【摘要】財稅體制改革是我國全面深化改革、 攻堅克難構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。自黨的十八大以來， 財稅體制改革被明確表述為預(yù)算改革、 稅制改革和理順中央地方間的財政分配體制關(guān)系三大任務(wù)。我國財政體制的現(xiàn)狀為： 中央與以省為代表的地方間維系著1994年配套改革建立的分稅制框架， 只是共享稅規(guī)模已越來越大， 省以下卻并未實現(xiàn)分稅制的貫徹落實。而這正是基層財政困難、 地方政府隱性負(fù)債和土地財政短期行為等遭各方詬病問題的體制機制成因。本文認(rèn)為， 須在“問題導(dǎo)向”下解決問題： 在堅持分稅制改革的大方向下， 遠(yuǎn)景目標(biāo)是“政權(quán)—事權(quán)—財權(quán)—稅基—資產(chǎn)權(quán)—舉債權(quán)—預(yù)算”的制度安排在扁平化的“三級”框架中環(huán)環(huán)相扣地內(nèi)洽， 并配之以轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化， 使各級、 各地政府主體達到“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)， 財力與事權(quán)具體化的支出責(zé)任相匹配”的長治久安境界。未來財稅體制改革十分突出的兩項“攻堅克難”任務(wù)， 為財政層級架構(gòu)扁平化與地方稅體系建設(shè)， 應(yīng)當(dāng)由此促進以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政橫向到邊、 縱向到底得到落實。

【關(guān)鍵詞】財稅體制改革；分稅制；扁平化；地方稅體系

【中圖分類號】F812 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-0994（2024）17-0003-3

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財政稅收方面的深化改革， 是黨的二十屆三中全會《關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》（簡稱《決定》）作出的新一輪重大改革舉措的重要組成部分。我國的改革必須以制度創(chuàng)新解放生產(chǎn)力、 將創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力， 從而持續(xù)推進現(xiàn)代化進程。在我國改革進入深水區(qū)“攻堅克難”以構(gòu)建“高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”的現(xiàn)階段， 財稅體制改革的意義和作用舉足輕重。

筆者基于多年研究， 在此對于深化財稅體制改革問題提出一個框架性的認(rèn)識。

一、 財稅體制改革的三大任務(wù)

自黨的十八大以來， 關(guān)于全面深化改革中的財稅體制改革問題， 中央決策層面形成的指導(dǎo)文件中的表述始終是三大任務(wù)， 即預(yù)算改革、 稅制改革、 理順中央地方間的財政分配體制關(guān)系。

在我國改革深水區(qū)的攻堅克難階段， 對這三大任務(wù)的表述可以根據(jù)直接觀察先做一個概略討論： 預(yù)算改革在黨的十八屆三中全會那一階段的文件表述中， 是排在第一位的， 黨的十九大后的文件又曾把它排在第三位， 黨的二十屆三中全會再次把它排到第一位。對此， 筆者認(rèn)為： 三大任務(wù)的重要性并未發(fā)生變化， 它們都重要， 彼此間也沒有此消彼長的關(guān)系， 只是關(guān)于預(yù)算改革相對來說已有了比較明確的共識， 其改革主線是如何進一步規(guī)范化、 陽光化、 科學(xué)化以及提高績效考核水平。在黨的十八大文件中排第三位的理順中央地方間的財政分配體制關(guān)系， 在黨的十九大后變成關(guān)注度很高的問題， 被放在第一位， 對應(yīng)的是基層財政困難、 地方政府隱性負(fù)債和土地財政短期行為等遭受各方詬病的問題。這些問題該如何解決呢？筆者認(rèn)為， 可基于問題導(dǎo)向?qū)で蠼鉀Q思路——與稅制改革相關(guān)的挑戰(zhàn)性問題， 到黨的十九大時有了一個明確的說法， 即“健全地方稅體系”， 這也體現(xiàn)著與理順中央地方間的財政分配體制關(guān)系、 落實省以下分稅制密切關(guān)聯(lián)、 要對癥下藥化解矛盾的“問題導(dǎo)向”。

