收稿日期：2022-08-09

基金項目：國家林業(yè)和草原局重點工程項目“全國十四五儲備林規(guī)劃”（CZ2021-00020）

第一作者：郭漢麟（1992- ），男，碩士，工程師，研究方向為林草工程建設(shè)政策與分析。E-mail：254834120@qq.com

通信作者：徐慶華（1969- ），男，博士后，研究方向為森林培育與生態(tài)學(xué)。E-mail：415830017@qq.com

摘要：國家儲備林建設(shè)是事關(guān)林草產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。文中結(jié)合國家儲備林項目建設(shè)的由來及運行模式，解析項目建設(shè)的特點；圍繞森林資源和生態(tài)建設(shè)、“雙碳”目標(biāo)實施、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式，分析國家儲備林項目建設(shè)對綠色發(fā)展的影響，總結(jié)國家儲備林項目建設(shè)存在的一些問題和不足；在此基礎(chǔ)上，提出項目建設(shè)措施建議，包括加強政府部門政策支持和監(jiān)督檢查、進一步促進項目建設(shè)科技創(chuàng)新、加強各地項目建設(shè)經(jīng)驗交流及合作等，以期為科學(xué)實施林草產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：國家儲備林；碳匯儲備林；政策性銀行貸款；“雙碳”戰(zhàn)略；綠色發(fā)展

中圖分類號：F326.13;S664.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-9546（2024）01-0074-05

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.08.09.0001

郭漢麟，李梓雯，馬金蕊，等.國家儲備林建設(shè)對綠色發(fā)展的影響［J］.林草政策研究，2024，4（1）：74-78.

Impacts of National Reserve Forest Program on Green Social Development

Guo Hanlin1 Li Ziwen1 Ma Jinrui1 Du Yu1 Tian Jiani1 Xu Qinghua1，2

（1.Industrial Development Planning Institute， National Forestry and Grassland

Administration， Beijing 100010， China;

2.Institute of Forest Ecology， Environment and Protection， Chinese Academy of Forestry/

Key Laboratory of National Forestry and Grassland Administration for Forest Ecology

and Environment， Beijing 100091，China）

Abstract： National reserve forest establishment is a key issue concerning the high-quality development of forest and grassland industries. The paper reviews the origin and operation mode of the national reserve forest program， with the focus on the characteristics of the program. In view of forest resources and ecological improvement， achievements of dual carbon goals， and regional economic development pattern， the paper also analyzes the impact of the national reserve forest program on the green development of the society， and summarizes problems and deficiencies in the implementations of the national reserve forest program. Based on the analysis， the measures to be taken for the next step are put forward so as to provide references and bases for promoting the high-quality development of forest and grassland industries in a scientific manner， including more emphasis on government policy support and monitoring & checks， more support to the technology innovation and facilitation of the experience sharing in terms of the program implementation between regions.

Keywords： national reserve forest; reserve forest sink; policy-based bank loan; dual carbon strategy; green development

“林草興則生態(tài)興”“生態(tài)興則文明興”，習(xí)近平總書記這一重要論述將林草產(chǎn)業(yè)建設(shè)提升到了一個新的歷史高度［1-5］。近年來，中共中央、國務(wù)院堅持把生態(tài)文明建設(shè)放在了全局工作的突出位置，把生態(tài)文明建設(shè)作為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，突出強調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展不能以破壞生態(tài)為代價、生態(tài)本身就是經(jīng)濟、保護生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力、綠水青山就是金山銀山等綠色科學(xué)發(fā)展理念，深刻論述了生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的辯證關(guān)系［6-9］。生態(tài)保護修復(fù)與經(jīng)濟發(fā)展不是矛盾的對立關(guān)系，是辯證統(tǒng)一、協(xié)力發(fā)展的互助關(guān)系。生態(tài)保護修復(fù)不是羈絆經(jīng)濟發(fā)展的枷鎖，兩者之間的關(guān)系不可割裂，生態(tài)保護修復(fù)的成敗取決于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展方式［10-12］。我國林草行業(yè)工作者積極踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立綠色發(fā)展理念，推進山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)治理，國家儲備林建設(shè)在此背景下應(yīng)運而生［13-16］。本文通過對國家儲備林建設(shè)模式、發(fā)展現(xiàn)狀及其對綠色發(fā)展影響進行分析，提出國家儲備林項目建設(shè)存在的不足和對策建議，以助力林草產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1 項目建設(shè)概況

