【摘 要】當(dāng)前是區(qū)域協(xié)同立法的蓬勃發(fā)展時(shí)期，但作為地方立法領(lǐng)域的新興事物，區(qū)域協(xié)同立法的推進(jìn)仍面臨著立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用有限、目前尚無(wú)民族區(qū)域進(jìn)行協(xié)同立法、對(duì)立法協(xié)議以及立法條例缺乏監(jiān)督、各地區(qū)存在利益博弈、公眾參與停滯等問(wèn)題。本文在論述了民族區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)性和可行性基礎(chǔ)上，建構(gòu)全過(guò)程人民民主參與民族區(qū)域的協(xié)同立法、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域協(xié)同立法、設(shè)立利益補(bǔ)償機(jī)制、完善立法考評(píng)機(jī)制、完善監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)多元參與協(xié)同立法等方面采取措施，促進(jìn)民族區(qū)域協(xié)同立法的快速發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】全過(guò)程人民民主；民族區(qū)域；區(qū)域協(xié)同立法

【中圖分類(lèi)號(hào)】D633 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-454X（2024）02-0011-0009

【作 者】王威，廣西民族大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士、博士后。廣西南寧，530006。

伴隨著國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，區(qū)域協(xié)同立法越來(lái)越受到實(shí)務(wù)界和理論界的重視。自2006年“十一五”規(guī)劃綱要首度提出區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，“十二五”、“十三五”、“十四五”規(guī)劃綱要，黨的十八大、十九大、二十大都根據(jù)不同時(shí)期不同發(fā)展情況對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了戰(zhàn)略安排。實(shí)務(wù)界和理論界同樣對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)行探索。在實(shí)踐層面，某些區(qū)域就河流保護(hù)、公共交通、文化發(fā)展達(dá)成了多部區(qū)域合作的立法文件。在立法層面，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)了相關(guān)法律，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行規(guī)定。在理論層面，理論界針對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的機(jī)制構(gòu)建、主體、程序等進(jìn)行研究。然而，作為地方立法領(lǐng)域的新興事物，區(qū)域協(xié)同立法尚在發(fā)展之中。隨著全過(guò)程人民民主的不斷發(fā)展，在全過(guò)程人民民主視閾下如何推進(jìn)民族地區(qū)協(xié)同立法成為一個(gè)新的問(wèn)題。

一、全過(guò)程人民民主與民族區(qū)域協(xié)同立法的契合

全過(guò)程人民民主是56個(gè)民族的人民民主。黨的二十大報(bào)告把發(fā)展全過(guò)程人民民主確定為中國(guó)式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項(xiàng)重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，對(duì)“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”作出全面部署、提出明確要求。［1］26全過(guò)程人民民主的本質(zhì)含義在2021年12月出版的《中國(guó)的民主》白皮書(shū)得到了詳細(xì)的詮釋?zhuān)该髁巳^(guò)程人民民主實(shí)際上是選舉民主和協(xié)商民主兩種重要民主形式的最佳結(jié)合，具備齊全的制度及完整的實(shí)踐，從而構(gòu)建了覆蓋全國(guó)、全民族的民主體系，是最廣大人民廣泛持續(xù)參與的體現(xiàn)。人民民主最主要表現(xiàn)在立法的民主性上，在所有的民主實(shí)踐中，立法民主最具有實(shí)質(zhì)性意義。區(qū)域協(xié)同立法是貫徹全過(guò)程人民民主的重要途徑，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針。

在全過(guò)程人民民主下推進(jìn)民族區(qū)域協(xié)同立法，有其憲法和法律依據(jù)。十九大以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，需要著重解決區(qū)域間發(fā)展不平衡的問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的目的。我國(guó)實(shí)施重大戰(zhàn)略包含了區(qū)域協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展的核心保障是法治。從法律制度構(gòu)建上來(lái)看，2018年憲法序言中增加的“科學(xué)發(fā)展觀和貫徹新發(fā)展理念”涉及到了區(qū)域協(xié)同發(fā)展安排，這就構(gòu)成了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法理基礎(chǔ)。黨的十七大報(bào)告中確定了科學(xué)發(fā)展觀的基本要求就是“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”，而“協(xié)調(diào)”即協(xié)同發(fā)展之義。在科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，明確提出要“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制”等。［2］由此可以得出結(jié)論：為推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的區(qū)域協(xié)同立法有著其憲法依據(jù)。

