伴隨經(jīng)濟全球化進程的加速演進，世界上一大批國家進入了老齡化社會。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的預測數(shù)據(jù)，全球60歲及以上的人口在2050年將達到21億，這一指標在2000年僅為6億。人口加速老齡化給各國社會保障體系帶來了前所未有的壓力，特別是公共養(yǎng)老金支出的持續(xù)增長對各國政府財政構(gòu)成了嚴峻挑戰(zhàn)。在此背景下，各國傳統(tǒng)的以政府為主導的第一支柱基本養(yǎng)老保險已難以滿足日益增長的養(yǎng)老需求，積極探索發(fā)展多元化、多層次的養(yǎng)老保障體系已成為當今世界的大勢所趨。

個人養(yǎng)老金制度通常是指個人自愿性質(zhì)的儲蓄與投資計劃，旨在通過市場機制為參與者提供長期的、穩(wěn)定的養(yǎng)老收入，以應對進入老年生活的財務需求。目前，許多發(fā)達國家如美國、英國、德國、新西蘭等已經(jīng)建立起較為完善的第三支柱個人養(yǎng)老保險體系，這些國家通過稅收優(yōu)惠、政策支持和法律保障等手段有效促進了個人養(yǎng)老金制度的發(fā)展。與此同時，一些新興市場國家也在積極探索和實踐個人養(yǎng)老保障的有效路徑。過去幾十年，在全球養(yǎng)老金改革的眾多解決方案中，第三支柱個人養(yǎng)老金制度作為補充公共養(yǎng)老金的重要途徑，受到了許多國家和地區(qū)的高度重視。個人養(yǎng)老金制度在全球范圍的積極探索和廣泛實施，顯示出其在應對人口老齡化挑戰(zhàn)、提高養(yǎng)老金融服務的市場效率、增強個人和家庭經(jīng)濟安全等方面已發(fā)揮出日益重要的作用。

典型國家個人養(yǎng)老金制度的運作模式與經(jīng)驗

縱觀全球，許多國家已經(jīng)建立起較為完善的個人養(yǎng)老金制度，這些制度不僅為老年人提供了穩(wěn)定的生活來源，而且也促進了資本市場的發(fā)展，更提高了社會資金的使用效率。然而，不同國家由于歷史背景、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等因素的不同，個人養(yǎng)老金制度的發(fā)展模式亦有所不同，這些國家根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展水平、市場成熟度、社會保障體系等，建立了不同的個人養(yǎng)老金運作模式。本文考察了美國、德國、新西蘭等典型國家的個人養(yǎng)老金制度實踐案例，發(fā)現(xiàn)其在推動個人養(yǎng)老金發(fā)展方面各有特色，特別是在制度設計和運作模式等方面的改革創(chuàng)新為全球養(yǎng)老金制度發(fā)展提供了經(jīng)驗借鑒。

美國個人退休賬戶計劃（I n d i v i d u a l R e t i r e m e n t Account，IRA）

美國是個人養(yǎng)老金制度發(fā)展最為成熟的國家，其個人養(yǎng)老金制度始創(chuàng)于1974年，至今已走過了半個世紀的發(fā)展歷程，不僅積累了相當可觀的資產(chǎn)規(guī)模，而且實現(xiàn)了對美國家庭的廣泛覆蓋。多種賬戶選擇、差異化的稅收優(yōu)惠政策、便捷的賬戶資金互轉(zhuǎn)及靈活的提取原則等使其養(yǎng)老金制度成為全球各國的典范。

IRA是由美國聯(lián)邦政府提供稅收優(yōu)惠、個人自愿參與的個人補充養(yǎng)老金計劃。自1974年設立以來，賬戶資金規(guī)模顯著提升，數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，美國養(yǎng)老金總規(guī)模約為34.8萬億美元，其中，IRA資金規(guī)模為11.95萬億美元。從覆蓋范圍看，由最初的僅面向無退休計劃人群，擴展到有養(yǎng)老金的人群，實現(xiàn)了對美國家庭的廣泛覆蓋，2000—2022年美國參加個人退休賬戶的家庭比例從35.7%增加至41.9%。從類型看，目前已衍生出多種類型，包括“傳統(tǒng)IRA （ Traditional IRA，1974）”“SEP IRA （1978）”“SAR-SEP IRA （1986）”“SIMPLE IRA （1997）”和“羅斯IRA （Roth IRA，1997）”。這些賬戶在稅收優(yōu)惠、資金提取及投資選擇方面各有特色，基本可以滿足不同人群的退休規(guī)劃需求。從賬戶分布情況看，傳統(tǒng)IRA賬戶占主流，其次是羅斯IRA，兩者的占比分別為85%和10%。這兩種賬戶在稅收模式、繳費金額及資金領取方面有不同的規(guī)定（見表1）。

