內(nèi)容摘要：如何在履職實踐中生動有效地踐行全過程人民民主，是新時代地方人大面臨的重要課題。著眼于人大代表作用的充分發(fā)揮、廣大民眾的全過程參與，地方人大踐行全過程人民民主的實踐要面向開放程度、聯(lián)系渠道、協(xié)商形式、技術(shù)工具、實際效度五個方面，規(guī)范化推進人大履職公開，常態(tài)化密切聯(lián)系代表和群眾，制度化開展廣泛多層人大協(xié)商，數(shù)字化賦能人民政治參與，實效化解決需要解決的問題，不斷突破代表作用發(fā)揮和人民政治參與的范圍、力度、深度、廣度。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；地方人大；實踐面向

中共二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，“發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”。人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，地方各級人大是踐行全過程人民民主的重要行動者。在人民代表大會制度框架下踐行全過程人民民主，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮代表作用，讓民眾能全過程參與、制度化協(xié)商。近年來，各地人大在建立基層立法聯(lián)系點、探索民生實事項目代表票決制、建設(shè)代表聯(lián)絡(luò)站、邀請公民旁聽會議、開展主任接待日活動、邀請人大代表列席常委會會議、加強代表議案建議辦理、完善代表述職制度、開展“雙聯(lián)系”制度等方面進行了諸多探索，對全過程人民民主進行了生動的實踐。如何體系化認識這些實踐的旨向，并推動實踐的優(yōu)化，正是本文的研究問題。

一、開放程度：規(guī)范化推進人大履職公開

獲取人大履職信息是代表與民眾參與人大協(xié)商、監(jiān)督人大履職的前提條件，是全過程人民民主得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)保障。人大履職公開，在理論上既有人大選舉公開、立法公開、監(jiān)督公開等所謂“人大信息公開”[1]，也有公布議程、發(fā)表記錄、準許旁聽等所謂“人大會議公開”[2]，還有“人大議事公開”[3]。從實踐來看，人大履職公開既有人大會議在“臺前”的公開，包括會議旁聽、會議直播、會議報道等，也有人大協(xié)商在“幕后”的公開，包括介紹情況和詳述過程的新聞發(fā)布會、常委會公報。

近年來，以人大會議公開為主要內(nèi)容的人大履職公開不斷取得新進展，各省通過常委會公報、新聞發(fā)布會、記者招待會、新聞公開報道、公民旁聽、網(wǎng)絡(luò)直播等渠道公開的會議信息愈益豐富完善，逐步推動了對內(nèi)公開向?qū)ν夤_、事后公開向事中公開、單一形式公開向多形式多渠道公開的轉(zhuǎn)變。但是，總體來說，目前的人大履職公開的進展離人民當家作主的要求、離全過程人民民主的實踐需要還存在一定差距，人民對人大職權(quán)行為的知曉度仍是有限的。關(guān)于新聞媒體報道，一般只允許特定的少數(shù)幾家媒體采訪報道，報道的會議信息是經(jīng)過信息篩選、加工后的內(nèi)容，只公開了會議的部分內(nèi)容，完整的會議過程和審議發(fā)言并沒有公開。公民旁聽雖為常委會會議公開提供了制度化的渠道，但實際上只能少數(shù)人參加，旁聽內(nèi)容也只是部分場次的會議。常委會公報基本做到了網(wǎng)絡(luò)公開，但公報內(nèi)容更多是一種結(jié)果公開、靜態(tài)公開。在推進地方人大履職的公開程度方面還有很大探索空間。

第一，規(guī)范化、多渠道推進“臺前”的會議公開。召集會議并進行議事是我國各級人大及其常委會行使權(quán)力的重要方式。人大代表、人大機構(gòu)履行職責的主要空間、時間是在會議期間。因此，會議公開是人大履職公開的關(guān)鍵。從積極穩(wěn)妥的政治體制改革路徑及現(xiàn)有制約條件來看，推進人大履職公開當前主要是建立健全各項工作制度，以人大會議公開為主要內(nèi)容，逐步形成人大履職公開的常態(tài)化規(guī)范化運作機制。