黨的二十屆三中全會文件對三大任務(wù)的排序， 又恢復(fù)到黨的十八大時的情況。對此， 筆者并不認(rèn)為三大任務(wù)的重要性有什么實質(zhì)性變化， 因為它們都十分重要， 黨的二十屆三中全會文件中新的行文表述只是技術(shù)性的調(diào)整。對于三大任務(wù)的特點變化， 筆者的解釋為： 有關(guān)預(yù)算改革已達成比較明確的共識， 而理順中央地方間的財政分配體制關(guān)系和稅制改革這兩方面， 更多帶有攻堅克難啃硬骨頭的性質(zhì)， 并伴隨著一些重要問題上的爭議。筆者認(rèn)為， 由研究者深入思考并形成理論密切聯(lián)系實際的相關(guān)研究成果， 為改革決策部門進一步提供智力支持和參考意見， 是必要的。

二、 我國財政體制現(xiàn)狀

我國財政體制的現(xiàn)狀是什么呢？有必要基于問題導(dǎo)向作客觀闡述和準(zhǔn)確判斷： 在鄧小平同志南方談話后， 于全局的制度創(chuàng)新方面， 我國經(jīng)黨的十四屆三中全會終于確立了以中國特色社會主義市場經(jīng)濟為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)模式， 其后緊跟上的1994年的分稅制改革， 建立了一個施行“經(jīng)濟性分權(quán)”、 與市場經(jīng)濟宏觀間接調(diào)控機制能夠匹配的財政體制框架（樓繼偉，2013）， 客觀上能夠滿足市場經(jīng)濟運行和建設(shè)黨的二十大表述要求的“高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”的需要。但是， 在1994年以后， 直到現(xiàn)在， 分稅制只是維系了中央和以省代表的地方之間的基本體制框架， 雖然共享稅規(guī)模越來越大， 但仍體現(xiàn)了共享稅財力分配上的規(guī)范性。比如， 增值稅作為我國第一大稅種， 開始是“75/25”共享， 現(xiàn)在是“50/50”“對半分開”共享， 北京、 上海、 深圳如此， 西藏、 青海、 新疆也如此， 至于應(yīng)做好的對于欠發(fā)達地區(qū)和人口大省體現(xiàn)“區(qū)別對待政策傾斜”的財力分配， 是另由中央政府依靠規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付加大對這些地方的支持力度。在中央與以省代表的地方之間， 分稅制基本框架能夠維系到現(xiàn)在， 并不意味著共享稅就可以一直這樣對接以后的長治久安了， 而是還有深化改革的任務(wù)。而深化改革最為重大的事項， 是在省以下落實分稅制。

對于“省以下”的財政體制， 應(yīng)對相關(guān)情況做一個直截了當(dāng)?shù)呐袛啵?就是當(dāng)前我國還沒有真正進入分稅制狀態(tài)。將全國1994年以后的省以下財政體制文件列成一覽表后， 可以非常清楚地看到， 在一些有影響的區(qū)域比如東部沿海的江蘇、 浙江、 福建， 中部的湖北、 東北的遼寧， 文件里明確規(guī)定省以下不實行分稅制。那么， 應(yīng)采取什么體制呢？上述省份采取的是總額分成， 這是傳統(tǒng)體制里典型的分成形式。當(dāng)然， 這幾個省也有來回反復(fù)的情況， 比如有些省有幾年實行了總額分成， 過幾年后又換成省以下實行分稅制， 再過幾年可能又換回來。其他地方， 基本上都是說仿照中央與省之間的樣式實行分稅制， 但實際上只能按稅種分成。1994年的新體制是二十八種稅， 現(xiàn)在已歸并、 減少到二十種以下， 在三十多個省級行政區(qū)（加計劃單列市）， 現(xiàn)在接近二十種的稅在省以下具體的分成辦法， 一定是五花八門、 復(fù)雜易變和“討價還價”的。只要實行分成制， 就一定要有一個“體制周期”規(guī)定， 如一定保持三年不變或五年不變， 而實際上始終不能穩(wěn)定不變。這種不穩(wěn)定性帶來的后果是什么呢？就是出現(xiàn)社會各方現(xiàn)在抨擊詬病的基層財政困難、 地方政府隱性負(fù)債和土地財政短期行為等問題。

筆者認(rèn)為， 對這些問題的體制機制根源， 是應(yīng)該明確認(rèn)識到位的。如何認(rèn)定這“三大問題”的體制機制根源， 事關(guān)今后深化改革的大方向認(rèn)定。在這一戰(zhàn)略層面的基本問題上， 無法回避的是在認(rèn)識上也有不一致之處。有人認(rèn)為， 就是因為1994年分稅制重啟中央集權(quán)， 才使地方財政困難等問題出現(xiàn)； 有人以“實事求是因地制宜”為名， 提出以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)域不實行分稅制、 只在以非農(nóng)為主的區(qū)域?qū)嵭蟹侄愔疲?以及省以下不實行分稅制、 只有中央與省級之間實行分稅制。筆者是完全不認(rèn)同這一類看法的。這是一個大是大非的問題， 筆者曾連續(xù)撰文展開論證為什么不能作這樣的認(rèn)識（賈康，1987、1990a、1990b、1994、2005、2019、2022；賈康和白景明，2002；賈康和梁季，2013；賈康等，2015；賈康和劉薇，2024）。

