許繼軍 劉建峰

收稿日期：2023-09-14；接受日期：2023-12-12

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金長(zhǎng)江水科學(xué)研究聯(lián)合基金項(xiàng)目（U2040212，U2040206）

作者簡(jiǎn)介：許繼軍，男，正高級(jí)工程師，博士，主要從事流域水資源保護(hù)、利用與綜合管理研究工作。E-mail：xujj07@163.com

通信作者：劉建峰，男，高級(jí)工程師，博士，主要從事流域水資源節(jié)約與保護(hù)工作。E-mail：liujf@whu.edu.cn

Editorial Office of Yangtze River. This is an open access article under the CC BY-NC-ND 4.0 license.

文章編號(hào)：1001-4179（2024） 06-0016-06

引用本文：許繼軍，劉建峰.

新時(shí)期長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題研究

［J］.人民長(zhǎng)江，2024，55（6）：16-21.

特邀作者簡(jiǎn)介

許繼軍，

男，二級(jí)正高級(jí)工程師，博士，長(zhǎng)江科學(xué)院副總工程師，兼任長(zhǎng)江科學(xué)院水資源所所長(zhǎng)、長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任、流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任、中國(guó)水資源戰(zhàn)略研究會(huì)理事、中國(guó)自然資源學(xué)會(huì)水資源專業(yè)委員會(huì)委員、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)流域空間規(guī)劃分會(huì)委員。擔(dān)任《人民長(zhǎng)江》等期刊編委。長(zhǎng)期從事流域水循環(huán)模擬、水旱災(zāi)害評(píng)估、水資源演變規(guī)律、水資源管理與保護(hù)、流域綜合管理及政策法規(guī)等科研和規(guī)劃工作。近年來(lái)主持國(guó)家自然科學(xué)重點(diǎn)基金、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)專項(xiàng)、國(guó)際科技合作項(xiàng)目等50余項(xiàng)，相關(guān)成果獲省部級(jí)科技獎(jiǎng)勵(lì)8項(xiàng)，出版專著3部，發(fā)表論文100余篇。

摘要：流域生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾的重要手段。當(dāng)前，長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中仍面臨著整體性和系統(tǒng)性不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)缺乏、市場(chǎng)體系不健全、責(zé)權(quán)利不清晰等問(wèn)題。根據(jù)新時(shí)代長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展的戰(zhàn)略需求，新時(shí)期長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償需要具備更為豐富的內(nèi)涵，亟需針對(duì)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)資產(chǎn)保護(hù)的多維互饋關(guān)系及良性協(xié)同機(jī)制、流域生態(tài)資產(chǎn)的定量核算方法與生態(tài)服務(wù)空間流轉(zhuǎn)特征、多元化流域生態(tài)補(bǔ)償格局與長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制、區(qū)域試點(diǎn)示范引領(lǐng)與全流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)之間的關(guān)系等關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題開(kāi)展系統(tǒng)研究，并從創(chuàng)新體制機(jī)制、完善技術(shù)體系、強(qiáng)化立法保障、培育市場(chǎng)主體等方面為探索制定長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償總體框架提供科技支撐和政策建議。

關(guān)? 鍵? 詞：生態(tài)補(bǔ)償； 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)； 市場(chǎng)體系； 生態(tài)環(huán)境保護(hù)； 長(zhǎng)江流域