除了憲法基礎(chǔ)外，區(qū)域協(xié)同立法還有法律依據(jù)。2022年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》首次以法律的形式明確了區(qū)域協(xié)同立法的法律地位，我國(guó)的區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)有了合法性地位，具備了有力的法制保障?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開(kāi)展協(xié)同立法。2023年新修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定了區(qū)域協(xié)同立法，此次立法法修改，除規(guī)定了享有區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的主體、協(xié)同制定法規(guī)的實(shí)施范圍外，還規(guī)定了區(qū)域協(xié)同立法主體可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，使區(qū)域協(xié)同立法制度得到進(jìn)一步的確認(rèn)和完善?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第八十三條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。

全過(guò)程人民民主的價(jià)值理念與要求貫穿于民族區(qū)域協(xié)同立法的立法實(shí)踐。人民代表大會(huì)制度是全過(guò)程人民民主的最高制度形式。我國(guó)憲法規(guī)定，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大以及地方各級(jí)人大，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)由人民選出的代表構(gòu)成，代表全國(guó)人民管理國(guó)家事務(wù)。其中，由人民選出的代表構(gòu)成的各級(jí)人大機(jī)關(guān)的主要職能就是主導(dǎo)立法，用立法來(lái)確立規(guī)則，依法治國(guó)，這種人民代表性恰恰是立法取得民主正當(dāng)性與社會(huì)權(quán)威性的關(guān)鍵所在。在全過(guò)程人民民主的指導(dǎo)下，各民族地區(qū)的人大及人大常委會(huì)要積極探索區(qū)域協(xié)同立法，以促進(jìn)民族區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)狀與困境

2020年以來(lái)，我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法呈現(xiàn)遍地開(kāi)花又重點(diǎn)突出的特點(diǎn)，即各地在嘗試進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法，其中長(zhǎng)三角、京津冀處于領(lǐng)跑狀態(tài)（見(jiàn)表1）。現(xiàn)將現(xiàn)狀及困境梳理如下：

1.立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用有限

首先，區(qū)域協(xié)同立法的立法事項(xiàng)涉及環(huán)境保護(hù)、文化發(fā)展、公共服務(wù)等領(lǐng)域。主要立法集中在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境具有很強(qiáng)的區(qū)域性，幾個(gè)相鄰的區(qū)域無(wú)論是河流，湖泊，還是空氣等具有密切關(guān)聯(lián)性，需要區(qū)域內(nèi)行政單位共同治理。其次，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法比較成熟，法律依據(jù)充分，立法技術(shù)和手段均完備，采用協(xié)同立法的方式，其違憲性和違法性風(fēng)險(xiǎn)較小。除卻環(huán)境保護(hù)之外的其他區(qū)域的公共事務(wù)，諸如社會(huì)保障、文化旅游發(fā)展、營(yíng)商環(huán)境、公共交通、跨域警務(wù)合作等方面，因?yàn)槠鋮^(qū)域發(fā)展不一、利益不同、立法目的不統(tǒng)一等各種原因，采用區(qū)域協(xié)同立法模式的比較少。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)同立法對(duì)于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用十分有限。

2.目前尚無(wú)民族區(qū)域進(jìn)行協(xié)同立法

涉及民族區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容只有廣西百色市、貴州黔西南布依族苗族自治州、云南曲靖市制定的關(guān)于萬(wàn)峰湖保護(hù)的條例，完全是民族地區(qū)的協(xié)同立法目前尚無(wú)。［3］民族地區(qū)在歷史沿革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和方向上都有一定的相似性，比如，廣西百色市和云南文山壯族苗族自治州山水相連，地理環(huán)境、地方語(yǔ)言、民族風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都有著相似且密不可分的關(guān)系，這樣的民族地區(qū)完全可以探索協(xié)同立法模式。

