[摘 要]地方政府專項債券具有穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地方發(fā)展的作用，對其項目實施績效管理，有利于發(fā)揮專項債券資金效益。目前，在國家政府部門及政策的支持下，地方政府專項債券項目績效管理框架基本形成，但其實踐中仍存在諸多難點有待突破。文章圍繞地方政府專項債券項目，說明了績效管理的意義，闡述了相應(yīng)的政策依據(jù)與具體管理內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上重點討論了績效指標(biāo)有待完善、相關(guān)管控制度有待健全、項目全過程績效管理有待加強(qiáng)、風(fēng)險識別與評估不全面等難點，提出了持續(xù)完善績效指標(biāo)體系、不斷健全相關(guān)管控制度、建立項目全生命周期跟蹤問效機(jī)制、加強(qiáng)風(fēng)險識別與評估等對策，以期強(qiáng)化地方政府對于專項債券項目的績效管理能力。

[關(guān)鍵詞]地方政府專項債券項目；績效管理；現(xiàn)狀；改進(jìn)策略

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）13-0004-03

一、地方政府專項債券項目績效管理的意義

盡管地方政府專項債券能夠帶動相關(guān)領(lǐng)域的投資與消費，擴(kuò)大地方政府融資渠道，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，但隨著專項債發(fā)行規(guī)模的不斷擴(kuò)大，地方政府債務(wù)風(fēng)險也隨之增加。受相關(guān)管理體系建設(shè)不完善的影響，債券資金未能得到充分利用。地方政府專項債券項目績效管理的重點在于針對其項目績效管理工作的開展及相應(yīng)管理體系建設(shè)，通過“全覆蓋、全方位、全過程、動態(tài)化”的管理，實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險的預(yù)測、評估、控制與應(yīng)對，同時深入挖掘影響債券資金使用效益的關(guān)鍵因素，從而實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效防范，進(jìn)一步提高債券資金的使用效益。

二、地方政府專項債券項目績效管理的政策依據(jù)及內(nèi)容

2014年，國務(wù)院發(fā)布了以地方政府性債務(wù)管理為主題的政策文件，為地方政府專項債券項目管理奠定了制度基礎(chǔ)。2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布通知，強(qiáng)調(diào)全面實施預(yù)算績效管理，加快政府債務(wù)項目績效管理。2019年，中共中央、國務(wù)院圍繞地方政府專項債券發(fā)行及相關(guān)項目融資出臺相關(guān)政策文件，強(qiáng)調(diào)了對專項債券項目的追蹤監(jiān)督。2021年6月，財政部出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），將事前績效評估列為判定“項目申請專項債券資金支持的必要性和可行性”的先決條件，要求針對專項債券項目建立“全生命周期跟蹤問效機(jī)制”。

根據(jù)《管理辦法》，地方政府專項債券項目績效管理主要涵蓋如下內(nèi)容。

一是事前績效評估。專項債券項目具有金融屬性，其是否能夠直接發(fā)債，需要在事前評估階段重點評價項目單位的償債能力。

二是事中監(jiān)控。專項債券項目往往有較長的建設(shè)與運營周期，績效管理期限長、不確定性大、還本付息風(fēng)險高，需要在績效執(zhí)行過程中，動態(tài)監(jiān)控資金預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度及績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況，進(jìn)行必要的督促檢查，及時糾正預(yù)算執(zhí)行偏差與目標(biāo)偏差。

三是事后評價與結(jié)果運用。專項債券項目除了具有金融屬性外，還具有公益性與收益性，事后評價中應(yīng)兼顧產(chǎn)出、社會效益與項目運營效益，對于績效評價結(jié)果實施多元運用，以形成管理閉環(huán)。

三、地方政府專項債券項目績效管理的現(xiàn)狀

（一）管理框架基本形成

結(jié)合各地公開公示的信息來看，目前專項債券項目相應(yīng)管理框架已基本形成，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。一是加大了組織保障力度，如針對專項債券項目績效管理召開專題辦公會，或是成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確不同層級、不同崗位人員的職責(zé)分工。二是實施了協(xié)同工作機(jī)制，促進(jìn)了各政府部門的溝通交流與協(xié)調(diào)對接。三是前置了績效管理關(guān)口，如在項目申報階段就進(jìn)行績效評估，按照評估情況來實施項目入庫。四是提高了對資金績效管理及其結(jié)果運用的重視程度，如開設(shè)專項債券資金監(jiān)管賬戶，按照項目績效評價結(jié)果調(diào)整項目資金，將長期閑置的專項債券資金調(diào)整用于亟需債券資金支持的在建項目。