美國個人退休賬戶的制度設計具有以下特征。

差異化的稅收優(yōu)惠機制。美國的IRA賬戶采用差異化的稅收優(yōu)惠政策，分別設置了稅前和稅后兩套不同的繳費模式。傳統(tǒng)IRA采用的是稅前繳費模式，即繳費和投資階段享受稅收遞延、在領取階段征稅，也稱EET模式。羅斯IRA則采用稅后繳費模式，初始投入資金不享受稅收優(yōu)惠，但賬戶內(nèi)的投資增長和最終的取款在退休時都是免稅的，亦稱TEE模式。差異化的稅收優(yōu)惠模式不僅提高了公眾參與的積極性，也擴大了個人養(yǎng)老金的覆蓋人群。

順暢的賬戶互通機制。美國的養(yǎng)老金計劃具有便捷順暢的賬戶資金轉(zhuǎn)移機制，無論是在IRA各類賬戶之間還是在代表第二支柱的401（K）與IRA賬戶之間，資金都能實現(xiàn)順暢的轉(zhuǎn)移。比如，一個勞動者在離開原企業(yè)之后，如果新企業(yè)未開展企業(yè)年金計劃，勞動者可以將原企業(yè)賬戶中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)入IRA賬戶中。據(jù)統(tǒng)計，近年來，美國IRA賬戶中80%的新增資金是來源于401 （K）等企業(yè)養(yǎng)老金計劃的轉(zhuǎn)存資金。這種不同賬戶之間的資金可轉(zhuǎn)移性不僅為居民提供了便利，而且可以有效地把不同層次的養(yǎng)老金對接起來，增加了勞動者享受稅收優(yōu)惠的機會。

合格默認投資選擇機制。美國于2006年推出合格默認投資選擇機制（Qualified Default Investment Alternatives，QDIA），雇主可以免責將雇員的養(yǎng)老金投向選定的產(chǎn)品，即當養(yǎng)老金賬戶所有者未對投資決策做出選擇時，系統(tǒng)會自動默認將資金投入指定的產(chǎn)品。在QDIA沒有推出之前，美國的個人養(yǎng)老金計劃參與人的資產(chǎn)配置呈兩極分化狀態(tài)，要么把自己的所有資產(chǎn)都投資在股票等權(quán)益類工具上；要么配置在貨幣市場基金、存款等固定收益工具上，QDIA推出后，投資者行為發(fā)生了很大改變，極端配置的情況大為減少。實踐證明，該制度一方面可以有效規(guī)避參與者因缺乏專業(yè)知識而導致的投資不當，另一方面也避免了養(yǎng)老金的長期閑置。

靈活的提取機制。傳統(tǒng)IRA賬戶為解決困難人群在特殊情況下的資金需求，規(guī)定了養(yǎng)老金賬戶資金提取的特殊條件。比如，當賬戶所有者動用全部社會資源仍無法解決醫(yī)療費、高等教育學雜費、首套房按揭或房租等支出需求時，可以在59.5歲退休之前動用個人養(yǎng)老金賬戶的資金，并且只需按常規(guī)要求繳納個稅，不用支付10%的稅收罰款，但用于首套房購買提取的最大額度不得超過1萬美元，否則超過的部分就要加征10%的稅金。這些“困難提取”條款的設定，無疑增加了制度的吸引力。

