規(guī)的條文/條款。也有文獻稱這種引用為吸納式引用[2]。如：《風云氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》（氣發(fā)〔2018〕50號）第四條規(guī)定“依據(jù)《氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)分級（QX / T 158-2012）》，風云氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)分為四級”，即繼承性引用了QX / T158-2012《氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)分級》的技術要求，將氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)分為0級、1級、2級、3級等4個級別，見表1。從表1得知，因法規(guī)和標準表述用語的要求不同，兩者的技術要求是協(xié)調的。

34部氣象法規(guī)引用標準中，有3部屬于繼承性引用。除上述1部法規(guī)外，《雷電防護裝置檢測資質管理辦法》（中國氣象局第31號令）、《氣象行政處罰裁量權基準》（中氣規(guī)發(fā)〔2022〕1號）均繼承性引用了《建筑物防雷設計規(guī)范》。

3 法規(guī)引用標準現(xiàn)狀

3.1 普遍性引用的可操作性不強

氣象法規(guī)引用標準的方式主要是普遍性引用，在普遍性引用的27部法規(guī)中，有1部法律、3部行政法規(guī)、11部部門規(guī)章、12部政策性文件。這些法規(guī)均未給出明確的標準清單或者獲取標準清單的渠道，導致法規(guī)執(zhí)行者不能清楚地獲悉需要執(zhí)行的標準，進而影響法規(guī)的有效實施[1]。如：《氣象災害防御條例》第二十三條規(guī)定“各類建（構）筑物、場所和設施安裝雷電防護裝置應當符合國家有關防雷標準的規(guī)定”，并在第四十五條明確了法律責任，但未列出具體的國家有關防雷標準清單，而在《氣象行政處罰裁量權基準》（中氣規(guī)發(fā)〔2022〕1號）中，確定違法情形的依據(jù)為《建筑物防雷設計規(guī)范》界定的防雷分類，造成QX/T 430-2018《煙花爆竹生產企業(yè)防雷技術規(guī)范》等雷電防御領域標準體系中相關氣象防雷標準的實施受到影響。

3.2 標準被引率低

現(xiàn)行的220項氣象國家標準中被氣象法規(guī)引用的僅有GB/T 20481《氣象干旱等級》1項，氣象國家標準的被引率為0.45%；現(xiàn)行的620項氣象行業(yè)標準中僅有QX/T 102《氣象資料分類與編碼》、QX/T 158《氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)分級》、QX/T 316《氣象預報傳播質量評價方法及等級劃分》、QX / T 485《氣象觀測站分類及命名規(guī)則》4項標準各被氣象法規(guī)引用1次，氣象行業(yè)標準的被引率為0.65%。在氣象標準體系中，現(xiàn)行有效的強制性標準有4項，分別為GB 31221-2014《氣象探測環(huán)境保護規(guī)范 地面氣象觀測站》、GB 31222-2014《氣象探測環(huán)境保護規(guī)范 高空氣象觀測站》、GB 31223-2014《氣象探測環(huán)境保護規(guī)范 天氣雷達站》、GB 31224-2014《氣象探測環(huán)境保護規(guī)范 大氣本底站》，在梳理的法規(guī)中未見對這4項標準的引用。我國的標準體系，無論是強制性標準還是推薦性標準，其標準本身并不具有嚴格意義上的制定法屬性[3]，只有在被法規(guī)引用或明示并賦予法律責任，才會有法律效力的約束力，氣象標準的低被引率弱化了標準的制度屬性，減弱了標準的權威性和約束力，影響了標準對法規(guī)的支撐作用[4-6]。

