【摘要】在當今復雜多變的經(jīng)濟環(huán)境和日益嚴格的財務管理要求下，高校預算管理內(nèi)部控制的優(yōu)化已成為提升高校治理效能、保障教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。尤其在財會監(jiān)督的大背景下，如何強化高校預算管理內(nèi)部控制，實現(xiàn)資源的合理配置與高效利用，成為擺在高校管理者面前的重要課題。本文立足于財會監(jiān)督背景，從高校預算管理內(nèi)部控制的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了財會監(jiān)督在預算管理內(nèi)部控制中的作用和影響，并從完善預算管理內(nèi)部控制體制機制、加強風險控制、強化預算全流程監(jiān)管、完善保障措施四個方面，深入探討了預算管理內(nèi)部控制的優(yōu)化途徑，皆在為高校提高預算管理水平、防控風險，推動高校教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有益參考。

【關鍵詞】財會監(jiān)督 高等學校 預算管理 內(nèi)部控制

高校作為知識創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的重要基地，其經(jīng)費來源日益多元化，資金規(guī)模不斷擴大。然而，傳統(tǒng)的預算管理內(nèi)部控制模式在應對新的挑戰(zhàn)時逐漸顯露出諸多不足。預算管理風險評估缺失、預算編制不科學、預算執(zhí)行失控以及監(jiān)督機構乏力等問題，嚴重制約了高校預算管理的有效性和科學性，也成為高校財務管理領域亟待解決的重要課題。將財會監(jiān)督融入高校經(jīng)濟業(yè)務活動全流程，有利于高校建立健全財務管理制度體系，做好事前風險評估、強化事中業(yè)務控制、完善事后控制評價，強化關鍵節(jié)點和具體業(yè)務的監(jiān)督管理，發(fā)揮財會監(jiān)督防范風險的作用，保障各項資金的合法合規(guī)使用。

一、高校加強財會監(jiān)督推進預算管理的背景研究

（一）加強財會監(jiān)督是推進高校高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

2022年，我國教育經(jīng)費總投入6.13萬億元，比上年增長5.97%，其中高等教育投入1.64億元，比上年增長6.2%，國家對高校的經(jīng)費投入，呈現(xiàn)出持續(xù)增長趨勢。 2024年高校預算公開顯示，24所高校預算超百億，充足的辦學經(jīng)費為我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實保證。但目前財政收支矛盾依舊突出，2023年底中央經(jīng)濟工作會議提出“黨政機關要習慣過緊日子”，高校作為國家人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新的主陣地，亟須發(fā)揮財會監(jiān)督的內(nèi)部治理作用，加強經(jīng)濟活動內(nèi)部控制，防范經(jīng)濟領域重大風險，切實提高經(jīng)費管理的合規(guī)化、專業(yè)化水平。

二、財會監(jiān)督背景下高校預算管理內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）預算管理風險評估工作缺位

風險評估是內(nèi)部控制工作的基礎，有別于內(nèi)部控制評價，風險評估是一種范圍更廣、要求更高的事前控制方法。高校開展預算業(yè)務風險評估，對部門職責分工、預算編制、預算執(zhí)行、績效評價等方面進行定性定量分析，有效識別風險點，繪制風險矩陣圖，對風險程度進行分級管理，有效提高內(nèi)部控制建設管理水平。按照財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，各單位至少每年開展一次經(jīng)濟活動風險評估。但目前，高校對風險評估工作重視程度不足，大多只在內(nèi)部控制建設初期開展了風險評估，持續(xù)評估工作相對薄弱，更多以內(nèi)部控制評價代替風險評估。此外，部門職責不清也導致風險評估缺失，高校普遍由財務部門負責內(nèi)部控制建設工作，審計部門負責內(nèi)部控制評價工作，而風險評估工作往往沒有明確的歸口管理部門，導致風險評估工作難以落到實處。風險評估的缺位，極大增加了高校預算管理內(nèi)部控制難度，導致內(nèi)部控制的全面性和重要性難以實現(xiàn)。