3.對(duì)立法協(xié)議以及立法條例缺乏監(jiān)督

各地人大多是通過(guò)簽訂協(xié)同立法協(xié)議方式開(kāi)展的，可以通過(guò)簽訂協(xié)同立法協(xié)議，確定協(xié)同立法的項(xiàng)目、組織架構(gòu)如何進(jìn)行起草和審議等合同內(nèi)容，確保區(qū)域協(xié)同立法正常進(jìn)展。比如：長(zhǎng)三角江蘇省、浙江省、安徽省、上海市人大常委會(huì)簽署的《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》等。有些地方是以共同確定協(xié)同立法的規(guī)則、辦法等形式來(lái)確定的，比如，京津冀為推動(dòng)協(xié)同立法工作簽訂的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》和《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》等。但由于這些協(xié)議法律效力模糊不清，最關(guān)鍵是這些協(xié)同立法協(xié)議無(wú)法確定有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)際操作時(shí)約束力、執(zhí)行力不足，導(dǎo)致效果不明顯，在協(xié)議中也沒(méi)有規(guī)定違反協(xié)議的強(qiáng)制措施，對(duì)于不執(zhí)行或不完全執(zhí)行協(xié)議沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定等，容易導(dǎo)致低成本違約，以至影響區(qū)域合作的穩(wěn)定性。

4.各區(qū)域成員存在利益博弈

區(qū)域協(xié)同立法涉及多元主體，成員間存在利益博弈。利益博弈主要體現(xiàn)在以下兩方面。第一，立法主體發(fā)展水平不一致，導(dǎo)致合作欠缺基礎(chǔ)。區(qū)域協(xié)同立法參與主體多元，按省市兩級(jí)人大立法和行政立法主體算，我國(guó)地方性立法主體共有600多個(gè)。由于區(qū)域內(nèi)有多個(gè)省份和城市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，發(fā)展利益訴求不一致，合作基礎(chǔ)欠缺。例如，長(zhǎng)三角三省一市，江浙滬經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，其更加注重環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、食品安全等方面，而安徽經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于三地，其更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提質(zhì)增效與可持續(xù)發(fā)展，因此，在區(qū)域協(xié)同立法時(shí)，更傾向于考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，而其他發(fā)達(dá)地區(qū)所追求的居民福利等勢(shì)必會(huì)拖慢其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。［4］第二，立法主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)定位趨同，存在緊張競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。區(qū)域協(xié)同立法主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)定位相近，由于緊張的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，更傾向于在自己立法權(quán)的范圍內(nèi)優(yōu)先解決與自身發(fā)展利益相關(guān)的問(wèn)題，而不是積極主動(dòng)地與其他地區(qū)開(kāi)展協(xié)同立法工作。如此一來(lái)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的根本目的就難以實(shí)現(xiàn)，甚至在特殊情況下 “以鄰為壑”，導(dǎo)致立法面臨困境。

5.公眾參與不足

目前區(qū)域協(xié)同立法公眾參與不足。全過(guò)程人民民主是全體人民共同參與的民主，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)施主體是人大及人大常委會(huì)，為了避免啟動(dòng)立法過(guò)程中草案起草者是政府及其職能部門(mén)單方參與的狀況，應(yīng)當(dāng)使公眾積極參與到立法項(xiàng)目中，體現(xiàn)立法過(guò)程中的全過(guò)程人民民主，所以應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)公眾和非政府組織的積極性，應(yīng)有制度安排讓公眾和非政府組織積極參與立法過(guò)程，當(dāng)前十分迫切的一個(gè)區(qū)域協(xié)同立法的措施就是如何增進(jìn)地方政府與公眾、企業(yè)及其他非政府組織間的協(xié)同。