3.3 配套標準供給不足

中國氣象局和國家標準化管理委員會于2020年1月18日聯(lián)合發(fā)布的《氣象標準化管理規(guī)定》（氣發(fā)〔2020〕23號）第十四條規(guī)定“氣象災害防御、人工影響天氣作業(yè)、氣象探測環(huán)境保護等領域涉及保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準”。《人工影響天氣管理條例》第十五條規(guī)定“實施人工影響天氣作業(yè)使用的火箭發(fā)射裝置、炮彈、火箭彈，由國務院氣象主管機構和有關部門共同指定的企業(yè)按照國家有關強制性技術標準和要求組織生產”；《氣象專用技術裝備使用許可管理辦法》（中國氣象局第28號令）第七條規(guī)定“（氣象專用技術裝備）產品滿足國家標準、氣象行業(yè)標準或者國務院氣象主管機構規(guī)定的技術要求”“人工影響天氣作業(yè)用火箭發(fā)射裝置、炮彈、火箭彈三類設備使用許可證的，應當符合國家武器裝備、民用爆炸物品的相關規(guī)定和國家有關強制性技術標準”。但目前氣象標準中，尚缺少氣象災害防御、人工影響天氣業(yè)務方面強制性標準。

3.4 法規(guī)條文引用標準表述欠準確

分析氣象法規(guī)引用標準情況，主要存在以下問題。

（1）引用標準名稱不準確。如：《風云氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》（氣發(fā)〔2018〕50號）第九條規(guī)定“衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享服務單位應當依據(jù)《2017年國民經濟行業(yè)分類》（GB/T 4754-2017）”。根據(jù)標點符號的用法，“2017年國民經濟行業(yè)分類（GB/T 4754-2017）”應為標準名稱，但在國家標準全文公開系統(tǒng)檢索到“國民經濟行業(yè)分類”為標準名稱，“GB/T 4754-2017”為標準編號，標準名稱及其編號的正確表述方式為“GB/T 4754-2017《國民經濟行業(yè)分類》”。

（2）注日期或不注日期引用形式欠準確。標準編號由標準代號、順序號及發(fā)布年份號構成[7]，如：“GB/ T 4754-2017”中“GB/ T”為標準代號，“4754”為順序號，“2017”為年份號。標準文件被引用時有注日期或不注日期兩種形式，注日期引用具有唯一性，就是在引用時指明所引標準的發(fā)布年份，意味著僅被引用標準的指定版本（即所注日期的版本）的內容適用于法規(guī)的規(guī)定，該版本以后被修訂的新版本甚至修改單（不包括勘誤的內容）中的內容都不適用于該法規(guī)的規(guī)定；而不注日期引用不具有唯一性，就是在引用時不指明所引標準的發(fā)布年份，具體表述時只提及標準代號和順序號，不注日期引用意味著被引用標準的最新版本（包括所有的修改單）均適用于法規(guī)的規(guī)定[7]。鑒于法規(guī)的修訂與標準文件的修訂時間上很難具有同步性，因此法規(guī)引用標準宜采用不注日期引用，上述示例表述為“GB/ T 475 4《國民經濟行業(yè)分類》”。

（3）引用標準未標注標準代號、順序號。如：《氣象預報傳播質量評價管理辦法》（氣發(fā)〔2016〕92號）第七條“評價機構應當按照《氣象預報傳播質量評價方法及等級劃分》標準進行評價”，因條文中未給出標準代號和順序號QX / T316，可能存在同名的其他等級的標準，如：地方標準、團體標準、企業(yè)標準，宜表述為“評價機構應當按照QX/ T 316《氣象預報傳播質量評價方法及等級劃分》進行評價”。同樣，被引用的《建筑物防雷設計規(guī)范》應表述為“GB 50 057《建筑物防雷設計規(guī)范》”。

3.5 引用廢止或失效標準

《氣象探測資料匯交管理辦法》（氣發(fā)〔2017〕31號）規(guī)定元數(shù)據(jù)標識符的“數(shù)據(jù)代碼定義參見氣象行業(yè)標準《氣象資料分類與編碼》（QX/ T 102-2009）”，同名標準GB/T 40153-2021《氣象資料分類與編碼》實施后，QX/T 102-2009自行被廢止。雖然《氣象探測資料匯交管理辦法》可執(zhí)行GB/ T40153-2021《氣象資料分類與編碼》對應的條文，但影響了法規(guī)條文實施的嚴肅性和規(guī)范性。同樣，被《氣象災害預警信號發(fā)布與傳播管理辦法》（中國氣象局第16號令）引用的GB/T 20481-2006《氣象干旱等級》也已廢止，現(xiàn)行的為GB/T 20481-2017《氣象干旱等級》。不注日期引用可以避免引用廢止或失效標準。