德國李斯特養(yǎng)老金計劃

德國是現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)源地，是世界上第一個正式建立養(yǎng)老保險制度的國家，有著較為成熟的運作模式和發(fā)展經(jīng)驗。德國的養(yǎng)老金體系在2004年以前由“三支柱”構(gòu)成，2004年以后，德國政府對養(yǎng)老體系進行了重新定義，由“三支柱”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龑哟巍薄５谝粚哟螢榉ǘB(yǎng)老金和呂庫普養(yǎng)老金，第二層次為企業(yè)養(yǎng)老金及李斯特養(yǎng)老金，第三層次為個人自愿性儲蓄養(yǎng)老保險。其中，最具代表性的是李斯特養(yǎng)老金計劃，其作為個人養(yǎng)老金制度的重要組成部分，于2001年正式推出，主要面向廣大中低收入群體和多子女家庭。德國李斯特養(yǎng)老金計劃的制度設計具有以下特征。

覆蓋范圍廣泛。李斯特養(yǎng)老金的覆蓋群體包括法定養(yǎng)老金的參保者及其家庭成員，包括靈活就業(yè)人員、領取失業(yè)金、低保金、殘疾撫恤金的人。自雇者和沒有被法定養(yǎng)老金覆蓋的雇員不能參與李斯特養(yǎng)老金計劃。李斯特養(yǎng)老金的一個比較特別的地方是可以使低收入者和高收入者都能受益，對于低收入者來說，由于李斯特養(yǎng)老金的繳費與收入掛鉤，收入越低繳費越低，而財政補貼標準是固定的，因此，低收入者可以享受與高收入者相同的繳費補貼；而對于高收入者來說，他們通過參與李斯特養(yǎng)老金可以享受到稅收優(yōu)惠，從而減輕稅收負擔。這使得低收入家庭和高收入者均能從中受益。

雙重政策激勵。在政策激勵方面，李斯特計劃采取了“稅收優(yōu)惠+補貼”的雙重激勵模式。在稅收優(yōu)惠方面，李斯特計劃實行的是EET的優(yōu)惠模式，具體規(guī)定是參保人的繳納金額在稅前收入4%以內(nèi)的部分可享受稅前扣除，但領取時需納稅。在政府補貼方面，聯(lián)邦政府針對低收入群體、多子女家庭、青年人等不同群體設置了多種補貼形式，包括基礎補貼、子女補貼和特別補貼。其中，基礎補貼規(guī)定，凡是繳費金額達到上一年總收入的4%，便可得到政府每年154歐元的補貼，如果沒有達到規(guī)定的繳費金額，補貼將按比例減少。子女補貼是針對家庭中有25歲以下且未參加工作的子女進行的補助，其中子女在2008年以前出生的，補貼金額為每人每年185歐元，2008年以后出生的，補貼金額為每人每年300歐元。另外，為鼓勵年輕人加入李斯特計劃，政府還設置了特別補貼，條件是新參加工作且年齡不滿25歲的參與者，政府給予每人每年200歐元的一次性補貼，具體補貼情況，詳見表2。李斯特養(yǎng)老金所采取的直接補貼與稅收優(yōu)惠并重的激勵政策極大地提升了德國養(yǎng)老金制度的覆蓋率，使不同年齡和不同收入群體、特別是低收入群體更愿意參與個人養(yǎng)老金計劃，同時也有效提高了他們的養(yǎng)老保障水平。

漸進式推廣策略。李斯特養(yǎng)老金采用漸進式提高繳費比例和補貼水平的辦法，2002年制度剛推行時設定

的繳費比例較低，為年收入的1%，2004—2005年政府將最低繳費比例提高至2%，2006—2007年繳費比例又提高到3%，到2008年提高至4%，同時，政府逐步增加財政補貼，以保持制度的吸引力（見表3）。這樣的漸進式提高繳費和補貼的方式不僅為參與者提供了適應和調(diào)整的時間，還有效促進了持續(xù)參與。與此同時，隨著繳費比率的提高，相應的財政補貼也有所增加，確保了政策的連續(xù)性和有效性。

新西蘭私人養(yǎng)老儲蓄計劃（KiwiSaver）

新西蘭具有十分完善的個人養(yǎng)老金管理體系，是世界上個人養(yǎng)老金覆蓋率最高的國家。隨著人口老齡化的加劇，2007年新西蘭政府實施了一項自動加入的養(yǎng)老退休儲蓄計劃，旨在鼓勵新西蘭居民進行個人養(yǎng)老儲蓄，以使其退休后的生活質(zhì)量能得到良好的保障。