中圖法分類號(hào)： X321

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.06.003

0? 引 言

長(zhǎng)江是中華民族的母親河，是中國(guó)水資源配置的戰(zhàn)略水源地、重要的清潔能源戰(zhàn)略基地、珍稀水生生物的天然寶庫(kù)，長(zhǎng)江流域擁有豐富的自然生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，長(zhǎng)江流域生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用的程度越來(lái)越高，加之長(zhǎng)期粗放式開(kāi)發(fā)利用，使得長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)［1］。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視長(zhǎng)江治理開(kāi)發(fā)與保護(hù)，面對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記2016年初提出了“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”，走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路。長(zhǎng)江流域地域廣闊，涉及省份多，生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)難度大。流域內(nèi)上下游不同主體功能區(qū)省份在長(zhǎng)江保護(hù)方面有著不同的利益訴求，很多經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)同時(shí)面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重任和地區(qū)發(fā)展的強(qiáng)烈需求，難以獨(dú)自承擔(dān)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的重任，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾十分突出。在此背景下，生態(tài)補(bǔ)償成為推動(dòng)長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的重要手段。2024年4月10日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布中國(guó)首部針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆伞渡鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，標(biāo)志著中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開(kāi)啟法治化新篇章，將極大穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)主體預(yù)期。

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、促進(jìn)人與自然和諧共生為目的，考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，通過(guò)政府和市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排［2］，主要按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”的原則，以達(dá)到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)共贏的目標(biāo)。近年來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的有效手段，得到了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，已有的研究主要圍繞生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算、影響因素及補(bǔ)償差異、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容展開(kāi)，同時(shí)新形勢(shì)下生態(tài)補(bǔ)償理論體系構(gòu)建、生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)和生態(tài)資產(chǎn)核算等方面的研究逐步引起重點(diǎn)關(guān)注［3-4］。長(zhǎng)江流域具有獨(dú)特的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，上下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在顯著差異，導(dǎo)致長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償工作復(fù)雜、難度大，需要強(qiáng)有力的理論依據(jù)、技術(shù)支撐和政策支持。尤其是當(dāng)前人們追求美好生活和美好環(huán)境等新時(shí)代要求，都對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償工作提出了更高的要求。

長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償已轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段，本文在總結(jié)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的基礎(chǔ)上，分析長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問(wèn)題，明確新時(shí)期長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)具有的新內(nèi)涵，并凝練出需要重點(diǎn)關(guān)注的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題，以期為長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償提供科學(xué)參考。

1? 長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

1.1? 長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

長(zhǎng)江流域各省先后開(kāi)展了不同類型的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2012年，新安江流域成為全國(guó)第一個(gè)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，形成的“新安江模式”得到廣泛推廣，出現(xiàn)了三江源、赤水河等典型生態(tài)補(bǔ)償案例［5-6］。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省份相繼出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策法規(guī)文件（表1），長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償工作已進(jìn)入實(shí)踐階段，將有力推動(dòng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治。

1.2? 長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

總體上看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋椭饕譃槠哳悾ū?）。長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，實(shí)施難度較大，尚缺乏具有整體性、專業(yè)性和協(xié)調(diào)性的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。隨著長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)入實(shí)踐推進(jìn)階段，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)存在的問(wèn)題也愈發(fā)突出［7-8］，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1） 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w性和系統(tǒng)性不夠。由于流域內(nèi)各地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫狻⒄J(rèn)識(shí)和訴求也存在較大差異。例如，新安江（安徽-浙江）、赤水河（云南-貴州-四川）等大部分生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的目標(biāo)仍局限于水質(zhì)保護(hù)的成效，僅少部分生態(tài)補(bǔ)償案例如湘江（湖南）、滇池流域（云南）等同時(shí)將水質(zhì)、水量作為考核獎(jiǎng)罰的考量要素。此外，受地理位置限制，大多相鄰地區(qū)之間建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以協(xié)商方式建立，缺乏流域?qū)用娴慕y(tǒng)籌，造成流域內(nèi)不同地區(qū)間簽訂的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議在補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核定、補(bǔ)償考核評(píng)價(jià)等方面難以相協(xié)調(diào)，從而影響全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性［9］。

（2） 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)缺乏。由于跨界流域生態(tài)環(huán)境差異、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象的多樣性以及范圍的不確定性等因素，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定尚未形成成熟統(tǒng)一的理論依據(jù)和技術(shù)體系［10］。在已有流域生態(tài)補(bǔ)償案例中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多是采用協(xié)商的方法進(jìn)行確定，存在較大的主觀性。盡管學(xué)者們從投入角度（包括直接成本和間接成本）和產(chǎn)出角度（如生態(tài)服務(wù)價(jià)值）已經(jīng)探索出多種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法，但采用不同核算方法得到的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果往往差異很大，難以在實(shí)踐中推廣應(yīng)用，在一定程度上阻礙了全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。