（二）預算編制過程缺少事前、事中控制

預算編制工作是預算管理的起點，預算編制質(zhì)量直接影響后續(xù)預算執(zhí)行和績效評價，高校預算編制應圍繞事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，確定預算編制原則，明確預算績效目標，進行任務分解，細化編制工作。目前，教育部部屬院校已于2022年開始執(zhí)行預算一體化管理相關要求，部門預算編制程序基本合規(guī)，預算項目事前評估、新增資產(chǎn)預算編制、政采預算編制都能夠按上級要求執(zhí)行。但在預算編制合理性、相關性等方面仍存在諸多問題，如財務部門匯總歸口部門上報預算后，大多直接編制平衡預算，形成綜合預算方案，過程中戰(zhàn)略規(guī)劃部門參與度較低，預算方案與學校發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃匹配度較低，導致資金分配與學校發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，預算目標不清晰，預算評價缺少抓手。

（三）預算執(zhí)行控制不完善，績效評價結果運用缺失

預算執(zhí)行內(nèi)部控制是預算管理內(nèi)部控制的重點工作，包括預算額度控制、項目預算支出范圍控制、預算執(zhí)行分析控制以及預算調(diào)整控制，完善的預算執(zhí)行內(nèi)部控制可以有效防范資金使用風險，確保預算目標順利實現(xiàn)。高校在預算執(zhí)行內(nèi)部控制中仍存在諸多問題，主要表現(xiàn)在預算執(zhí)行分析過于簡單，大多集中在預算執(zhí)行進度的考核，缺少對項目支出情況與項目相關性分析，對預算績效目標實現(xiàn)情況分析較少，資金使用合理性評價不足。此外，預算追加、調(diào)整的前期論證不充分，決策過程缺少支撐，預算剛性約束作用發(fā)揮不足。項目預算二次分配過于分散，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，導致預算執(zhí)行進度過慢，年末突擊花錢的現(xiàn)象仍然存在。

預算績效評價結果運用是實現(xiàn)預算閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，有助于強化預算剛性約束，提高預算編制合理性和準確性。但由于高校前期績效目標設置不明確、標準不統(tǒng)一，績效評價難以做到客觀公正，評價重形式輕實質(zhì)，整改措施的可執(zhí)行性較低，難以與部門預算安排、人員考核等掛鉤，導致績效評價和結果運用流于形式。

（四）預算管理監(jiān)督機構作用發(fā)揮不足

加強預算管理內(nèi)部控制，需要發(fā)揮高校內(nèi)部監(jiān)督部門作用，明確部門職責和工作要求，實現(xiàn)預算管理全流程有效監(jiān)督。審計部門通過綜合運行審計工具和方法，審查和評價單位內(nèi)部經(jīng)濟活動，在預算管理內(nèi)部控制工作中發(fā)揮重要作用。但目前，審計部門主要對預算管理進行事后評價，對于預算編制和執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用發(fā)揮不充分。部分高校審計部門開展了的預算執(zhí)行評價，但評價報告中更多關注的資金使用風險，對于預算編制合理性和執(zhí)行效果評價涉及較少，缺少對預算調(diào)整、追加的風險控制措施建議。審計部門編制內(nèi)部控制評價報告后，往往缺少對整改措施持續(xù)跟進檢查，評價結果運用不足，對內(nèi)控建設的指導作用不顯著。此外，內(nèi)部監(jiān)督部門缺乏協(xié)同聯(lián)動，在績效管理、政府采購管理、合同管理等涉及多部門協(xié)調(diào)的工作，日常監(jiān)督不到位，監(jiān)督機構作用發(fā)揮不充分。

三、發(fā)揮財會監(jiān)督職能，加強高校預算管理內(nèi)部控制優(yōu)化對策研究

（一）健全預算管理內(nèi)部控制體制機制

優(yōu)化頂層設計，構建內(nèi)部控制體系。高校應貫徹內(nèi)部控制管理要求，充分認識財會監(jiān)督背景下加強內(nèi)部控制是防范風險、推進預算工作的重要手段，逐步構建預算管理內(nèi)部控制體系。高校應建立預算管理議事決策機構、健全決策程序，在單位層面明確部門職責權限，確定目標定位和工作機制，確保管理流程順暢、控制措施有效。此外，還應建立財會監(jiān)督檢查制度，將財會監(jiān)督要求嵌入內(nèi)部控制具體業(yè)務流程中，結合內(nèi)部風險評估、內(nèi)控評價和外部監(jiān)督檢查等發(fā)現(xiàn)的問題，及時調(diào)整更新監(jiān)督要求和控制方式，適應內(nèi)外部環(huán)境變化。