新西蘭的個人養(yǎng)老金計劃是新西蘭人自愿參加的個人儲蓄和投資計劃，屬于第三支柱的DC型補充養(yǎng)老金制度。制度覆蓋對象為新西蘭公民及新西蘭常住居民，資金來源于個人繳費、雇主繳費及政府補貼三部分。賬戶資產(chǎn)可在制度參加人退休、購買首套房、移居海外、重疾或陷入經(jīng)濟困難等情況下支付。稅收優(yōu)惠模式為ETE，僅對投資收益部分征稅。近十年，新西蘭KiwiSaver的參加人數(shù)和參與率一直保持穩(wěn)定增長趨勢。據(jù)KiwiSaver年度報告顯示，2013年參加Kiwi S a v e r的總?cè)藬?shù)是209.5萬人，到2022年已達到316.9萬人；其中參加人數(shù)占勞動年齡人口的比例2013 年為72.5%，2022年增加到95.8%；總?cè)丝趨⑴c率也從2013年的47.2%增加到2022年的61.8%（見表4）。

新西蘭私人養(yǎng)老儲蓄計劃的制度設計具有以下特征。

自動加入和自愿退出原則。KiwiSaver計劃實行自動加入和自愿退出原則，KiwiSaver計劃的加入原則是，所有符合條件的新西蘭居民只要參加工作便會自動加入KiwiSaver，不愿加入者可選擇在2—8周內(nèi)自愿退出，如果不選擇退出，計劃就會自動生效。無業(yè)者、自雇者和18歲以下人員則需要通過計劃提供商加入，其中未滿18歲人員在18歲前有權(quán)利選擇退出。事實證明，這一機制設計顯著提高了KiwiSaver計劃的參與率，自動加入機制使KiwiSaver計劃的覆蓋人數(shù)迅速增加。

多層次的繳費機制。KiwiSaver計劃設置多個繳費檔次和政府補助，參與者可視個人收入情況或個人偏好選擇按稅前工資收入的3%、4%、6%、8%和10%等不同檔次進行分期或一次性繳費，雇主則按照不低于雇員稅前工資3%的比例進行配套繳費。當?shù)褪杖胝呃U費不足時，可以向政府申請補貼，補貼金額為每年最多不超過個人繳費金額的50%，即一年最多為521.43新元。多種繳費檔次和政府補助的設置，使不同收入水平的人都有能力加入。

多元化的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)。KiwiSaver計劃在投資產(chǎn)品選擇方面為參與者提供包括現(xiàn)金、股票、債券和不動產(chǎn)等多個領域的投資產(chǎn)品。參與者可以將儲蓄資金按個人風險偏好投資于貨幣型、保守型、平衡型、成長型和激進型等不同類型的基金，每種基金對應著不同的風險和收益，其中保守型基金為默認組合，用戶可以根據(jù)自己的投資偏好配置投資產(chǎn)品。

彈性化的資金提取方式。在資金提取方面，KiwiSaver規(guī)定，當計劃參加者達到退休年齡時（前提是繳費年限必須達到5年）便可一次性提取KiwiSaver 賬戶中的資金。KiwiSaver也設置了針對特殊情況的資金提取原則，包括購買首套住房、遇到重大經(jīng)濟困難、遭遇重大疾病、移民等多種情況，這些例外規(guī)定符合參加人的實際生活需求，有助于增加制度的吸引力。

典型國家個人養(yǎng)老金制度對我國的啟示

由于我國個人養(yǎng)老金制度起步較晚，在制度設計、政策支持、產(chǎn)品創(chuàng)新、賬戶管理及投資效率等方面與發(fā)達國家都存在較大差距，典型國家個人養(yǎng)老金制度的做法和經(jīng)驗帶給我國諸多啟示。為推動我國個人養(yǎng)老金制度的進一步完善，有必要在學習借鑒典型國家成熟運作模式和經(jīng)驗做法的基礎上，積極探索推動我國個人養(yǎng)老金制度的創(chuàng)新與完善。