（3） 流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)體系不健全。雖然部分地區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中引入了社會(huì)資金（如貴州省茅臺(tái)集團(tuán)為赤水河流域水污染防治提供生態(tài)補(bǔ)償資金），當(dāng)前長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償模式和方式仍然以政府主導(dǎo)為主，并多采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，距離市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍有較大差距?，F(xiàn)有模式更多是一種“輸血式”投入，可以有效調(diào)節(jié)流域地區(qū)間的財(cái)政收入水平差距，具有一定的政治和經(jīng)濟(jì)合理性，但其高監(jiān)督成本、低運(yùn)行效率的缺點(diǎn)明顯，并不能持續(xù)、穩(wěn)定地帶來(lái)資金保障，且難以有效打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升的路徑，無(wú)法激發(fā)企業(yè)和社會(huì)參與的積極性。以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為例，截至2021年，新安江上游黃山市投入流域治理等生態(tài)保護(hù)工作中的費(fèi)用已達(dá)190多億元，而三輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中央和皖浙兩省所提供的生態(tài)補(bǔ)償資金總和僅為48億元，使得各受償主體為爭(zhēng)奪更多的轉(zhuǎn)移支付資金而產(chǎn)生利益沖突，降低實(shí)施效果。

（4） 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)權(quán)利不清晰。生態(tài)補(bǔ)償主體的確定應(yīng)當(dāng)遵循責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，重點(diǎn)考量生態(tài)利益相關(guān)者的界定。當(dāng)前，中國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償制度內(nèi)容的規(guī)定并不具體，缺少涉及具體補(bǔ)償主體權(quán)責(zé)利的分布、補(bǔ)償要素、糾紛處理以及責(zé)任約束、規(guī)制約束等方面的科學(xué)性、合理性規(guī)范，導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)服務(wù)提供者和受益者的范圍、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等難以確定，流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)的責(zé)權(quán)利難以真正落實(shí)。盡管流域內(nèi)各地出臺(tái)了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償辦法/方案，但是這些規(guī)范性文件的法律效力較低，且容易與中央在立法權(quán)分配、立法行為與立法合法性等方面產(chǎn)生矛盾與沖突［11］。

2? 新時(shí)期長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償新內(nèi)涵與關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題分析

2.1? 新時(shí)期長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男聝?nèi)涵

國(guó)家高度重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作，黨的十八大明確提出要“建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”；十八屆三中全會(huì)要求“堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。近年來(lái)，國(guó)家層面出臺(tái)了一系列生態(tài)補(bǔ)償方面的制度政策文件，如：2015年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》；2016年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，國(guó)家財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等四部委《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2018年國(guó)家財(cái)政部《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等九部委《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》；2021年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，國(guó)家財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等四部委《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》等；2024年國(guó)務(wù)院《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》。這些文件的出臺(tái)實(shí)施，在頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃層面對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償工作給予了充分的法規(guī)政策指引和支持。

當(dāng)前，長(zhǎng)江流域已從資源大開(kāi)發(fā)階段轉(zhuǎn)入生態(tài)保護(hù)發(fā)展階段，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”已經(jīng)成為長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要秉承的基本原則。根據(jù)新時(shí)代長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展的戰(zhàn)略需求，長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包含更為豐富的內(nèi)涵。

（1） 生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)更好促進(jìn)共抓大保護(hù)。在生態(tài)共同體理念下，將上中下游之間主體各方的利益、責(zé)任、義務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，形成“一榮俱榮、一損俱損”共同體意識(shí)，協(xié)同長(zhǎng)江流域治理與保護(hù)工作。從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實(shí)現(xiàn)對(duì)“山水林田湖草生命共同體”的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一修復(fù)，著重強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境上的共生，建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)共同體。