第二，逐步規(guī)范推進“幕后”的人大協(xié)商過程公開。從全過程人民民主的根本要求出發(fā)，推進人大履職公開，要實現(xiàn)從結(jié)果公開向過程公開、從形式公開向內(nèi)容公開、從靜態(tài)公開向動態(tài)公開的轉(zhuǎn)變。從現(xiàn)實情況來看，人民群眾對人大協(xié)商過程的信息相對更加陌生，多位人大實務(wù)工作者提出了一個形象化比喻，“人大工作就像是鴨子浮水，表面上看似風平浪靜，但下面一直在忙碌”。從長期的刻板印象和相對局限的公開信息出發(fā)，人民群眾大多只看到了人大的會議審議，而看不到會議審議前的協(xié)商，雖然人大常委會是通過會議來集體議事的，但真正進行協(xié)商、取得共識的大量的實質(zhì)性工作發(fā)生在會前與“幕后”。從這個角度來講，將作為過程的人大協(xié)商公開具有重要的價值。

近幾年的實踐中，部分地方人大常委會辦事機構(gòu)或工作機構(gòu)召開的新聞發(fā)布會、新聞發(fā)言人記者會是“幕后”公開的一種有效形式。比如，2021年7月30日，江蘇省人大常委會法制工作委員會召開首場新聞發(fā)言人記者會，法工委委員通過線上直播形式，圍繞省十三屆人大常委會第二十四次會議審議通過的《江蘇省社會信用條例》等兩件地方性法規(guī)、《關(guān)于修改江蘇省動物防疫條例的決定》等兩件重大事項決定介紹相關(guān)情況。2022年11月25日，江蘇省人大常委會辦公廳舉行新聞發(fā)布會，就省十三屆人大常委會第三十三次會議通過的《江蘇省長江船舶污染防治條例》等3件地方性法規(guī)、《關(guān)于嚴格實施國土空間規(guī)劃為江蘇高質(zhì)量發(fā)展提供空間保障的決定》等3個重大事項決定向社會進行發(fā)布、作出解讀，圍繞出臺背景、現(xiàn)實意義、主要內(nèi)容、協(xié)商過程回答記者提問。各省新聞發(fā)布會的實踐，一般由常委會辦公廳或工作委員會等“幕后”部門主持，聚焦專項議題展開，對協(xié)商過程、內(nèi)容公開進行了有益嘗試。接下來，應(yīng)該在實踐中逐步規(guī)范、擴大這一形式的信息公開，為人民群眾了解人大常委會工作提供新的渠道。

二、聯(lián)系渠道：常態(tài)化密切聯(lián)系人大代表和人民群眾

“各級國家機關(guān)加強同人大代表的聯(lián)系、加強同人民群眾的聯(lián)系，是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求?！盵4]人大常委會作為閉會期間的常設(shè)機構(gòu)，是法定的民意代表機關(guān)，尤其需要經(jīng)常性加強同人大代表的聯(lián)系，加強同人民群眾的聯(lián)系。一是加強同人大代表的聯(lián)系。人大代表是法定的民意代言人，是連接國家機關(guān)與人民群眾的重要橋梁紐帶。從人大常委會的工作要求來說，要加強同兼職的人大常委會委員的日常聯(lián)系，加強同本省的全國人大代表、地方人大代表的聯(lián)系，尤其是加強同工作在基層一線的人大代表的聯(lián)系。二是加強同人民群眾的直接聯(lián)系。聯(lián)系的主體包括人大常委會與人大代表。在人民代表大會制度框架下，加強同人大代表的聯(lián)系與加強同人民群眾的聯(lián)系是一致的，從根本上都是密切聯(lián)系人民群眾，是為了體現(xiàn)和保障人民當家作主。

人大常委會與人民群眾的有機聯(lián)系，不是人民群眾一廂情愿的參與意愿和自下而上的參與沖動，也不是人大常委會自作多情的參與動員與自上而下的參與“空轉(zhuǎn)”，而是人民群眾與人大常委會都有可持續(xù)的聯(lián)系意愿、有可聯(lián)系的暢通渠道。聯(lián)系的意愿與渠道取決于法律和制度提供的程序和規(guī)則，其中聯(lián)系渠道具有根本性作用。人民群眾通過何種渠道表達民意、貢獻民智，關(guān)鍵在于人大常委會搭建了何種吸納民意、匯集民智的渠道，其背后關(guān)鍵是人大常委會通過何種渠道保持與人民群眾的有效聯(lián)系。