（二）存在難點

1 .績效指標(biāo)體系有待完善

績效指標(biāo)體系建設(shè)是開展績效管理工作的基礎(chǔ)。專項債券項目績效指標(biāo)不同于一般的財政支出項目，不只考慮項目產(chǎn)出與社會效益，還應(yīng)注重項目單位償債能力、項目運營效益等。目前，不少地方尚未建立完善的專項債券項目績效管理制度與指標(biāo)體系，指標(biāo)設(shè)計與評價方法較為固化且不科學(xué)，導(dǎo)致指標(biāo)針對性不強(qiáng)，無法做到對項目績效目標(biāo)實現(xiàn)情況與項目預(yù)算執(zhí)行情況的量化評價[ 1 ]。

2 .相關(guān)管控制度有待健全

地方政府專項債券項目績效管理涉及范圍較廣，其工作的有效開展需要健全的管控制度加以支撐。然而，從債券發(fā)行、管理及問責(zé)等方面看，其管控制度還有待進(jìn)一步健全。一是債券發(fā)行制度不健全，部分地方政府為提升政績而發(fā)行不符合政策規(guī)定的專項債券，或是通過虛構(gòu)收入、成本達(dá)到發(fā)行債券的目的。二是債券管理制度不健全，尤其是對于專項債券資金使用與債務(wù)風(fēng)險防控缺乏嚴(yán)格的制度約束。三是問責(zé)制度不健全，缺乏對責(zé)任主體的有力問責(zé)，埋下了風(fēng)險隱患[ 2 ]。

3 .項目全過程績效管理有待加強(qiáng)

根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定及要求，地方政府應(yīng)當(dāng)針對專項債券項目實施貫穿事前、事中及事后的全過程績效管理。實際上，很多地方并未形成專項債券項目全過程績效管理機(jī)制。或是不重視事前績效評估，未能全面論證項目可行性，盲目立項?；蚴鞘茼椖繉嵤┲芷陂L、監(jiān)控難度大的影響，無法做到對項目績效運行過程的動態(tài)監(jiān)控?；蚴窃谑潞笤u價中只是將評價重點放在了產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益上，忽略了對決策、過程的評價，也忽略了對評價結(jié)果的有效運用。

4 .風(fēng)險識別與評估不全面

償債風(fēng)險是地方政府專項債券項目中的常見風(fēng)險之一。2023年8月，部分省份審計部門公開了地方2022年度預(yù)算執(zhí)行與其他財政收支的審計報告，在肯定專項債券項目支撐經(jīng)濟(jì)的作用的同時，也披露了其資金管理方面的問題，其中之一就提到了由項目實際收益不及預(yù)期引發(fā)的償債風(fēng)險。例如，某地方審計報告稱，在審計抽查的346個政府專項債券項目中發(fā)現(xiàn)，有275個項目連續(xù)多年未實現(xiàn)資金平衡方案預(yù)期收益，有255個連預(yù)期的一半都未達(dá)到，涉及專項債券本金508.52億元，容易造成償債風(fēng)險。除了專項債券項目屬于公益性項目本身收益不會很高之外，主要是對于償債風(fēng)險的識別與評估不全面，尤其是在收益預(yù)測階段過分樂觀地高估了項目收益，缺乏對導(dǎo)致償債風(fēng)險的影響因素的全面識別與評估。由于項目收益來源受阻，不能及時形成收益而覆蓋本息，可能會帶來新的債務(wù)問題，進(jìn)而加大一般公共預(yù)算的償債負(fù)擔(dān)。

四、地方政府專項債券項目績效管理實踐改進(jìn)策略

（一）持續(xù)完善績效指標(biāo)體系

根據(jù)《管理辦法》中第五章“績效評價管理”部分的規(guī)定及要求，建設(shè)與完善專項債券績效目標(biāo)涉及的評價指標(biāo)體系，具體可從以下幾個方面入手。