（2） 生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)更好推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。以流域生態(tài)補(bǔ)償為紐帶，統(tǒng)籌促進(jìn)流域上下游環(huán)境保護(hù)和協(xié)同發(fā)展，根據(jù)各地區(qū)特點(diǎn)和實(shí)際訴求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局、構(gòu)建上下游相協(xié)調(diào)的主輔產(chǎn)業(yè)體系、形成共抓大保護(hù)格局作為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展［12］。

（3） 生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)更好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和助力鄉(xiāng)村振興。長(zhǎng)江上游是重要的生態(tài)資源產(chǎn)出和供給區(qū)域，是長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象，也是流域鄉(xiāng)村振興的重要抓手。生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)助力鄉(xiāng)村振興模式由“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變，考慮以補(bǔ)償資金引領(lǐng)和撬動(dòng)社會(huì)資本，尋求綠色經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，并成為受償區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障［13-14］。

（4） 生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)更好提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的核心是市場(chǎng)化機(jī)制，而市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以推動(dòng)建立更為清晰的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)，打造受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)環(huán)境，通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，為打通“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)變提供重要制度基礎(chǔ)［15］。

2.2? 新時(shí)期長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)定位

從長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊延袑?shí)踐和新時(shí)期內(nèi)涵要求出發(fā)，長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w目標(biāo)應(yīng)定位于助力實(shí)現(xiàn)“共抓大保護(hù)”，即通過(guò)實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償，協(xié)調(diào)好“發(fā)展”與“保護(hù)”之間的關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)，以生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)良性轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)長(zhǎng)江流域高質(zhì)量發(fā)展，具體包括4個(gè)方面：① 推動(dòng)上中下游協(xié)同保護(hù)，提升長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同性和整體性，這是實(shí)現(xiàn)“共抓”的內(nèi)在要求；② 建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，全面激發(fā)沿江省市生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)生積極性，這是實(shí)現(xiàn)“共抓”的源動(dòng)力；③ 促進(jìn)流域水資源合理開(kāi)發(fā)利用、水環(huán)境改善和水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，這是實(shí)現(xiàn)“大保護(hù)”的具體體現(xiàn)；④ 促進(jìn)流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)，這是實(shí)現(xiàn)“共抓大保護(hù)”的可持續(xù)保障。

2.3? 新時(shí)期長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償面臨的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題

如何做好對(duì)新時(shí)期長(zhǎng)江大保護(hù)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的科技支撐，是當(dāng)前長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕裹c(diǎn)。這就要求在流域生態(tài)共同體的理念下，從生態(tài)資源整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，系統(tǒng)構(gòu)建公平合理、完善長(zhǎng)效的長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前，長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式以及運(yùn)行機(jī)制等尚未規(guī)范，在協(xié)調(diào)流域上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者的責(zé)任和權(quán)益上仍具有較大的局限性。在新時(shí)期的長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中，需要重點(diǎn)解決以下幾方面的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題。

（1） 流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)資產(chǎn)保護(hù)的多維互饋關(guān)系與良性協(xié)同機(jī)制。流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可能導(dǎo)致生態(tài)資產(chǎn)的粗放或過(guò)度利用，進(jìn)而損害流域生態(tài)環(huán)境，而生態(tài)環(huán)境損害反過(guò)來(lái)又會(huì)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素；同時(shí)，在生態(tài)系統(tǒng)整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體要求下，流域內(nèi)部各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也存在著競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。在共抓大保護(hù)的治理模式下，流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了以人與自然和諧共生為目標(biāo)的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)。在此背景下，如何定量刻畫(huà)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)資產(chǎn)保護(hù)的復(fù)雜非線性網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，揭示其良性協(xié)同的調(diào)控原理，是長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償研究亟需解決的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題，也是開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性問(wèn)題，可以為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆较蚰繕?biāo)制定提供理論基礎(chǔ)［16］。