（二）堅持問題導向，加強風險控制

“堅持問題導向，分類精準施策”是財會監(jiān)督的工作要求之一。高校加強預算管理內(nèi)部控制，應重視風險評估，綜合運用定性、定量方法，全面識別、分析預算管理中多發(fā)、高發(fā)、易發(fā)的問題，形成風險評估報告。在預算編制環(huán)節(jié)，高校應重點關注資源分配權力運用風險、各部門間溝通協(xié)調(diào)風險、預算績效目標指標設定與單位發(fā)展規(guī)劃匹配風險。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，重點關注超預算額度支出風險、大額資金運用風險、預算追加調(diào)整風險。在預算評價環(huán)節(jié)，重點關注評價指標數(shù)據(jù)來源風險、評價結果客觀性風險、結果運用監(jiān)督執(zhí)行風險等。學校在完成風險識別后，各相關部門應結合分管領域重點工作，選擇適當?shù)娘L險控制方法，有針對性的制定風險防范方案。

（三）強化預算管理全流程監(jiān)管

高校應建立權責匹配、目標明確的預算編制制度。嚴格控制預算編制時間節(jié)點，對預算編制時效性開展監(jiān)督。在“一上”階段，應給予歸口部門和實施單位充足的編制時間，開展項目論證、預算績效目標指標編制、新增資產(chǎn)預算編制等各項工作，保證預算基礎信息全面、準確。在“二上”階段，應加強預算上報時間節(jié)點監(jiān)督，逾期未上報不得安排下年度預算。加強預算編制關鍵節(jié)點監(jiān)督，重點監(jiān)督預算基礎數(shù)據(jù)準確性、歸口部門預算分配合理性、績效目標指標制定科學性，確保預算目標與學校發(fā)展規(guī)劃相匹配，預算分配與績效指標相一致。此外，還應加強預算績效管理，對績效目標指標編報、審核、項目庫入庫評審的合規(guī)性進行監(jiān)督，未編制績效目標的項目不得納入項目庫，不得安排下年度預算。

高校應加強預算執(zhí)行過程監(jiān)督，明確預算執(zhí)行流程和監(jiān)督部門工作職責。財務部門重點加強預算額度控制，嚴格履行預算追加、調(diào)整程序，防止無預算、超預算支出風險。收支事項嚴格遵守財經(jīng)紀律和財務規(guī)章制度，嚴格履行審批手續(xù)，防范資金風險。定期開展預算執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)程度“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確保資金使用和績效目標如期實現(xiàn)。歸口管理部門對預算資金使用合理性、合規(guī)性進行監(jiān)控，對績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的預算執(zhí)行進度慢、績效目標執(zhí)行偏差等問題，及時反饋督促實施單位采取措施予以糾正。審計部門應定期開展重點項目審計監(jiān)督，對招標采購、合同執(zhí)行、大額資金審批等重點資金運作環(huán)節(jié)開展內(nèi)部審計。

高校應開展預算績效評價，推動評價結果運用。高校應堅持“花錢必問效、無效必問責”的管理機制，開展預算績效自評工作，重點分析項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性，強化預算績效評價結果運用。

（四）完善預算業(yè)務內(nèi)部控制保障措施

加強財會隊伍建設，提高風險防范意識，嚴格執(zhí)行財務人員內(nèi)部輪崗制度，定期開展財經(jīng)紀律培訓，提升財會人員專業(yè)能力和綜合素質(zhì)。

充分利用信息化手段，構建學校內(nèi)部控制一體化管理平臺。高校應依托學校信息化管理部門，從單位層面構建信息互通共享的內(nèi)部控制一體化管理平臺。此外，探索建立預算評價問題整改跟蹤監(jiān)督系統(tǒng)，將預算評價中發(fā)現(xiàn)的問題，細化分解到具體部門和責任人，以電子臺賬的形式，跟蹤問題整改進度和整改效果，通過信息化手段逐級落實追責問責機制，促進評價結果運用效果。

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