三、民族區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)性及可行性

我國(guó)的立法體制是以中央與地方立法權(quán)限劃分為核心的，這種豎狀立法架構(gòu)有其優(yōu)越性，也有地方積極性不足等缺憾，實(shí)踐中無(wú)法更好地滿(mǎn)足區(qū)域合作發(fā)展對(duì)立法保障的需求，這就為區(qū)域協(xié)同立法提供了充分的發(fā)揮空間。針對(duì)我國(guó)民族地區(qū)而言，民族區(qū)域協(xié)同立法主要是指協(xié)調(diào)我國(guó)兩個(gè)或兩個(gè)以上相連并具有地方立法權(quán)的民族地區(qū)行政主體事項(xiàng)的立法。

（一）民族區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)性

1.民族區(qū)域立法的協(xié)同性具有非常重要的意義

兩個(gè)及兩個(gè)以上民族區(qū)域立法的根基是協(xié)同性。換言之，兩個(gè)省一級(jí)民族區(qū)域或者一個(gè)省級(jí)民族區(qū)域內(nèi)不同區(qū)域之間依據(jù)生態(tài)環(huán)境、文化、河流湖泊等相似性及為推動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的的立法，是需要區(qū)域進(jìn)行協(xié)同的。民族區(qū)域之間協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)性體現(xiàn)得越來(lái)越明顯：第一，就民族區(qū)域立法的需要和目的來(lái)看，區(qū)域立法調(diào)整的事項(xiàng)和社會(huì)關(guān)系都不是單一區(qū)域的，區(qū)域立法成果的制定、頒布、實(shí)施等均不是某一民族區(qū)域主體能夠單獨(dú)決定的，是各民族區(qū)域立法主體協(xié)調(diào)，就幾方關(guān)切的利益、社會(huì)事項(xiàng)、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，通過(guò)協(xié)同協(xié)商，確認(rèn)統(tǒng)一的立法原則、規(guī)則和立法方式、手段等做出的，這樣避免了各民族區(qū)域就類(lèi)似關(guān)聯(lián)事項(xiàng)各自為政，各自立法，有力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)一體化發(fā)展；第二，我國(guó)憲法和立法法均涉及到了區(qū)域協(xié)同立法，但這些規(guī)定原則性比較強(qiáng)，尚未就區(qū)域立法做出具體的規(guī)定，各區(qū)域立法雖然興起，但基本是在原有立法框架內(nèi)組織運(yùn)作，因此，各民族區(qū)域之間發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性，需要協(xié)調(diào)發(fā)展，但若要使區(qū)域立法的能量得以充分釋放，必須強(qiáng)化民族區(qū)域立法的協(xié)同性，以使各民族區(qū)域發(fā)展得到上層建筑方面的大力支持。

2.民族區(qū)域在立法機(jī)制上協(xié)同的現(xiàn)實(shí)性

我國(guó)中央和地方立法權(quán)劃分是當(dāng)前立法體制的核心內(nèi)容，通過(guò)法律確定中央可以立什么法，有立法權(quán)的地方可以立什么法，這樣的立法體制更多地體現(xiàn)了上下層面的豎狀關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了法的上下位關(guān)系，但禁錮了地方立法的積極性和立法內(nèi)容、目的、手段的創(chuàng)造。正如有人認(rèn)為：在當(dāng)前中央與地方立法關(guān)系的制度設(shè)計(jì)之下，在現(xiàn)實(shí)的中央與地方立法關(guān)系的運(yùn)作過(guò)程之中，整個(gè)國(guó)家的立法權(quán)配置既缺乏必要的中央“集權(quán)”，又缺乏足夠的地方“分權(quán)”；在缺乏必要的“中央性”“集中性”和“統(tǒng)一性”的同時(shí)，又深度缺乏立法的“地方性”和“民主性”。［5］19當(dāng)前逐漸興起的區(qū)域協(xié)同立法或許可以克服我國(guó)立法體制這一存在的問(wèn)題。如前所述，區(qū)域協(xié)同立法正是在中央放權(quán)，同時(shí)地方立法主體相互協(xié)調(diào)關(guān)系基礎(chǔ)之上而進(jìn)行的立法模式，對(duì)于民族地區(qū)而言同樣如此。具體來(lái)講，民族區(qū)域協(xié)同立法既要明確中央和地方各自的立法權(quán)限，又要在各民族地方立法主體之間，甚至中央和民族地方立法主體之間或者和民族地方立法主體的聯(lián)合決策體機(jī)構(gòu)之間搭建交流與合作的平臺(tái)，這樣的民族區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制體現(xiàn)了當(dāng)前社會(huì)共同協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性需要，同時(shí)保證了必要的中央“集權(quán)”和地方立法的“地方性”及“民主性”。因此，民族區(qū)域協(xié)同立法是完善我國(guó)立法體制的現(xiàn)實(shí)需要。