優(yōu)化制度設計，積極探索個人養(yǎng)老金產(chǎn)品創(chuàng)新

我國的個人養(yǎng)老金制度建立較晚，目前尚處于起步探索階段，從目前的實際情況來看，在制度設計方面還有進一步改進的空間。

在賬戶種類方面，典型國家個人養(yǎng)老金計劃種類豐富，可以滿足不同人群的需要。例如，美國的個人退休賬戶，除了傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA兩個主要類型外，還有三種賬戶類型可供選擇。德國也有李斯特養(yǎng)老金、呂庫普養(yǎng)老金和非稅優(yōu)個人建立的個人養(yǎng)老保險。豐富的賬戶選擇使不同人群都能享受個人養(yǎng)老金制度帶來的福利。我國目前個人養(yǎng)老金產(chǎn)品則比較單一，未來可以考慮增加個人養(yǎng)老金賬戶類型，以滿足不同群體的需要。

在資金提取方面，典型國家個人養(yǎng)老金制度更為靈活和人性化。例如，美國和新西蘭等國家都有“困難提取”的特殊規(guī)定，如遭遇重大疾病、重大經(jīng)濟困難或者用于購買首套住房等特殊情況時可提前支取。目前我國的個人養(yǎng)老金取出條件是必須達到法定退休年齡、身故、完全喪失勞動能力或出國定居等條件，不能滿足居民遇到重大變故或特殊場景下對資金的應急需求。因此，建議進一步完善我國個人養(yǎng)老金的應急支取機制，當遇到如下特殊情況時允許提前支?。阂皇钱攤€人或其直系親屬遭遇重大疾病、傷殘等特殊情況時，可以提前取出全部或部分養(yǎng)老金。二是靈活就業(yè)人員如遭遇失業(yè)，可以允許支取部分資金用于維持其基本生活保障，待重新就業(yè)后再補回之前取出的金額。三是當個人在面臨購買首套住房或償還債務時，可以從個人養(yǎng)老金賬戶中領取部分養(yǎng)老金。

完善財稅激勵措施，建立個人養(yǎng)老金多元化政策組合

從典型國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，稅優(yōu)政策可以有效推動個人養(yǎng)老金制度的發(fā)展，不僅有助于個人進行養(yǎng)老規(guī)劃，也為國家的經(jīng)濟發(fā)展提供了支持。目前我國個人養(yǎng)老金制度實行的是EET稅收模式，這一模式雖然有一定的稅收優(yōu)惠，但對于我國2億多的靈活就業(yè)群體來說并沒有真正享受到稅收遞延的好處。因此，需要加大政府財政政策的支持力度，具體可以從以下方面加以完善。

第一，探索采取“EET+TEE”的稅收優(yōu)惠模式。前文提到，美國的IRA采用兩種稅收優(yōu)惠模式，以滿足不同人群的需要。而我國目前只有EET一種稅優(yōu)模式，這一模式只覆蓋到收入相對較高的人群，對廣大中低收入群體不具有吸引力。因此，未來可探索采取“EET+TEE”的稅制，在保留當前EET制度的同時，增設TEE制度，讓中低收入者和高收入者可以根據(jù)自身情況自主選擇合適的稅優(yōu)模式，以達到不同層級的激勵作用。

第二，探索財政補貼機制。德國的李斯特養(yǎng)老金計劃通過設置政府補貼來鼓勵低收入人群或多子女家庭參與個人養(yǎng)老金計劃的經(jīng)驗值得借鑒。根據(jù)我國的實際情況，政府可以考慮在稅收優(yōu)惠的基礎上，為特定人群提供適度的財政補貼。比如，對那些無法享受到稅收優(yōu)惠的低收入者、無業(yè)人員、新就業(yè)人群或其他特殊群體，通過適度的財政補貼方式，幫助他們更好地規(guī)劃養(yǎng)老金，以提高他們的養(yǎng)老保障水平。