4 對策建議

發(fā)揮標準在推進氣象高質量發(fā)展中的基礎性、支撐性和引領性作用[8-10]，需要建立法規(guī)引用標準制度、政策實施配套標準制度，在法規(guī)和政策文件制定時積極應用標準。結合氣象法規(guī)引用標準現(xiàn)狀，提出如下對策建議。

4.1 加強頂層設計，完善標準化政策文件

標準化政策文件是規(guī)范氣象標準化各環(huán)節(jié)工作的基礎。自20 0 0年第一項氣象行業(yè)標準發(fā)布以來，氣象標準化工作穩(wěn)步開展，建立了較完善的氣象標準化制度體系，先后制定印發(fā)了《氣象標準化管理規(guī)定》《氣象標準化改革工作方案》《關于國家級氣象標準化主要工作職責分工的通知》《氣象標準制修訂管理細則》等多個制度性文件，創(chuàng)建了標準預研究、預審、復核、指令性立項、制修訂快速通道、地方標準信息報告、標委會年度評估等具有氣象特色的標準化工作機制。但關于法規(guī)引用標準尚沒有專門的文件，建議制定出臺《中國氣象局關于法規(guī)引用標準、政策實施配套標準的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），以促進標準的實施應用并充分發(fā)揮標準支撐法規(guī)的作用[8-10]。針對法規(guī)與標準制修訂時間上的不同步問題，在《指導意見》中明確氣象法規(guī)引用標準的方式，對于占比最高的普遍性引用，建議采用“普遍性引用+標準清單”的模式[1]。

4.2 加大優(yōu)質標準制修訂力度，保障法規(guī)配套標準供給

標準能夠為法律一般性規(guī)定的具體實施提供具有可操作性的技術支撐[9]，并為法規(guī)注入在保持基本穩(wěn)定基礎上的與時俱進的靈活性[11]。充分的優(yōu)質標準資源是法規(guī)引用標準的保障。但目前與氣象法規(guī)配套的標準供給不足，加上氣象標準之間、氣象領域與其他相關領域標準之間不協(xié)調[12-13]，影響了法規(guī)的可實施性和靈活性，比如：現(xiàn)行有效的2083項氣象標準中，強制性國家標準僅有氣象探測環(huán)境保護領域的4項標準。為此，應加大優(yōu)質標準制修訂力度，保障優(yōu)質標準的供給與氣象法規(guī)的需求相一致，尤其是強制性標準?！吨螝庀蟾哔|量發(fā)展標準體系建設指導意見》（氣發(fā)〔2024〕11號）提出“圍繞氣象災害防御、人工影響天氣管理、氣象設施和氣象探測環(huán)境保護、氣象數(shù)據(jù)管理等重點領域涉及保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全、滿足社會管理基本需要的技術要求，積極培育和研究制定強制性國家標準，實現(xiàn)強制性國家標準與氣象法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的協(xié)調配套”，為解決法規(guī)配套強制性標準供給不足問題提供了制度保障。

4.3 暢通溝通渠道，強化標準支撐法規(guī)實施的協(xié)調機制

法規(guī)制定與標準制定聯(lián)系不緊密會影響標準對法規(guī)的支撐作用，以及法規(guī)規(guī)范行為的正確履行?！稓庀髽藴手菩抻喒芾砑殑t》（氣辦發(fā)〔2023〕51號）提出分管職能司在審查約束類標準項目的必要性和可行性時，將標準支撐法規(guī)作為條件之一，但未明確是不是必要條件；關于約束類標準項目開題論證審查內容，要求包含了“標準草案的基本框架、編制原則及采用的方法和技術路線、國內外相關標準情況及與本標準的關系、主要單位與協(xié)作單位的任務分工”，但對標準支撐法規(guī)的情況未做規(guī)定。因此，需要進一步暢通法規(guī)制定與標準制定的溝通渠道，強化標準支撐法規(guī)實施的協(xié)調機制。一方面，在《氣象標準制修訂管理細則》中明確將標準支撐法規(guī)作為標準立項、開題論證的必要條件，在編制說明中闡述，并吸納立法者作為標準化技術委員會委員，以監(jiān)督和保障該項措施的落地。另一方面，加強標準制修訂信息共享，在現(xiàn)有行業(yè)標準發(fā)布公告制度、地方標準信息報告制度基礎上，建立標準制修訂重要事項及時報備工作機制，將標準條款支撐法規(guī)情況單獨成文，報送立法部門，以便于立法者及時更新法規(guī)引用的標準清單，并在制修訂法規(guī)時合理引用標準，也可在制定法規(guī)時征求標準化技術委員會意見，使標準的制修訂與法規(guī)的實施緊密銜接，也可避免引用廢止或失效標準。