各地人大通過探索積累，構(gòu)建了以“雙聯(lián)系”為核心內(nèi)容的聯(lián)系群眾的一系列制度與機制，創(chuàng)建了走訪座談、主任接待、代表列席會議、公民旁聽會議、代表述職、代表聯(lián)絡(luò)站等聯(lián)系平臺和方式，實踐了視察調(diào)研、公開征求意見、接受來信來訪等聯(lián)系形式，為保持與人民群眾的密切聯(lián)系提供了制度化規(guī)范化的渠道。比如，在廣東，2014年省人大常委會建立的“雙聯(lián)系”制度要求主任會議組成人員各直接聯(lián)系5名省人大代表，而省人大代表直接聯(lián)系人民群眾，到2019年，《關(guān)于廣東省人大常委會組成人員聯(lián)系省人大代表和省人大代表密切聯(lián)系人民群眾的意見》擴大了聯(lián)系主體、聚焦了聯(lián)系對象，要求每位常委會組成人員直接聯(lián)系1～3名其所在選舉單位一線工人、農(nóng)民等基層代表。再如，在遼寧，第十三屆省人大常委會主任會議成員、常委會委員與359名省人大代表，主任會議成員與42名基層全國人大代表，9個專門委員會與42名全國人大代表、401名省人大代表分別建立聯(lián)系；兩次召開省人大常委會主任與所聯(lián)系的人大代表工作座談會[5]。在浙江，2021年首次向主任會議報告常委會組成人員聯(lián)系代表年度工作情況，52位常委會組成人員通過多種方式聯(lián)系代表2500多人次，聽取、轉(zhuǎn)交或推動解決代表提出意見建議172件次[6]。

可以看出，地方聯(lián)系代表和聯(lián)系群眾的平臺、載體不斷健全完善，代表機關(guān)的職能作用進一步發(fā)揮。但是，這仍然不能充分滿足人民群眾的需要和人大工作的要求，有的地方“雙聯(lián)系”的實效性有所欠缺，需要在實踐中持續(xù)優(yōu)化和落到實處。

要建立健全聯(lián)系人大代表、聯(lián)系人民群眾的工作載體和網(wǎng)絡(luò)平臺，以“激活存量、探索增量”的思路加強平臺建設(shè)，推動平臺的全覆蓋、載體的多元化、渠道的暢通性，不斷完善平臺和載體的工作機制，充分激活其民意傳輸?shù)墓δ?。要完善?lián)系的方式方法，推動方式方法創(chuàng)新、多種方式結(jié)合互補，既經(jīng)常性發(fā)揮實體性站、點的聯(lián)系功能，也發(fā)揮臨時性工作活動安排的聯(lián)系作用。

三、協(xié)商形式：制度化開展廣泛多層人大協(xié)商

在決策中進行協(xié)商是極其重要的。協(xié)商的作用在于通過接觸不同觀點、進行反復(fù)討論，對原本的偏好進行提煉、修正、轉(zhuǎn)變。這樣，在最后的決策環(huán)節(jié)，一個理想的結(jié)果便是實現(xiàn)了不同意見的高度收斂，達成廣泛的共識。即使沒有完全形成共識，協(xié)商過程中的充分溝通也搭建了意見表達的平臺和渠道，讓多數(shù)人投票表決的結(jié)果更能被多數(shù)人接受和執(zhí)行。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”[7]協(xié)商民主是中國全過程人民民主的重要內(nèi)容。2015年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，將協(xié)商渠道拓展為“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商”等多種類型。這一劃分以協(xié)商的主導(dǎo)者為標準。其中，人大協(xié)商以各級人大及其常委會為主導(dǎo)者和組織者，其協(xié)商的對象包括黨委部門、“一府一委兩院”及其有關(guān)部門、人民團體、社會組織、人大代表、專家學者、社會公眾等。