1.1 項目建設(shè)背景

中共十八大以來，國家林草產(chǎn)業(yè)管理部門積極破解林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板與瓶頸問題，著手醞釀建設(shè)“國家儲備林”項目，并得到了肯定和認(rèn)可［17］。2013年中央1號文件提出了“加快國家木材戰(zhàn)略儲備基地和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的指示，2015年中央1號文件再次提出“建立國家用材林儲備制度”，2017年中央1號文件又明確提出“要加強國家儲備林基地建設(shè)”。 國家林業(yè)局分別于2015年及2016年與國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，根據(jù)項目建設(shè)協(xié)議為國家儲備林建設(shè)貸款。2016年以來，國家發(fā)展和改革委員會、政策貸款銀行和國家林草行業(yè)主管部門等密切合作，通過不斷調(diào)整項目的建設(shè)模式和內(nèi)容、總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗和不足，國家儲備林建設(shè)在全國各地逐漸發(fā)展為可調(diào)節(jié)可復(fù)制、唯一利用政策銀行貸款開展的具有市場行為性質(zhì)的國土生態(tài)保護修復(fù)建設(shè)項目［18］。

1.2 項目運行模式

項目的運行模式一般是在政府機構(gòu)的支持下，由地方政府成立貸款融資平臺，通過政策性銀行貸款和社會資本融合開展國家儲備林建設(shè)；各地區(qū)行業(yè)管理部門根據(jù)實際情況，也可以通過企業(yè)自營、央地合作等模式，直接利用政策銀行貸款開展國家儲備林項目建設(shè)［19-20］。2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，極大推動了利用政策銀行貸款和社會資本共同建設(shè)國家儲備林的發(fā)展進程。國家儲備林項目建設(shè)在大力開展當(dāng)?shù)亓植莓a(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，積極配套當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)產(chǎn)品價值開發(fā)、森林康養(yǎng)、旅游等多種經(jīng)營方式，輔助國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有力推動了項目建設(shè)區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展。

為了貫徹落實國家發(fā)展和改革委員會、國家林業(yè)和草原局2021年共同印發(fā)的《運用政府和社會資本合作創(chuàng)新模式推進林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，各地政府在項目建設(shè)中根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，通過PPP模式、林權(quán)抵押+政府增信、企業(yè)自營、央地合作等多種貸款融資模式，融合了更多的社會資本參與林草領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在項目建設(shè)運行過程中，政府機構(gòu)和社會資本實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。政府引導(dǎo)、鼓勵社會資本參與國家儲備林建設(shè)模式，是新時期我國林草領(lǐng)域的一次金融創(chuàng)新發(fā)展，也是新時代我國林草產(chǎn)業(yè)建設(shè)落實國家生態(tài)文明建設(shè)的實踐和行動。國家林業(yè)和草原局與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行攜手創(chuàng)新林草產(chǎn)業(yè)融資發(fā)展模式，充分發(fā)揮了財政金融政策的合力優(yōu)勢，借助林草行業(yè)高等院?？蒲性核目萍剂α?，圍繞國土生態(tài)保護修復(fù)、融合社會資本共同開展國家儲備林項目建設(shè)，進一步推動了國土生態(tài)保護修復(fù)、國土綠化、木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重點領(lǐng)域的工程建設(shè)［21］。

1.3 項目建設(shè)內(nèi)容和發(fā)展方向

國家儲備林項目在建設(shè)形式上屬于政府推動、市場化的運作模式，也是目前唯一市場化銀行資金貸款建設(shè)的林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。在項目建設(shè)資金來源方面，國家儲備林建設(shè)資金主要以社會資本參與融合政策銀行貸款為主。各地在國家儲備林項目建設(shè)過程中，除開展林草產(chǎn)業(yè)建設(shè)外，也因地制宜融合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)產(chǎn)品市場開發(fā)、林下經(jīng)濟種植養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、康養(yǎng)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，通過“儲備林+林草產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展”等方式，帶動地區(qū)社會經(jīng)濟綜合發(fā)展。