3.民族區(qū)域協(xié)同立法對(duì)于民族地區(qū)各項(xiàng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性

民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合作發(fā)展的內(nèi)在需要體現(xiàn)的最大現(xiàn)實(shí)性就是需要區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域經(jīng)濟(jì)是全國(guó)經(jīng)濟(jì)的一部分，是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織與規(guī)劃的一個(gè)中觀層次，因此，首先要統(tǒng)籌規(guī)劃，在國(guó)家總的經(jīng)濟(jì)格局基礎(chǔ)上，根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)和比較優(yōu)勢(shì)，確定地區(qū)的主體功能，進(jìn)行合理分工與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。［6］區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然受上層建筑的影響和指導(dǎo)，而立法則是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有必然的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。民族區(qū)域協(xié)同立法是民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，區(qū)域協(xié)同立法所要制定的法規(guī)并不限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其他屬于民族地區(qū)內(nèi)共同關(guān)心的事項(xiàng)，如區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源、文化教育等都可以通過(guò)區(qū)域立法來(lái)規(guī)制，這必然涉及到區(qū)域之間協(xié)同問(wèn)題，實(shí)踐中存在的一些實(shí)例，如三峽庫(kù)區(qū)的建設(shè)涉及到臨近省市的環(huán)境、人口遷移和安置等諸多問(wèn)題，尤其是環(huán)境問(wèn)題，特別需要區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法。但可惜的是，三峽庫(kù)區(qū)大規(guī)模建設(shè)時(shí)，區(qū)域協(xié)同立法尚未出現(xiàn)，正因?yàn)槿狈^(qū)域立法協(xié)調(diào)等相應(yīng)的機(jī)制造成了三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源的一定破壞。

（二）民族區(qū)域協(xié)同立法的可行性

民族區(qū)域協(xié)同立法不僅是現(xiàn)實(shí)的需要，具有一定的緊迫性，也是激活民族地區(qū)內(nèi)循環(huán)的重要發(fā)展方向之一，對(duì)推動(dòng)民族地區(qū)各項(xiàng)發(fā)展都是有利的。同時(shí)，隨著社會(huì)發(fā)展的需求，法律的更新，立法理論和技術(shù)的不斷完善，立法論證、立法聽(tīng)證和立法評(píng)估等理論的提出和制度上的完善與實(shí)踐等，均為民族區(qū)域協(xié)同立法提供了操作的可行性。