打通賬戶壁壘，完善個人養(yǎng)老金轉(zhuǎn)存機制

典型國家的經(jīng)驗表明，養(yǎng)老金各類賬戶之間的對接及資金轉(zhuǎn)移機制，可以有效促進勞動力的自由流動，增加參與者享受稅收優(yōu)惠的機會。目前我國第一、二、三支柱都已建立了各自的賬戶，但不同支柱賬戶之間缺乏資金流動的通道與對接機制。建議逐步打通賬戶壁壘，建立賬戶資金轉(zhuǎn)移、稅收優(yōu)惠、投資管理等方面的對接機制。在賬戶資金方面，當企業(yè)年金、職業(yè)年金的參與者在工作發(fā)生變動時，可選擇將年金賬戶中的資金轉(zhuǎn)移到個人養(yǎng)老金賬戶；在稅優(yōu)方面，考慮打通第二支柱與第三支柱個人享受稅優(yōu)的比例或者額度。比如，把個人在本單位沒有享受到的稅收優(yōu)惠或額度合并到個人養(yǎng)老金賬戶中。

豐富完善投資產(chǎn)品，滿足個人養(yǎng)老金投資者的投資偏好

用戶投資個人養(yǎng)老金的根本目的是保障晚年的生活質(zhì)量，并希望養(yǎng)老金賬戶里的資金能夠持續(xù)增長和穩(wěn)定升值。但由于每個居民的資金情況、金融素養(yǎng)、投資偏好等存在較大差異，為了避免財富損失，設置多元化的投資產(chǎn)品是非常必要的。新西蘭的KiwiSaver計劃通過設立不同風險組合的基金類型來滿足參保者不同的投資偏好。但目前我國養(yǎng)老金融產(chǎn)品的供給還不夠豐富，產(chǎn)品種類較少、設計單一、同質(zhì)化問題相對嚴重，不能滿足居民日益增長的個性化、多元化投資需求。因此，金融機構(gòu)應充分挖掘不同群體對養(yǎng)老金融產(chǎn)品的個性化需求，努力開發(fā)養(yǎng)老金融創(chuàng)新產(chǎn)品，例如，可以嘗試把不同類型的合約產(chǎn)品和中長期信托產(chǎn)品結(jié)合起來，以達到風險防范和財富管理的目的。另外，在產(chǎn)品設計過程中，應充分考慮產(chǎn)品的靈活性和可調(diào)整性。因為隨著個人生命周期的變化和市場環(huán)境的變化，投資者可能需要調(diào)整他們的養(yǎng)老金方案。因此，養(yǎng)老金產(chǎn)品應具有靈活的投資選項和調(diào)整機制，以滿足投資者的變化需求。

借鑒典型國家運作經(jīng)驗，探索個人養(yǎng)老金制度的自動加入和默認投資選擇機制

一是借鑒新西蘭的自動加入機制。新西蘭法律規(guī)定，所有符合條件的人都會被自動加入KiwiSaver計劃，這種準強制性特征確保了大多數(shù)員工都能加入該計劃，使其制度參加人數(shù)顯著提高。為提高我國個人養(yǎng)老金的覆蓋率，建議考慮將“自動加入”作為參保者加入的默認選項，同時保留“拒絕加入”選項，以此讓更多人加入進來，以提升全社會參與個人養(yǎng)老金的比率。二是借鑒典型美國的默認投資選擇機制。美國IRA計劃的合格默認投資選擇機制在簡化投資流程、降低投資門檻和提供穩(wěn)健投資收益方面具有顯著優(yōu)勢。這種機制可以幫助個人有效管理和投資養(yǎng)老資金，實現(xiàn)更好的養(yǎng)老保障。由于我國的個人養(yǎng)老金制度還處于初期階段，既沒有像典型國家那樣有較為發(fā)達的第三方投資顧問行業(yè)，又存在賬戶持有者大部分為非金融專業(yè)人士，對投資策略和產(chǎn)品選擇的知識有限，也沒有時間和精力進行養(yǎng)老金產(chǎn)品的投資研究的問題。因此，建議建立默認投資選擇機制，通過建立默認投資產(chǎn)品池，個人可以在開設個人養(yǎng)老金賬戶時選擇適合自己的默認產(chǎn)品。這樣既可以幫助個人更好地管理和投資他們的養(yǎng)老資金，也可以減少由于缺乏專業(yè)知識而帶來的投資風險。

（作者單位：中國社會科學院大學經(jīng)濟學院）

責任編輯：孫爽

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