國家儲備林建設(shè)堅持?jǐn)U大國土生態(tài)修復(fù)與保護力度，不斷提高綠色生態(tài)資源數(shù)量和質(zhì)量、突出國家生態(tài)工程重點建設(shè)、創(chuàng)新融資機制、發(fā)揮示范區(qū)的引領(lǐng)帶動作用，以實現(xiàn)國土生態(tài)安全為目標(biāo)，堅持科學(xué)化、集約化、規(guī)模化、基地化的高質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，大力營造長中短周期速豐林、珍稀大徑級用材林、碳匯資源儲備林等綠色生態(tài)植被資源林分，維護國土生態(tài)安全和木材資源安全，為實現(xiàn)綠色發(fā)展提供堅實的生態(tài)資源基礎(chǔ)。在國家儲備林項目建設(shè)過程中，各地的經(jīng)營主體為了提高還款能力，因地制宜開展一定比例的經(jīng)濟效益“短、平、快”的項目建設(shè)內(nèi)容，如在水熱條件較好的地區(qū)可以發(fā)展培育桉、杉以及楊等速生樹種豐產(chǎn)林，在北方適合的地區(qū)可以培育果材兼用林等。各地通過不同方式的建設(shè)措施，采取長、中、短結(jié)合的策略，實現(xiàn)培育綠色資源、提高市場經(jīng)濟A7z/BiMlZqZQwFrCsfkpIw==效益和改善生態(tài)環(huán)境的發(fā)展目的。隨著國家“雙碳”目標(biāo)的推進，項目建設(shè)也開始向“碳匯市場價值實現(xiàn)”的方向轉(zhuǎn)化。

2 項目建設(shè)對綠色發(fā)展的影響

2.1 對森林資源和生態(tài)建設(shè)的影響

目前，全球森林資源總量呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，根據(jù)2020年聯(lián)合國糧農(nóng)組織全球森林資源評估報告，過去30年間全球森林資源（包括天然林和人工林）凈減少1.5億hm2，相當(dāng)于每年凈減少面積為總量的0.13%［22-23］。全球森林資源減少引起的氣候變化，以及由此產(chǎn)生的旱災(zāi)、水災(zāi)、瘟疫等都直接影響到人類社會的生存和發(fā)展。而我國的林草建設(shè)者為了生態(tài)保護修復(fù)建設(shè)一直持續(xù)努力，國家儲備林建設(shè)在提高森林覆蓋率、改善森林質(zhì)量等方面發(fā)揮了積極的推動作用，成為加快林草產(chǎn)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展的重要方法。

截至2023年底，項目累計建設(shè)國家儲備林面積約613.3萬hm2，工程建設(shè)區(qū)總蓄積增長約2.7億m3，年均蓄積增長量約10.8 m3/ hm2，通過國家儲備林項目建設(shè)累計產(chǎn)出木材約1.5億m3，在林草建設(shè)金融創(chuàng)新方面成果突出。

2.2 對“雙碳”戰(zhàn)略實施的影響

國家儲備林不僅是木材儲備林，亦是碳匯儲備林、綠色生態(tài)植被資源儲備林［24-27］。國家儲備林建設(shè)通過開展規(guī)?；募s人工林栽培、現(xiàn)有林改培、中幼林撫育等措施，不斷提高森林資源的數(shù)量和質(zhì)量，為提高林草植被的生物量和固碳增匯能力起到了積極作用。

未來隨著我國的碳匯交易市場逐步完善，“林業(yè)碳票”逐漸成為林木固碳減排收益權(quán)的市場交易憑證，其計量方法主要通過森林年凈增固碳量計算森林碳匯［28-30］。國家儲備林同樣具備“林業(yè)碳票”市場商品功能屬性，未來可以通過完善國家儲備林碳匯的所有權(quán)交易和轉(zhuǎn)讓制度，實現(xiàn)國家儲備林的“林業(yè)碳票”計量正常進入碳匯交易市場。2022年4月，由國家林業(yè)和草原局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院支撐的國家儲備林碳匯價值試點轉(zhuǎn)換啟動在重慶市巫溪縣開展。此次國家儲備林碳匯價值試點轉(zhuǎn)換范圍涵蓋巫溪縣2019—2022年實施的儲備林項目，預(yù)期年度碳匯收益超過100萬元。2023年9月，“重慶巫溪縣和城口縣森林經(jīng)營碳匯項目”順利通過中林集團“碳惠通”審核備案，成為重慶市首個獲得備案的國儲林“碳惠通”項目，項目計入期為20年，預(yù)計能產(chǎn)生總減排量48.4萬t，年均碳減排量超過2萬t。該項目運行將有力推動中林集團“國內(nèi)最大的碳匯經(jīng)營實體和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)重要運營平臺”戰(zhàn)略目標(biāo)如期實現(xiàn)。國家儲備林碳匯價值轉(zhuǎn)換在全國很大范圍內(nèi)是可復(fù)制、可推廣的，可以更好發(fā)揮國家儲備林的“四庫”功能，服務(wù)國家“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.3 對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響

