內(nèi)容摘要：人大基層單元制度是面向數(shù)字社會的人大代表聯(lián)絡(luò)站的迭代升級，是踐行全過程人民民主的關(guān)鍵步驟，其核心要義在于聯(lián)系與治理的雙重功能，與數(shù)字社會分布互動的數(shù)字聯(lián)系和開放參與、智能高效的數(shù)字治理相契合。研究發(fā)現(xiàn)，溫州市人大基層單元的數(shù)字化改革實踐，通過搭建數(shù)字聯(lián)系的基層架構(gòu)，代表的履職能力與工作效能得到大幅提升的同時，人大基層單元數(shù)字化改革仍面臨與群眾聯(lián)系的覆蓋度、精準(zhǔn)度和可信度不夠，民主協(xié)商和民主監(jiān)督的場景化應(yīng)用欠缺，數(shù)據(jù)賦能作用不明顯等困境。從“制度—技術(shù)—效能”互嵌與賦能視角，提出優(yōu)化民主協(xié)商與民主監(jiān)督的場景化應(yīng)用，運用智慧大腦和數(shù)據(jù)分析賦能人大工作，進(jìn)一步豐富拓展全過程人民民主，有效提升基層治理效能。

關(guān)鍵詞：人大基層單元制度；數(shù)字化改革；數(shù)字聯(lián)系；數(shù)字賦能

一、制度與技術(shù)的契合：數(shù)字社會背景下人大基層單元的聯(lián)系與治理

（一）人大基層單元制度的核心要義：聯(lián)系與治理雙重功能

1.人大基層單元①具有民主性，聯(lián)系功能是人大基層單元的首要功能。2022年修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》新增了第六十條第二款，該款規(guī)定通過建立基層聯(lián)系點和代表聯(lián)絡(luò)站，密切同人民群眾的聯(lián)系，聽取對立法、監(jiān)督等工作的建議和意見。由此可見，代表聯(lián)絡(luò)站是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，具有民主性，首要功能是加強(qiáng)人大代表和群眾之間的聯(lián)系。隨著人大基層單元制度不斷發(fā)展，其聯(lián)系內(nèi)涵更加豐富，分為縱向和橫向聯(lián)系，縱向上的聯(lián)系較為簡單，指人大基層單元與省、市、縣人大及其常委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的聯(lián)系；橫向上的聯(lián)系以基層單元為基點向外輻射至三類主體，即群眾、人大代表和“一府一委兩院”，同時三者間又需依托基層單元形成任意兩方或三方的聯(lián)系圈。

2.人大基層單元具有基層性，治理功能是人大基層單元的核心功能。人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道為基本單位，并且一般由街道工委主任或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席擔(dān)任負(fù)責(zé)人②。人大代表聯(lián)絡(luò)站是人民代表大會制度的有機(jī)組成，基于基層性之特征，聯(lián)絡(luò)站更直接面對人民群眾，是聯(lián)系群眾的末梢終端，也是多維關(guān)系的“角色集”[1]。群眾通過人大制度及其程序表達(dá)自己意志、意愿和訴求，人大基層單元將分散隨意的聲音篩選集中起來，把偏頗過激的聲音矯正至合適的區(qū)間，把朦朧粗淺的意見加以論證整合[2]，具有準(zhǔn)確傳達(dá)民意的功能，同時人大代表的參與改變了原先個體與政府兩個主體間的不平等地位，三者間形成平等對話和民主協(xié)商，經(jīng)各方有限度的妥協(xié)退讓后，形成公共的、成熟理性的認(rèn)識或結(jié)論[3]，此為民智的凝結(jié)，再通過民主監(jiān)督和反饋落實民智。由此人大基層單元成為社會治理的基本場域，引領(lǐng)基層治理發(fā)展[4]，在“協(xié)同共治”格局中推進(jìn)民主協(xié)商和民主監(jiān)督，實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)變。