第一，決策指標(biāo)。專項債券項目績效評價主要評價項目決策的可行性，為避免風(fēng)險問題，決策階段需重點關(guān)注建設(shè)資金結(jié)構(gòu)合理性問題與項目失敗風(fēng)險評估問題。在決策指標(biāo)設(shè)計與完善過程中，可設(shè)計項目立項、績效目標(biāo)、資金投入、項目失敗風(fēng)險等二級指標(biāo)，設(shè)計立項依據(jù)充分性、績效目標(biāo)可實現(xiàn)性、立項程序規(guī)范性、績效目標(biāo)合理性、資金投向合規(guī)性、債券額度合規(guī)性、資金結(jié)構(gòu)合理性、項目失敗風(fēng)險等三級指標(biāo)對二級指標(biāo)予以細(xì)化[ 3 ]。

第二，管理過程指標(biāo)。由于專項債涉及“借、用、管、還”，需要將融資收益平衡、債券本息計劃執(zhí)行、資金撥付、支出進(jìn)度等作為管理過程的評價重點。在其指標(biāo)設(shè)計中，應(yīng)注重設(shè)計項目融資收益、資金使用合規(guī)性、信息公開等明細(xì)指標(biāo)。就項目融資收益指標(biāo)而言，該指標(biāo)用于評價專項債本息償還是否按計劃進(jìn)行、項目成本與預(yù)期收益是否科學(xué)、項目預(yù)算收益是否匹配專項債規(guī)模等。

第三，產(chǎn)出指標(biāo)。相較于一般的財政支出項目，專項債券項目除了評價產(chǎn)出完成率、成本節(jié)約率、質(zhì)量等之外，還必須評估項目運營收益、運營持續(xù)性、債券資金實際成本等。設(shè)計與完善該指標(biāo)，應(yīng)重點關(guān)注這些內(nèi)容。例如，對于收費公路專項債券項目產(chǎn)出的評價，可設(shè)計每公里運營成本、每公里運營收入、債務(wù)本息償還率、償債賠付率等指標(biāo)。

第四，項目效益指標(biāo)。專項債券項目效益評價強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)與可持續(xù)性等的綜合評價，對效益指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計與完善，應(yīng)關(guān)注收益實現(xiàn)與債務(wù)償還情況，以及項目支持國家重大區(qū)域發(fā)展情況。

（二）不斷健全相關(guān)管控制度

為了給地方政府專項債券項目績效管理提供有力的制度保障，應(yīng)不斷健全相關(guān)管控制度。債券發(fā)行制度建設(shè)中，以《管理辦法》等為參考，進(jìn)一步明確專項債發(fā)行額度與期限，規(guī)范專項債券項目的申報發(fā)行程序，嚴(yán)把項目審核、入庫關(guān)卡，要求財政部門主動、全面、詳細(xì)披露有關(guān)專項債券發(fā)行的基本信息。在管理制度建設(shè)中，圍繞專項債券資金使用與債務(wù)風(fēng)險防控加強(qiáng)預(yù)算管理制度與風(fēng)險防控制度建設(shè)，將專項債券收支、發(fā)行費用、專項收入及還本付息等全部納入預(yù)算管理范疇，強(qiáng)調(diào)按項目進(jìn)行預(yù)算編制，同時對風(fēng)險識別、評估、控制及預(yù)警等管理職責(zé)與管理方法加以明確。在問責(zé)制度建設(shè)中，凸顯責(zé)任追究，對于存在擅自改變專項債券資金用途、虛報項目套取資金、未嚴(yán)格履行還本付息責(zé)任等違法違規(guī)行為，按照相關(guān)法律規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任，必要時移送司法機(jī)關(guān)處理[ 4 ]。

（三）建立項目全生命周期跟蹤問效機(jī)制

建立項目全生命周期跟蹤問效機(jī)制，主要是堅持“舉債必問效、無效必問責(zé)”的原則，從項目立項、申請、建設(shè)及運營等全生命周期的不同階段入手，實施涵蓋事前評估、事中監(jiān)控與事后評價的全過程、動態(tài)化績效管理，確保項目績效的穩(wěn)定運行與項目預(yù)算的合理執(zhí)行。