國家儲備林項目在投入資金建設(shè)的同時，又促進了項目區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。項目建設(shè)通過配置當(dāng)?shù)貏趧恿捌渌袌鲑Y源，較大影響到項目區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)。項目在實施建設(shè)營造林主體工程的同時，又規(guī)劃設(shè)計了林下經(jīng)濟、生態(tài)產(chǎn)品價值挖掘、森林康養(yǎng)、旅游等綠色經(jīng)濟發(fā)展方式，為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展提供了潛力和動力，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕的鄉(xiāng)村新面貌，助推了脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的國家重大戰(zhàn)略。截至2022年4月，廣西壯族自治區(qū)已累計完成國家儲備林建設(shè)面積約4.7萬hm2，全區(qū)林業(yè)碳匯增量約50萬t。同年，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)部門積極搶抓項目建設(shè)黃金期，新增11個縣（市、區(qū)）授權(quán)啟動國家儲備林PPP項目、9個縣（市、區(qū)）完成直接貸款項目可研評審，超過40個縣（市、區(qū)）以PPP、政府+林場、直接貸款等新模式整體推進；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行廣西分行已完成審批通過項目10個，批復(fù)金額共計61.5億元，開發(fā)性、政策性銀行放款共計18.9億元。廣西壯族自治區(qū)通過國家儲備林建設(shè)既保護了全區(qū)生態(tài)公益林約533.3萬hm2，又創(chuàng)造就業(yè)崗位超過4萬個，并通過易地扶貧搬遷惠及約12萬人口。福建通過國家儲備林項目帶動森林康養(yǎng)和林下經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為林區(qū)群眾提供勞務(wù)工日187萬個，增加務(wù)工收入2.8億元。國家儲備林建設(shè)助推各地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展實例已得到很好證明［20］。

3 討論與建議

國家儲備林建設(shè)利用政策銀行貸款和社會資本參與，搭建起林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會經(jīng)濟綠色創(chuàng)新發(fā)展的橋梁，突破了政府財政資金扶持建設(shè)林草產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)發(fā)展模式，實現(xiàn)了林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的一次金融創(chuàng)新。項目建設(shè)積極推動了林草產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和健康發(fā)展，全面激活了林草產(chǎn)業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟和社會文化等方面的交叉功能作用，項目建設(shè)是新時期我國林草產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的一項典型案例。通過近10年來的國家儲備林建設(shè)，有效增加了國內(nèi)的木材產(chǎn)量和碳匯資源儲備，促進了我國天然林保護、鄉(xiāng)村振興和國土空間擴綠、興綠、護綠等方面的生態(tài)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，為建立和形成國家生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新模式積累了豐富的材料數(shù)據(jù)和實踐經(jīng)驗。

目前，在國家儲備林建設(shè)核查驗收過程中發(fā)現(xiàn)，項目建設(shè)還存在一些困難和不足，主要表現(xiàn)在項目建設(shè)資金管理不嚴(yán)格、建設(shè)資金使用存在偏差，項目建設(shè)內(nèi)容沒有完全被落實等方面，另外還存在項目建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定、項目管理體制不健全、市場化運作管理不充分、土地利用矛盾沖突等問題。未來的項目建設(shè)要繼續(xù)加強監(jiān)督檢查，不斷完善監(jiān)督管理機制，加強各地優(yōu)秀項目建設(shè)的經(jīng)驗交流及互動，積極解決項目建設(shè)中的問題和困難，進一步保障項目建設(shè)的健康發(fā)展。

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