（二）技術(shù)與制度的契合：數(shù)字社會的聯(lián)系與治理

1.把握數(shù)字社會分布式應(yīng)用和去中心化特征，人大基層單元應(yīng)建立起四通八達(dá)、分布互動的數(shù)字聯(lián)系。

數(shù)字社會由于具有扁平化、破碎化和流動化特征而成為微粒社會，數(shù)字社會中人們由“理性人”向“微粒人”轉(zhuǎn)變，人們多元的互利互動行為構(gòu)成的聯(lián)系，也稱為分布式的微?；覽6]，其重要特征之一是去中心化，具有實時性與交互性，公眾可以憑借數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)信息的自我生產(chǎn)、制作、加工和發(fā)布[7]。信息爆炸式增長形成多元的話語傳播，“微粒人”則在承載著多元話語的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點中自由選擇并決定中心[8]，導(dǎo)致主流意識形態(tài)“控場力”和“話語權(quán)”被弱化[9]。這使得數(shù)字社會中人大代表傳統(tǒng)的走訪、考察等履職工作方式不再具有適配性，而數(shù)字社會的聯(lián)系形態(tài)表現(xiàn)為人大基層單元和人大代表主動創(chuàng)造話語中心，網(wǎng)民根據(jù)自己的興趣選擇參與話題，前者的質(zhì)量決定了后者的活躍度，因而人大基層單元的數(shù)字聯(lián)系目標(biāo)應(yīng)是建立四通八達(dá)、分布互動的數(shù)字聯(lián)系，提高聯(lián)系工具覆蓋度、精準(zhǔn)度，聯(lián)系內(nèi)容與群眾生活的契合度、聯(lián)系信用度以增進(jìn)互動的次數(shù)和頻率。

2.把握數(shù)字社會中組織結(jié)構(gòu)扁平化和數(shù)據(jù)賦能的特征，人大基層單元數(shù)字化轉(zhuǎn)型可實現(xiàn)開放參與、智能高效的治理目標(biāo)。由于信息社會培育的是分權(quán)的、網(wǎng)絡(luò)化的治理體系，數(shù)字社會原子式、扁平化的社會關(guān)系改變了物理世界自上而下權(quán)力單向流動的層級結(jié)構(gòu)，推動科層結(jié)構(gòu)向扁平結(jié)構(gòu)、層級“勢能”向數(shù)字“動能”、政府主導(dǎo)向共建共治共享的轉(zhuǎn)變[10]。人大基層單元成為社會治理主體間溝通的平臺，形成公眾、人大代表、政府三方交互式權(quán)力制衡關(guān)系，并改變以往傳統(tǒng)政務(wù)機(jī)構(gòu)與公眾之間存在的信息不對稱局面，在信息交互、地位平等的狀態(tài)下增強(qiáng)公眾的深度參與和協(xié)商凝智。由于互聯(lián)網(wǎng)可以將自然語言轉(zhuǎn)為可供統(tǒng)籌、分析、預(yù)判的數(shù)據(jù)代碼，人大基層單元可以應(yīng)用算法推動民情民意個案轉(zhuǎn)向類案，通過相互印證保證結(jié)論的真實性，可以為制定法律與出臺政策提供理性和具有說服力的依據(jù)。由此，人大基層單元數(shù)字化轉(zhuǎn)型可達(dá)成開放參與、智能高效數(shù)字治理的目標(biāo)，成為推動全過程人民民主和基層治理的有效方式。

二、人大基層單元數(shù)字化改革的實踐考察及困境

（一）溫州市人大基層單元數(shù)字化改革的實踐考察

2022年4月浙江省人大常委會辦公廳印發(fā)《浙江省人大常委會2022年數(shù)字化改革工作方案》，確立“1512”數(shù)字化改革的總體框架1，其中第二個“1”便是打造踐行全過程人民民主基層單元，并為人大基層單元建設(shè)指明方向。溫州市人大常委會按照省人大常委會的設(shè)計指導(dǎo)，進(jìn)一步細(xì)化數(shù)字化改革體系架構(gòu)，提出基層單元“一屏兩端三碼六場景N特色”（1236+N）建設(shè)思路，并迭代升級為“一艙兩碼六模塊一指數(shù)e系列”（1261e系列）架構(gòu)體系2，加快發(fā)展人大基層單元數(shù)字化建設(shè)，搭建起數(shù)字聯(lián)系的基層架構(gòu)，使得聯(lián)系與治理的核心內(nèi)容下沉，得以精細(xì)化呈現(xiàn)。