人大協(xié)商是中國協(xié)商民主的重要組成部分，是協(xié)商民主機制在人大制度框架及人大具體工作中的嵌入和運用，是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。人大協(xié)商在人大工作的各個領(lǐng)域、多個環(huán)節(jié)中已有比較豐富的實踐和體現(xiàn)，包括立法過程中的開門立法與立法協(xié)商，監(jiān)督過程中的調(diào)研、代表參與、跟蹤問效，選舉任免工作中的協(xié)商溝通、形成共識等。在人大履行立法、監(jiān)督、決定和任免等主要職能的過程中，人大協(xié)商發(fā)揮著民意表達和民意整合等輔助功能，并由此形成了人大協(xié)商在權(quán)力場域的立法協(xié)商、監(jiān)督協(xié)商、重大事項決定協(xié)商、人事選舉或任免協(xié)商四種協(xié)商形態(tài)，以及在非權(quán)力場域的代表視察、代表意見建議、代表議案、代表聯(lián)系選民等協(xié)商形態(tài)[8]。無論何種形態(tài)，其關(guān)注的均是民意表達與民意整合。

當前，人大協(xié)商的制度空間已經(jīng)初步構(gòu)建，各地方人大常委會通過座談、論證、聽證、評估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)、民意調(diào)查等多樣形式探索了人大協(xié)商的實踐展開，但是，也存在著制度空間有待進一步挖掘、協(xié)商廣度有待拓展、實效尚需深化等不足。要在法治軌道上加強人大協(xié)商規(guī)范化建設(shè)，推動人大協(xié)商廣泛多層制度化發(fā)展，還需要進一步規(guī)范人大協(xié)商的程序，完善人大協(xié)商的載體，保障人民群眾通過多元形式參與人大的協(xié)商工作。在程序上，規(guī)范公告發(fā)布、會議組織、意見收集處理反饋等工作流程，暢通人民群眾意見建議的表達、研判、辦理、反饋的閉環(huán)機制。要注重會前的論證、聽證和座談，讓人民在立法、決定出臺前后享有充分的發(fā)言權(quán)。在載體上，要綜合運用實體與網(wǎng)絡(luò)、常態(tài)與臨時、“走出去”與“請進來”等多種形式。

四、技術(shù)工具：數(shù)字化賦能人民政治參與

現(xiàn)代電子技術(shù)的運用對人民的政治參與正產(chǎn)生著革命性的推動作用。以前，空間和時間上的區(qū)隔限制了大多數(shù)人對政治過程的直接參與，廣播、電視、電話等傳統(tǒng)電子技術(shù)也只為少數(shù)人獲取信息、表達信息提供了條件。以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代電子技術(shù)可以實現(xiàn)多人的實時交互，可以突破物理空間的限制，可以極大壓縮時間，可以實現(xiàn)在低成本基礎(chǔ)上的所有人的自由平等參與。

在地方人大借助互聯(lián)網(wǎng)平臺開展工作之初，網(wǎng)絡(luò)參與多為非制度化、非正式參與，人民的制度化政治參與體現(xiàn)為選舉和投票，網(wǎng)絡(luò)參與是制度化參與渠道的補充與輔助。近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，地方人大對信息技術(shù)的運用，正逐步從非制度化、非正式化向制度化、正式化轉(zhuǎn)變。

一方面，技術(shù)平臺成為制度化參與渠道的重要組成部分。比如電子表決已成為很多地方人大常委會會議上的法定表決方式，便于投票人真實意思的表達和投票結(jié)果的即時統(tǒng)計。再如預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)已經(jīng)成為保障代表預(yù)算知情權(quán)的一個重要載體，便于人大代表、常委會組成人員隨時隨地查閱相關(guān)政府預(yù)算和預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容信息，對數(shù)據(jù)“看得懂”、看問題“抓得準”、提建議“反饋快”。另一方面，技術(shù)平臺本身逐步成長為制度化渠道。比如，浙江2013年率先探索建設(shè)的代表履職網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，開發(fā)了服務(wù)代表履職和服務(wù)聯(lián)系人民群眾兩個子系統(tǒng)，已經(jīng)建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)政治參與的制度化渠道[9]。尤其是部分地方人大常委會已經(jīng)開始推進的“數(shù)字人大”集成平臺建設(shè)，讓人民群眾的網(wǎng)絡(luò)參與更科學、更高效、更智能。2022年上線的“江西數(shù)字人大”，為人民群眾參與、人大代表發(fā)揮作用提供了全方位的網(wǎng)絡(luò)渠道。該平臺的“網(wǎng)上信訪”渠道，僅試運行期間就收到信訪件272件；該平臺的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督系統(tǒng)，打造了群眾發(fā)現(xiàn)問題—現(xiàn)場拍照上傳—平臺審核發(fā)布—人大受理轉(zhuǎn)辦—政府責令整改—市縣快速處置—辦理情況反饋的閉環(huán)過程，試運行期間收到各類環(huán)境問題410個；平臺能夠自動分析網(wǎng)上工作站人大代表和人民群眾反映的意見建議，形成監(jiān)督熱點參考；等等[10]。