事前評估方面，在提出資金申請前，地方財政部門及相關(guān)主管部門、單位等共同參與事前績效評估活動，重點從項目籌資、項目投資和項目建設(shè)等維度進(jìn)行項目事前評估?；I資維度，著重評估資金來源有效性、資金需求合理性、籌資風(fēng)險可控性與償債計劃可行性。投資維度，著重評估投資合規(guī)性、投入經(jīng)濟(jì)性及財政投入能力。建設(shè)維度，著重評估項目實施公益性、項目成熟度及績效目標(biāo)合理性等[ 5 ]。

事中監(jiān)控方面，針對專項債券資金使用情況選擇合適的監(jiān)控時點，依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實行“雙監(jiān)控”，即監(jiān)控專項債券資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，探索、查找資金使用與項目實施中的薄弱環(huán)節(jié)。同時將監(jiān)控職責(zé)壓實壓細(xì)，由地方財政部門對項目績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度進(jìn)行追蹤監(jiān)督，對于目標(biāo)已偏離的項目，暫緩或停止撥款；對于無法繼續(xù)實施或存在嚴(yán)重問題的項目，及時追回其資金，按程序調(diào)整用途。項目主管部門、項目單位實時監(jiān)測、定期收集統(tǒng)計項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、項目建設(shè)進(jìn)度等情況，及時糾正目標(biāo)偏差與預(yù)算執(zhí)行偏差。

事后評價方面，明確評價主體與具體的評價方式、評價內(nèi)容。比如，項目單位開展自評工作，項目主管部門、地方財政部門以重點項目為核心開展績效評價；項目建設(shè)期著重評價決策及管理過程，項目運營期側(cè)重評價產(chǎn)出與效益。就結(jié)果運用而言，項目單位按照評價結(jié)果所反映出來的管理問題，組織開展問題整改工作，并在政府門戶網(wǎng)站或單位官網(wǎng)公示整改進(jìn)度；財政部門按照評價結(jié)果來分配專項債券額度。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險識別與評估

2023年政府工作報告指出“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)”，同年中央政治局會議也指出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險”。為避免專項債券項目償債中債務(wù)不受信用和資產(chǎn)的約束，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險識別與評估。具體實踐中，從宏觀與微觀兩個層面進(jìn)行風(fēng)險識別，宏觀上關(guān)注債務(wù)集中到期、償債利息增加、債務(wù)支出所形成的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不夠等風(fēng)險因素，微觀上了解項目單位盈利能力、運營能力與發(fā)展能力等能力變化情況。采取定性定量相結(jié)合的方式獲取全面、準(zhǔn)確、客觀的評估結(jié)果，必要時，引入風(fēng)險清單、風(fēng)險矩陣等管理會計工具方法，對風(fēng)險予以量化。就風(fēng)險應(yīng)對而言，提前預(yù)警、優(yōu)先應(yīng)對重大風(fēng)險。對于短期債務(wù)，其化解要處理好債務(wù)到期后的再融資問題，以財政化債、金融化債等不同方式，發(fā)揮財政與金融的協(xié)同作用，實現(xiàn)債務(wù)的有效化解，并調(diào)整不同地區(qū)專項債券項目的債務(wù)限額額度。對于中長期債務(wù)，其化解要深入推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制的聯(lián)動改革，順應(yīng)項目邊際收益率持續(xù)遞減趨勢來減少專項債的使用，逐步形成專項債、一般債與長期建設(shè)國債并行的格局。

五、結(jié)語

面對當(dāng)前地方政府專項債券項目績效管理中的難點問題，地方政府應(yīng)以政策為指引，基于對一般財政支出項目與專項債券項目的明確區(qū)分，從決策、管理過程、產(chǎn)出、效益等方面入手，持續(xù)完善績效評價指標(biāo)體系，不斷完善債券發(fā)行、管理及問責(zé)等管控制度，建立貫穿項目全生命周期的全方位、動態(tài)化跟蹤問效機(jī)制，同時加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險尤其是償債風(fēng)險的識別與評估，采取針對性措施有效化解短期債務(wù)與長期債務(wù)風(fēng)險，形成地方特有的專項債券項目績效管理體系。

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