一是建立群眾聯(lián)系代表及基層單元的數(shù)字途徑。在全市12個縣（市、區(qū)）設(shè)立215個基層單元并給每個基層單元賦予代表聯(lián)絡(luò)站碼，將1.26萬名人大代表信息編入數(shù)字系統(tǒng)，全員激活“浙政釘”APP賬號，并賦予包含每位代表姓名、照片、職務(wù)、履職等信息的代表碼，轄區(qū)內(nèi)的群眾可以通過掃描兩碼線上反映訴求，既打破了時間和空間的雙重限制，降低群眾的民主參與成本，也拓寬了人大代表履職的空間，增強(qiáng)其責(zé)任意識的同時，在一定程度上緩解了代表本職工作與代表工作的沖突。

二是建立基層單元與轄區(qū)內(nèi)政府基層治理的數(shù)字聯(lián)系。通過接通基層單元與政府基層治理“四平臺”，建立起民情民意轉(zhuǎn)辦處理機(jī)制，即人大基層單元的工作人員或人大代表收集民意后，不直接辦理相關(guān)事宜，而是以人大街道工委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的名義轉(zhuǎn)交同級政府或上報上級人大再轉(zhuǎn)交，政府相關(guān)職能部門辦理后向人大反饋，在此期間人大基層單元跟蹤、督促相關(guān)問題的辦理，并將反饋結(jié)果在轄區(qū)內(nèi)予以公示。民情民意轉(zhuǎn)辦機(jī)制能夠較好解決群眾反饋的大部分問題，實施期間獲得較高評價。

三是建立基層單元數(shù)字化評價體系。聚焦“聯(lián)商督促智”五大功能，科學(xué)設(shè)置“代表進(jìn)站率”“民意辦結(jié)率”等20個二級指標(biāo)，利用算法對215個基層單元自動實時生成“活力指數(shù)”，動態(tài)展示業(yè)務(wù)覆蓋面、場景活躍度和群眾獲得感，提升縣級人大基層單元建設(shè)完成度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大承接貫通應(yīng)用活躍度、人大代表主體作用發(fā)揮成效度。同時設(shè)立了具有科學(xué)性、公正性的代表履職積分激勵機(jī)制，激勵代表自覺聯(lián)系群眾，推動代表履職規(guī)范化。

（二）人大基層單元數(shù)字化改革的實踐困境

對于全新的數(shù)字化改革工作，溫州市人大在推進(jìn)基層單元迭代升級時，由于基層人大數(shù)字化水平的局限，在實踐運用中還面臨一些困境。

1.聯(lián)系的覆蓋度、精準(zhǔn)度和可信度不夠。人大基層單元依靠聯(lián)絡(luò)站碼、代表碼及活動碼作為聯(lián)系工具顯得單一，群眾只能在聯(lián)絡(luò)站內(nèi)、社區(qū)門口等特定的物理空間進(jìn)行掃描、瀏覽，未能滿足群眾多端口、便捷式參與的需求，也未能創(chuàng)造足夠的話題節(jié)點，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)傳播作用。部分地區(qū)對群眾反映的問題簡單轉(zhuǎn)到政府治理“四平臺”辦理，由于溝通不充分，仍屬于一種單向的溝通方式，導(dǎo)致對接不夠精準(zhǔn)影響問題的處理效率，容易出現(xiàn)政府部門間互相推諉、敷衍了事的現(xiàn)象，影響群眾聯(lián)系代表的積極性。目前，群眾對人大基層單元和人大代表作用、職能的知情度還不夠，未能在群眾中樹立起廣泛的威信，進(jìn)而未能形成雙向多頻互動的聯(lián)系氛圍。