（2） 流域生態(tài)資產(chǎn)定量核算方法與生態(tài)服務(wù)空間流轉(zhuǎn)特征。流域山水林田湖草和人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)耦合系統(tǒng)中，由于流域不同生態(tài)資源之間作用關(guān)系的復(fù)雜性、生態(tài)資產(chǎn)影響因素和演變規(guī)律的不確定性以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需的時(shí)空不匹配性，直接導(dǎo)致生態(tài)資產(chǎn)實(shí)物量、價(jià)值量及其轉(zhuǎn)換關(guān)系難以準(zhǔn)確量化。如何在理解流域生態(tài)資源間相互作用機(jī)制和演變特征的基礎(chǔ)上，定量核算流域生態(tài)資產(chǎn);如何合理描述生態(tài)資產(chǎn)服務(wù)價(jià)值的外溢特征，如外溢范圍、強(qiáng)度和空間流轉(zhuǎn)路徑等;如何降低氣候條件和人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)資產(chǎn)核算的波動(dòng)影響，形成穩(wěn)定的生態(tài)資產(chǎn)核算結(jié)果：這些構(gòu)成了長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償研究的另一關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題，其目的在于明確流域生態(tài)資產(chǎn)的服務(wù)價(jià)值和流轉(zhuǎn)路徑，為確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)確定提供理論基礎(chǔ)。

（3） 多元化流域生態(tài)補(bǔ)償格局與長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。長(zhǎng)江流域地域遼闊，生態(tài)資源分布不均衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異大，保護(hù)地區(qū)與開(kāi)發(fā)受益地區(qū)的責(zé)權(quán)利不對(duì)等，利益不平衡。流域生態(tài)服務(wù)通過(guò)空間流轉(zhuǎn)，可將流域不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)者與受益者聯(lián)系起來(lái)，促進(jìn)流域良好生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。如何協(xié)調(diào)流域中生態(tài)保護(hù)者與受益者的責(zé)權(quán)利關(guān)系，將流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一到長(zhǎng)江大保護(hù)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略框架內(nèi);如何激發(fā)流域生態(tài)保護(hù)者的內(nèi)在動(dòng)力，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)多渠道資金力量，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展;如何從財(cái)稅支持、組織實(shí)施、資金籌集、監(jiān)測(cè)考核、保障措施等方面系統(tǒng)化設(shè)計(jì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，從而構(gòu)建多元化流域生態(tài)補(bǔ)償格局并實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效運(yùn)行：這些是建立長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的又一關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題，其目的在于融合多元化的生態(tài)補(bǔ)償模式，更好地協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)者與受益者的責(zé)權(quán)利關(guān)系，形成動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

（4） 區(qū)域試點(diǎn)示范引領(lǐng)與全流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)之間的關(guān)系。長(zhǎng)江流域已經(jīng)開(kāi)展了大量的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)案例，并取得了豐富的工作成效和經(jīng)驗(yàn)。隨著長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償從局部試點(diǎn)轉(zhuǎn)為實(shí)踐推進(jìn)階段，亟需科學(xué)謀劃構(gòu)建流域尺度的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架。如何考慮試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償中的適應(yīng)性，處理好局部與全局、模仿與創(chuàng)新的關(guān)系［17］;如何確定流域上下游生態(tài)補(bǔ)償共同保護(hù)方向和差異性需求，合理確定其在生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償中的不同職責(zé)、不同作用和不同地位;如何形成一套建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的普適性方法體系，合理規(guī)范流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本特征、邊界范圍、補(bǔ)償原則和方法手段等：這些是建立長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的另一關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題，其目的是在生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的示范引領(lǐng)作用基礎(chǔ)上更科學(xué)地構(gòu)建流域尺度的生態(tài)補(bǔ)償整體框架，為全流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償提供支撐。