三、 深化財稅體制改革的方向與目標(biāo)

面對實際情況， 必須重新強調(diào)和肯定分稅制是適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟要求的財政體制安排的唯一選擇， 在這一大方向必須堅持的前提之下， 向前看， 要積極解決深化改革中怎樣使分稅制“橫向到邊、 縱向到底”地真正貫徹落實的問題。最關(guān)鍵之處， 是解決省以下分稅制能夠按照1994年分稅制改革的意圖在中國特色之下找到解決方案、 能夠落地的問題。所以， 財稅體制改革在新的階段攻堅克難， 現(xiàn)在就成為一個實際上聚焦這樣一個重要問題的挑戰(zhàn)性任務(wù)。

完成這一任務(wù)顯然不能一蹴而就。所以， 中央文件比如《決定》， 并沒有直接提到“分稅制”， 也沒有直接提到“地方稅體系”， 但相關(guān)的問題一樣都不少， 在這個文件里都點到為止地提了出來。這是什么策略狀態(tài)呢？是我們過去已經(jīng)認(rèn)識到的， 進入改革深水區(qū)， 只能采取“最小一攬子多輪推進”的方式。這次部署的這一輪推進能解決什么問題， 中央是把未來一個時間段內(nèi)能夠操作的事項都寫進《決定》了。

于是在這里很有必要勾畫一下， 按研究者定位來說， 筆者認(rèn)為我國財政體制理想的遠(yuǎn)景目標(biāo)， 應(yīng)該是把過去的五級框架扁平化為三級（中央、省和市縣）， 這就符合國際上的普遍情況了， 即真正的實體財政層級為三級， 按三級配稅基。在這一框架下深化改革， 相關(guān)基本邏輯決定的任務(wù)內(nèi)容， 就是每一級政權(quán)要有一級合理的事權(quán)規(guī)定， 接著要有一級與事權(quán)相順應(yīng)的財權(quán)， 財權(quán)首先要解決正稅這種最規(guī)范而穩(wěn)定的大宗收入來源的稅基配置。還要有產(chǎn)權(quán)清晰化、 合理化的資產(chǎn)管理權(quán)， 以及分級的舉債權(quán)。然后形成的是三級框架之下的“一級政權(quán)， 一級事權(quán)， 一級財權(quán)， 一級稅基， 一級資產(chǎn)權(quán)， 一級舉債權(quán)， 一級規(guī)范化的按現(xiàn)代治理取向而完善的預(yù)算”。這個預(yù)算就是所有公共財政運行訴求的載體了， 當(dāng)然也就對應(yīng)到第一項大任務(wù)——預(yù)算改革。可見財稅體制改革三大任務(wù)是有機聯(lián)系在一起的。

這一套制度安排， 即要形成“政權(quán)—事權(quán)—財權(quán)—稅基—資產(chǎn)權(quán)—舉債權(quán)—預(yù)算”的制度安排在扁平化的三級框架中環(huán)環(huán)相扣地內(nèi)洽， 再配上中央與省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付（如對口支援和生態(tài)補償）。最后達到在尋求長治久安狀態(tài)之下， 應(yīng)是各級、 各地政府主體， 哪怕是在最欠發(fā)達的地區(qū)， 地方政府也可以做到自己的“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)， 財力與事權(quán)具體化的支出責(zé)任相匹配”。這樣一種境界的實現(xiàn)， 是需要在攻堅克難的深化改革中“啃硬骨頭”的。

四、 兩個攻堅克難的任務(wù)： 扁平化與地方稅體系建設(shè)

現(xiàn)在來看， 扁平化的任務(wù)之路已走了一半， 今后怎么把它完全落地？千年之交以后我國的農(nóng)村稅費改革， 解決了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的問題， 縣之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 實際上看作縣級預(yù)算下管的一個預(yù)算單位， 不用再考慮為鄉(xiāng)鎮(zhèn)配稅基、 配金庫了， 不可能再是實體層級了， 所以這一問題已基本解決， 也沒有明顯的反對意見。另外一個層面， 就是2012年的時候， 在繼中央發(fā)文之后， 財政部發(fā)文明確要求， 將浙江省“省直管縣”財政管理體制改革的經(jīng)驗推廣到全國， 即在市和縣行政不同級的同時， 做到財政同級。十幾年過去了， 這項改革到現(xiàn)在還只是基本做到在各個省級行政區(qū)下面試點， 并沒有鋪開， 而筆者認(rèn)為這是需要鋪開的。