2.民主協(xié)商和民主監(jiān)督的場景化應(yīng)用欠缺。盡管許多地方的代表聯(lián)絡(luò)站已經(jīng)開展“三官一律一員”進(jìn)站、“代表有約”等活動，有較好的線下經(jīng)驗，但人大基層單元線上進(jìn)站、議事功能受限，未能發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的即時性、便捷性和廣泛性，影響對話和溝通質(zhì)量及效率。此外，民主監(jiān)督既包括對“一府一委兩院”工作評議、視察調(diào)研、執(zhí)法檢查等專門監(jiān)督，也包括對交辦督辦、民主協(xié)商、決策事項的日常監(jiān)督。在專門監(jiān)督上，部分地區(qū)基層單元在網(wǎng)上公布“一府一委兩院”的工作報告并邀請群眾進(jìn)行評議，但由于工作報告的專業(yè)性及評議工作的無組織性，評議效果并不理想。而日常監(jiān)督大到民生項目和社會服務(wù)供給，小到社區(qū)或工作場所的公共設(shè)施、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生和社會治安等方面的訴求落實過程，其場景化應(yīng)用欠缺，因此亟需開發(fā)線上日常監(jiān)督功能。

3.數(shù)據(jù)賦能作用不明顯?，F(xiàn)階段的數(shù)據(jù)收集和分析集中在基層單元活力指數(shù)和人大代表履職積分上，屬于展示型數(shù)據(jù)，而非應(yīng)用型數(shù)據(jù)。應(yīng)用型數(shù)據(jù)一部分來源于人大基層單元的日常業(yè)務(wù)，由于缺少民情民意的錄入、采集和應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)，這部分的數(shù)據(jù)未能實現(xiàn)從數(shù)據(jù)流向業(yè)務(wù)流的轉(zhuǎn)變，而另一部分?jǐn)?shù)據(jù)則來源于其他政府部門，但由于存在部門利益沖突、共享途徑缺失等原因，導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，由于缺少民情民意分析模型，民情民意數(shù)據(jù)分析工作尚未展開。

三、“制度—技術(shù)—效能”視角下充分發(fā)揮治理效能的優(yōu)化路徑

（一）建立四通八達(dá)、分布互動的數(shù)字聯(lián)系

1.實現(xiàn)人大基層單元數(shù)字系統(tǒng)與社交媒體的對接，提升聯(lián)系的覆蓋度。由于數(shù)字社會中網(wǎng)民具有分布式參與和微?；拥奶攸c，而網(wǎng)絡(luò)社交媒體呈現(xiàn)出超時空、匿名化、強(qiáng)流動的特征，能夠?qū)崿F(xiàn)“微粒”聚合，塑造起無數(shù)節(jié)點的共享共建公共空間、社會動員機(jī)制和輿情場域[11]，因此，需實現(xiàn)數(shù)字系統(tǒng)與常見的社交媒體對接，即將人大基層單元的數(shù)字系統(tǒng)與群眾常用的社交媒體對接，方便將系統(tǒng)內(nèi)的文章推送至微博或微信公眾號，由此創(chuàng)造話題節(jié)點，達(dá)到聚合、轉(zhuǎn)發(fā)、擴(kuò)散效果，進(jìn)而獲得規(guī)模性的話語權(quán)，形成強(qiáng)大的社會動員力量。

2.開展“網(wǎng)格+代表”活動并實施標(biāo)簽化管理，提高聯(lián)系的精準(zhǔn)度。網(wǎng)格化具有精細(xì)管理、為民服務(wù)特征，根據(jù)社會治理網(wǎng)格分布，就近就便安排基層人大代表進(jìn)入住所地、工作場所等網(wǎng)格，開展“網(wǎng)格+代表”活動。轄區(qū)內(nèi)特定人員組成的微信群、QQ群等熟人社交圈中，具有身份確定性和社會關(guān)系連接性，雙方的網(wǎng)格交往行為具有可信度，有助于人大代表在網(wǎng)格中履行宣傳國家法律法規(guī)和政策、問政和動員等職責(zé)更精準(zhǔn)、可信賴。通過收集群眾代表，如民情聯(lián)絡(luò)員、居民議事組織成員等具有一定威望人群的信息標(biāo)簽，實現(xiàn)民主協(xié)商、決策、監(jiān)督、管理活動開展時，快速匹配合適人群，征集具有建設(shè)性的建議[12]，提高管理的精細(xì)化水平。