我國(guó)憲法和立法法規(guī)定了地方立法權(quán)行使應(yīng)遵循的原則，如不應(yīng)同上位法相沖突等，但并未窮盡規(guī)定地方立法權(quán)行使的具體方式，在2023年立法法修訂之前，這便為區(qū)域協(xié)同立法的存在提供了合理的空間，立法理論和技術(shù)的完善也為區(qū)域協(xié)同立法有效開(kāi)展提供了重要的理論基礎(chǔ)和技術(shù)支持。區(qū)域協(xié)同立法本質(zhì)上調(diào)整的是地方性事務(wù)，這些事務(wù)根據(jù)憲法規(guī)定更多的屬于地方立法權(quán)限范圍，區(qū)域協(xié)同立法不過(guò)是在兩個(gè)以上地方立法主體管轄的范圍內(nèi)所進(jìn)行的立法活動(dòng)，并未超出憲法規(guī)定的地方立法權(quán)限。［7］2023年新修訂的立法法第八十三條明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。”這就在立法法層面明確了區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)，使區(qū)域協(xié)同立法有法可依。我國(guó)憲法第三條第四款關(guān)于中央和地方職權(quán)劃分及發(fā)揮地方兩個(gè)積極性的規(guī)定，第九十九條、第一百零四條和第一百零七條分別關(guān)于地方各級(jí)人大及其常委會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府職權(quán)的規(guī)定等都可以視為區(qū)域協(xié)同立法合法存在的憲法淵源。由此可見(jiàn)，憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定是區(qū)域協(xié)同立法的合法性依據(jù)，使其可行性得以法律保障。

此外，在2023年立法法修訂之前，區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)踐中已經(jīng)取得一定成效，如前述列表所列，2014年、2021年、2022年均有區(qū)域協(xié)同立法范例出現(xiàn)，體現(xiàn)了擴(kuò)大地方立法自主權(quán)及地方立法權(quán)行使多元化的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)在區(qū)域協(xié)同立法有了憲法和新修訂立法法明確支持，后繼的區(qū)域協(xié)同立法，當(dāng)然包括民族區(qū)域協(xié)同立法將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)發(fā)展的高潮。這些實(shí)踐上的范例，當(dāng)然是區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐保障。

四、全過(guò)程人民民主建構(gòu)下民族區(qū)域協(xié)同立法構(gòu)建

（一）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)同立法

一般情況下，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往更多地體現(xiàn)為民眾的需求，只有區(qū)域內(nèi)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展了，民眾對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的需求才會(huì)增加，因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)企業(yè)和民眾需要沖破區(qū)域行政壁壘和地方保護(hù)主義，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一體化，進(jìn)一步帶動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種相輔相成的關(guān)系，都促使民族地區(qū)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)協(xié)同立法得以實(shí)現(xiàn)。

（二）探索民族地區(qū)的立法合作

已有的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐無(wú)法為民族區(qū)域協(xié)同立法提供直接借鑒依據(jù)。如表1所見(jiàn)，雖然協(xié)同立法已經(jīng)在不同地區(qū)展開(kāi)，但是因?yàn)槊褡宓貐^(qū)有其特殊性，存在自治條例和單行條例、地區(qū)距離較遠(yuǎn)等因素，所以其他協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)不具有借鑒意義。我國(guó)民族地區(qū)的發(fā)展情況有其相似性，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高但發(fā)展?jié)摿薮?、處于祖?guó)邊疆位置、可以適度發(fā)展旅游業(yè)等。所以，民族地區(qū)可以采取措施探索進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法。

（三）設(shè)立利益補(bǔ)償機(jī)制

法律是各方利益博弈與妥協(xié)的結(jié)果，鑒于目前區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍然存在，區(qū)域協(xié)同立法可能使有些地區(qū)的利益受損，從而導(dǎo)致協(xié)同立法的意愿減弱。區(qū)域協(xié)同立法的一個(gè)重要原則就是要盡量顧及區(qū)域之間的利益平衡，如果確實(shí)有些區(qū)域利益因協(xié)同立法受損，則應(yīng)建立長(zhǎng)效利益補(bǔ)償機(jī)制。只有建立利益補(bǔ)償機(jī)制，才會(huì)有利于促成協(xié)同立法的發(fā)展，從而有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