上述財政層級扁平化的改革任務(wù)， 尚具有一個相對明朗的前景； 而另外一個更具難度的任務(wù)， 則是地方稅體系建設(shè)。在地方稅體系方面， 由于實施“營改增”改革之后， 地方已沒有一個大宗穩(wěn)定的稅種握在手里， 地方稅體系可以說是基本不成型的。地方稅體系的建設(shè)難度非常大， 爭議也非常明顯。比如說， 按照國際經(jīng)驗來看， “靠山吃山， 靠水吃水”的廣義“土地財政”下， 除基于土地所有權(quán)的經(jīng)濟性質(zhì)而形成的地租（我國一般稱為土地“批租收入”）外， 一定還要有土地開發(fā)中不動產(chǎn)形成（開發(fā)出成品）并發(fā)生交易之后， 在保有環(huán)節(jié)出于政治權(quán)力而征收的房地產(chǎn)稅， 其調(diào)節(jié)范圍應(yīng)包括（至少部分覆蓋）消費型的住房。這在我國成為熱議多年、 實際進展很有限且非常有爭議的一個改革難題。

還有兩項直接稅， 也屬于地方稅， 即從遠(yuǎn)景來看， 如果說社會主義的本質(zhì)是共同富裕， 那么國際上有爭議但是大多數(shù)現(xiàn)代國家還都在堅持運行的遺產(chǎn)稅和贈與稅（一般都認(rèn)同的技術(shù)性處理，是把此兩稅合并為一種稅——我國過去的討論和有所提及的文件中，稱之為“遺產(chǎn)和贈與稅”）， 我國是否應(yīng)考慮開征？對此， 上一輪中央指導(dǎo)文件的提法是“研究開征”， 但是后來并沒有看到有關(guān)部門組織重點研究， 更談不上開征了。在地方稅體系中， 其他可以探討、 相對簡單、 爭議不大的稅種， 有資源稅， 還有地方的一些小稅種， 但這些都不是最主要的方面。攻堅克難， 首當(dāng)其沖的是房地產(chǎn)稅， 其后還有未來要考慮的遺產(chǎn)和贈與稅等。

2021年8月召開的中共中央政治局會議提出， 要積極著力推進共同富裕。其后有關(guān)部門明確做出部署， 適時進行滬渝兩地已運行多年的房產(chǎn)稅改革試點的擴圍， 但到現(xiàn)在為止時機也沒有出現(xiàn)?！稕Q定》關(guān)于“財稅體制改革”的第17條中， 也沒有提到這個問題。有人問， 是不是就不講了？但從以“社會保障體系”為題的第44條中看到了伏筆， 這一部分的后一段講的是房地產(chǎn)， 最后一句為“完善房地產(chǎn)稅收制度”， 實際上把這件事情放在這里作出了交代?！巴晟啤保?肯定要以改革的方式來實現(xiàn)， “房地產(chǎn)稅收制度”， 一定包括不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收制度。其改革完善， 需要耐心地等待時機。所以， 這一改革事項， 大的方面未變， 到底如何推進， 難度是非常明顯的， 但筆者認(rèn)為從邏輯上來看、 從理論聯(lián)系實際來講， 一定要向前看而在將來尋找時機、 創(chuàng)造條件來實現(xiàn)它。

所以在這樣一個框架之下， 筆者認(rèn)為， 目前貫徹《決定》部署中可以討論的問題， 是要把文件涉及的這些操作點， 對應(yīng)到一個我們需要探討的總體框架、 遠(yuǎn)景圖之中。對這方面相關(guān)問題的看法， 肯定還是見仁見智的， 但是多加討論是很有必要、 頗有益處的。筆者愿意比較直率地將自己的觀點匯報出來?，F(xiàn)在這樣一輪“最小一攬子”的任務(wù)部署， 應(yīng)當(dāng)說具有配套特征， 同時也具有階段性主客觀條件形成的局限性， 有的關(guān)鍵概念甚至還未直接寫入文件， 其背后的情況， 筆者愿意依研究者的理解指出， 供各方討論及指正。

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