4.4 重視標準實施培訓，多舉措夯實標準化人才隊伍建設

一項發(fā)布的標準，無論如何先進和有用，只有通過實施應用和效果評估，才能發(fā)揮出標準的效益[14]。否則，就會在法規(guī)引用標準時出現(xiàn)普遍性引用的可操作性不強、標準被引率低、配套標準供給不足、法規(guī)條文引用標準表述欠準確等問題。因此，應重視標準實施宣貫培訓，通過培訓為標準編制人員與立法人員之間建立起溝通的橋梁。而標準化人才隊伍是優(yōu)質標準編制和標準實施培訓的核心力量。為此，《綱要》提出要“加強標準化人才隊伍建設。將標準化納入普通高等教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育，開展專業(yè)與標準化教育融合試點”，并提出要“構建多層次從業(yè)人員培養(yǎng)培訓體系，開展標準化專業(yè)人才培養(yǎng)培訓和國家質量基礎設施綜合教育”“提升科研人員標準化能力，充分發(fā)揮標準化專家在國家科技決策咨詢中的作用，建設國家標準化高端智庫”?！稓庀髽藴驶母锕ぷ鞣桨浮罚獍l(fā)〔2022〕62號）提出要“多舉措提升標準化人才能力建設”“把標準化專業(yè)技能培訓納入業(yè)務人員培訓中”。在此背景下，要強化氣象標準化工作統(tǒng)籌推進、強化氣象標準的制度屬性、加強標準化納入氣象業(yè)務培訓體系建設、建設高素質的氣象標準化師資隊伍、建立標準化納入氣象業(yè)務培訓的考核與評估機制等[10，15-17]。

4.5 建立法規(guī)引用標準評價制度

《推薦性國家標準立項評估辦法（試行）》將“項目與現(xiàn)行法律法規(guī)、強制性國家標準及相關標準協(xié)調配套情況”作為立項的評估內容之一?！稓庀髽藴手菩抻喒芾砑殑t》規(guī)定，在標準立項時給出與相關法律法規(guī)的關系并在編制說明中進行介紹；在標準審查時審查是否符合國家有關法律法規(guī)的規(guī)定；在標準復審時，將“是否存在標準與現(xiàn)行相關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、政策或者其他標準不協(xié)調、不一致的問題”“標準是否被法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、政策引用”作為復審的重要方面。但未建立相應的評價制度，建議通過制定諸如：《〈氣象標準制修訂管理細則〉執(zhí)行情況評估辦法》《法規(guī)引用標準評價管理辦法》《法規(guī)引用標準評價指標體系》等，對標準立項、編制、征求意見、審查、批準與發(fā)布、復審各環(huán)節(jié)支撐法規(guī)情況，法規(guī)制定時引用標準情況，以及法規(guī)引用標準清單的更新情況等工作進行評價，通過評價強化標準起草人、相關標委會、復核人等標準支撐法規(guī)的意識[4]，以及立法者引用標準的意識，促進“建立法規(guī)引用標準制度、政策實施配套標準制度，在法規(guī)和政策文件制定時積極應用標準”的落地實施。

5 結 語

本文討論的法規(guī)內容僅限于《中華人民共和國氣象法》《氣象災害防御條例》等法律和行政法規(guī)以及中國氣象局出臺的部門規(guī)章和政策性文件；討論的標準內容僅限于中國氣象局組織編制或歸口管理的國家標準、行業(yè)標準。因篇幅內容限制，對地方氣象法規(guī)引用標準（含地方標準）情況未做分析，后續(xù)將開展全面研究。

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