3? 長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)對(duì)策建議

長(zhǎng)江水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害等新老水問(wèn)題相互交織，使得長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)極為復(fù)雜，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，共抓大保護(hù)任重道遠(yuǎn)。針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償面臨的問(wèn)題，建議打造由管理、科技、法律、經(jīng)濟(jì)四輪驅(qū)動(dòng)的長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展模式，尤其是要充分運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)一步完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（1） 創(chuàng)新管理體制。貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，加強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展理論研究，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論框架體系；建立長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償總體框架，可以嘗試由國(guó)家明確江河源頭區(qū)、重要水源地等重要區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償適應(yīng)性模式，為地方達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議提供依據(jù)；建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)間、上下游關(guān)系，形成生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，有效提升流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w性和系統(tǒng)性［18］。

（2） 完善技術(shù)體系。結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和生態(tài)產(chǎn)品特性，分類研究確立不同類型和不同區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑；系統(tǒng)開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償面臨的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題基礎(chǔ)研究，為流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作提供科學(xué)依據(jù)和支撐；研究制定流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)導(dǎo)則，規(guī)范長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)、效果評(píng)價(jià)等技術(shù)要求，指導(dǎo)長(zhǎng)江流域內(nèi)各地制定流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案［19］。

（3） 強(qiáng)化立法保障。研究制定專門(mén)針對(duì)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫日?，明確生態(tài)補(bǔ)償主客體的責(zé)、權(quán)、利，并盡可能清晰地界定流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕疽?，包括橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?、方式、程序等；將流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t具體落實(shí)到制度政策的框架中，包括健全生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；建立生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)評(píng)估；建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償效益考核等，保障長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作的持續(xù)性和有效性。

（4） 培育市場(chǎng)主體。積極倡導(dǎo)和建立“政府+金融+市場(chǎng)”多元化的生態(tài)補(bǔ)償政策和生態(tài)產(chǎn)品交易體系，把生態(tài)補(bǔ)償納入市場(chǎng)調(diào)節(jié)范圍，并大力培育市場(chǎng)主體，賦予保護(hù)區(qū)和受償區(qū)內(nèi)利益相關(guān)方合法的生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)主體地位，以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)主體的多元化，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置生態(tài)資源的決定性作用；積極探索購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)、市場(chǎng)投資以及水權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對(duì)口協(xié)作等多元化的補(bǔ)償方式。

4? 結(jié) 語(yǔ)

流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。根據(jù)新時(shí)期長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展的戰(zhàn)略需求，長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包含更為豐富的內(nèi)涵。長(zhǎng)江流域各地雖已經(jīng)開(kāi)展大量的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐工作，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但仍存在著較多的不足，難以滿足新時(shí)期長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償工作的需求。當(dāng)前，長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)入了全面推進(jìn)階段，亟需針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償面臨的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題開(kāi)展重點(diǎn)研究，為探索制定長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償總體框架提供全方位的科技支撐和政策建議，以適應(yīng)長(zhǎng)江大保護(hù)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代需求。

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（編輯：黃文晉）

Ecological compensation mechanism and key scientific issues of Changjiang River Basin in new era

XU Jijun1，2，LIU Jianfeng1，2

（1.Institute of Integrated Utilization of Water Resources，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China;

2.Key Laboratory of Basin Water Resource and Eco-Environmental Science in Hubei Province，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Abstract：

Ecological compensation is an important means to coordinate the contradiction between socio-economic development and eco-environmental protection in the Yangtze River Economic Belt.At present，ecological compensation in the Changjiang River Basin is faced with inadequate integrity and systematicness，lacking compensation standard basis，an unsound market system，and unclear responsibilities and rights.According to the strategic need for protection and development in the new era，ecological compensation in the Changjiang River Basin needs to have a richer connotation.It is urgent to explore the key scientific issues including the spatial-temporal relationship between socio-economic development and eco-environmental protection，quantitative accounting and spatial transformation of ecological service，diversified ecological compensation framework and long-term operation mechanism，and regional pilot demonstration and overall advance.Besides，it is needed to provide scientific support and policy recommendations for the overall framework of ecological compensation in the Changjiang River Basin by innovating institutional mechanisms，improving technological systems，strengthening legislative guarantees，and fostering market subjects.

Key words：

ecological compensation; compensation standard; market system; eco-environmental protection; Changjiang River Basin