3.建立并培育代表與群眾的非制度化契約關(guān)系，提高聯(lián)系的可信度。人大基層單元、人大代表與公眾的信息交往行為，實質(zhì)上是非制度化契約關(guān)系的培育過程[13]。人大代表需在社交媒體上樹立起可信賴的形象，才能更好促進(jìn)信息交往。一是聯(lián)系內(nèi)容上除具有權(quán)威性、專業(yè)性和即時性外，更重要的還需接地氣。選題要貼近群眾生活，并轉(zhuǎn)化為群眾能聽得懂、聽進(jìn)去的語言，進(jìn)而樹立可信踏實、有號召力的代表形象。二是宣傳動員方式上，在文字宣傳的基礎(chǔ)上增加短視頻、直播等群眾更易接受的形式，同時發(fā)布的時間和頻率盡量與受眾的休息與閱讀時間、頻次相匹配，以培養(yǎng)良好的互動習(xí)慣。三是對聯(lián)系宣傳人員進(jìn)行數(shù)字技能培訓(xùn)，使其熟練掌握應(yīng)用場景中的民情民意反饋、人大代表建議提交、最新法律法規(guī)政策學(xué)習(xí)等功能。

（二）建立開放參與、智能高效的數(shù)字治理

1.優(yōu)化民主協(xié)商與民主監(jiān)督的場景化應(yīng)用。結(jié)合線下的進(jìn)站議事經(jīng)驗，梳理進(jìn)站和議事流程，保障線上進(jìn)站、議事常態(tài)化和制度化，形成民主監(jiān)督的全過程、可視化、制度化、常態(tài)化。

2.應(yīng)用智慧大腦、數(shù)據(jù)分析賦能人大工作。首先，加強(qiáng)人大基層單元的數(shù)據(jù)抓取和應(yīng)用能力，實現(xiàn)全自動數(shù)據(jù)采集。制定數(shù)據(jù)錄入、采集、使用標(biāo)準(zhǔn)，自動抓取人大業(yè)務(wù)全過程中的結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口，做好省、市、縣、鄉(xiāng)四級人大數(shù)據(jù)聯(lián)動，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)支撐體系建構(gòu)，實現(xiàn)大批量數(shù)據(jù)的存儲、傳輸、自動化處理，真正做到“業(yè)務(wù)沉下去、數(shù)據(jù)跑上來”。其次，拓寬數(shù)據(jù)來源，打破部門之間的數(shù)據(jù)壁壘。通過基層治理“四平臺”“12345政務(wù)服務(wù)熱線”及社會治理中心等場域，豐富民情民意數(shù)據(jù)。推進(jìn)市人大與市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局的合作，打破因部門利益產(chǎn)生的數(shù)據(jù)壁壘，形成開放統(tǒng)一的民情民意數(shù)據(jù)池。根據(jù)人大及人大代表的職能對數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，選擇內(nèi)容具有公共性且與公共利益密切相關(guān)的，排除應(yīng)通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁等途徑解決的個人事項、信訪事項，對國家機(jī)關(guān)工作人員的申訴、檢舉和控告等內(nèi)容，從而保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。再次，通過數(shù)據(jù)分析和機(jī)器學(xué)習(xí)打造人大的民情民意智慧大腦，并應(yīng)用于人大基層單元業(yè)務(wù)。一方面，根據(jù)人大各專委會的職能分為不同的模塊，對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)簽化分析，梳理熱點話題、達(dá)成的公共意志及社會治理風(fēng)險，有效回應(yīng)群眾關(guān)切，提高基層單元工作的精準(zhǔn)性和有效性。另一方面，充分運用類案分析技術(shù)，實現(xiàn)民情民意的智能處理。通過自動采集民情民意處理數(shù)據(jù)形成案例庫，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和機(jī)器學(xué)習(xí)，根據(jù)解決方案的相似度將具體民情民意事項歸集到類案中，實現(xiàn)民情民意的分級分類處理、智能匹配政府部門，為具體民情民意處置提供科學(xué)依據(jù)的同時也極大減少人大基層單元工作人員的工作量。

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