毫無疑問，利用技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)字賦能來推進人大制度建設(shè)不失為一種現(xiàn)實穩(wěn)妥的改革路向。但總體來說，這方面的工作仍處于探索性實踐階段，其技術(shù)平臺、運用范圍及實際效果仍有待進一步探索完善。

五、實際效度：實效化解決需要解決的問題

真正的民主尋求的不單是人民在政治上平等、自由參與的權(quán)力，還包括在經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的利益獲得與生活體驗。也就是說，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”[11]。管用、有效的民主必須是能解決實際問題的民主。

推進人大協(xié)商公開、保持同人民群眾的聯(lián)系、廣泛多層開展協(xié)商、實行網(wǎng)絡(luò)參與，這些固然重要，但更重要的是公開之后、聯(lián)系之后、協(xié)商之后、參與之后發(fā)生了什么變化、產(chǎn)生了什么效果、解決了什么問題。人大作為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)，也是一個民意民智信息的重要中轉(zhuǎn)站，其一端連接的是人民群眾、人大代表的信息表達，另一端連接的是國家法律法規(guī)、政策措施。因此，一個職能履行充分、工作開展有效的人大常委會需要讓人民的意愿和訴求能完整地、真實地表達出來，能具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上，能有效地、有力地轉(zhuǎn)化為滿足人民對美好生活的向往。

因此，從大的方面來說，要做到堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大常委會依法履職、圍繞黨和國家中心工作與保障人民群眾現(xiàn)實利益、維護大多數(shù)人利益與兼顧少數(shù)人利益的有機結(jié)合，既代表人民群眾依法履職盡責，又用切實行動對人民負責。從具體工作來說，尤其要抓住主任接待、來信來訪、代表意見建議處理反饋等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用“開門納言”的渠道和形式收集、研究、辦理人民群眾最關(guān)注、最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實問題。

參考文獻

[1]馬宏.人大信息公開與我國民主政治發(fā)展[J].當代世界與社會主義，2005（2）：63-65.

[2]江曉陽.我國人大會議公開制度淺析[J].法學評論，1999（1）：32-37.

[3]王鋼.人大議事公開及其制度保障[J].人大研究，2009（7）：13-17.

[4]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2014：13.

[5]王笑梅.不負人民重托：省十三屆人大常委會代表工作綜述[N].遼寧日報，2023-01-07.

[6]陳俏.凝聚起示范區(qū)建設(shè)磅礴力量：省人大常委會加強和改進代表工作綜述[J].浙江人大，2022（10）：54-55.

[7]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.中國的民主[M].北京：人民出版社，2021：26.

[8]陳家剛.人大協(xié)商的理論定位、實踐場域與制度空間研究[J].中央社會主義學院學報，2022（3）：96-106.

[9]郎友興，呂鴻強.政治制度的技術(shù)嵌入：“互聯(lián)網(wǎng)+”地方人大制度：基于浙江人大代表履職服務(wù)平臺的實踐創(chuàng)新[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2018（4）：35-42.

[10]李國生.推動數(shù)字賦能與行權(quán)履職的深度融合：“江西數(shù)字人大”建設(shè)與營運路徑探析[OL].[2023-09-05].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/856b4e1

5281a4cb6be09280f15e49803.shtml.

[11]習近平.論堅持人民當家作主[M].北京：中央文獻出版社，2021：335.