利益補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)構(gòu)建明確完善的補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償來(lái)源及實(shí)施機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償利益讓出方以求重要利益平衡，這也是推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法結(jié)果被區(qū)域整體接受的手段。［8］由此可見(jiàn)，利益補(bǔ)償機(jī)制是建立在區(qū)域統(tǒng)一立法成果基礎(chǔ)上，民族地區(qū)各地結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)一步制定細(xì)化的地方性法規(guī)或規(guī)章，這樣機(jī)制的安排可以有效減少因?yàn)閰f(xié)同立法帶來(lái)的區(qū)域內(nèi)類(lèi)似行業(yè)的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和利益沖突。實(shí)踐中，區(qū)域?qū)梢詼?zhǔn)確預(yù)判的相關(guān)利益，直接立法作出明確的補(bǔ)償規(guī)定。但是對(duì)那些難以準(zhǔn)確預(yù)判的相關(guān)利益，需要立法設(shè)定利益平衡機(jī)制，一般由專(zhuān)門(mén)的協(xié)同部門(mén)按分配規(guī)則，以各方因協(xié)同立法實(shí)施帶來(lái)的受損、獲益情況及不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素決定如何利益補(bǔ)償。例如，京津冀作為一個(gè)立法群體，該群體開(kāi)始就以化解首都?jí)毫槟繕?biāo)，將一些重工業(yè)疏解到天津、河北等地，天津、河北可以向北京提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，北京可以向兩地提供環(huán)境補(bǔ)貼。由此可以有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)工作的相互扶持。

（四）構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法考評(píng)機(jī)制

將區(qū)域協(xié)同立法作為官員晉升的重要考量要素。領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，在其本職領(lǐng)域，實(shí)踐若需要立法，其立法積極性對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。上級(jí)部門(mén)主要以下一級(jí)行政區(qū)域各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)來(lái)考核提拔官員，例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定的工作實(shí)績(jī)、落實(shí)新發(fā)展理念、突出高質(zhì)量發(fā)展等，從而對(duì)官員形成一種晉升激勵(lì)。該考核對(duì)于官員的政績(jī)考核機(jī)制以單個(gè)行政區(qū)為單位，以地區(qū)GDP增長(zhǎng)率作為主要考核指標(biāo)。在區(qū)域內(nèi)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)定位相近的省份和城市存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，尤其地方行政人員面臨“晉升比賽”的壓力，所以更傾向于在自己立法權(quán)限范圍內(nèi)解決自身發(fā)展面臨的問(wèn)題，較少會(huì)采取措施促進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法面臨困境。［9］因此，將區(qū)域協(xié)同立法成果納入到官員政績(jī)考核之中，可以有效成為地方官員從全局考慮、避免短期行為進(jìn)而提高協(xié)同立法積極性的重要途徑，以此引導(dǎo)地方官員注重區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等可持續(xù)發(fā)展。

為此，在官員政績(jī)考核過(guò)程中，可以適當(dāng)增加區(qū)域合作項(xiàng)目、交流互動(dòng)等內(nèi)容，作為區(qū)域各方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒時(shí)的重要考核依據(jù)，并根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，適當(dāng)加大考核權(quán)重，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法考評(píng)機(jī)制常態(tài)化、法治化和實(shí)效化。［10］實(shí)踐中，民族地區(qū)更需要設(shè)立這樣的機(jī)制，從而激發(fā)民族地區(qū)地方官員的區(qū)域交流合作項(xiàng)目，推動(dòng)思想意識(shí)的進(jìn)步，打通區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成效作為其上升渠道，可以產(chǎn)生因?yàn)閰^(qū)域交流合作所需要的區(qū)域協(xié)同立法的理念，進(jìn)而逐步反映到民族地區(qū)人大立法機(jī)關(guān)，推動(dòng)民族區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展，故建立健全區(qū)域協(xié)同立法考評(píng)機(jī)制將是區(qū)域協(xié)同立法的助推劑和重要制度保障。

（五）完善監(jiān)督機(jī)制

由于區(qū)域協(xié)同立法涉及的立法主體眾多、利益多元，很容易出現(xiàn)跨行政區(qū)域間的立法信息分割、立法資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的建立能對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)范行使起到調(diào)控和制約作用，同時(shí)避免在協(xié)同立法過(guò)程中出現(xiàn)“立法協(xié)作失調(diào)”現(xiàn)象。［11］區(qū)域協(xié)同立法需要設(shè)置監(jiān)督機(jī)制，既包括協(xié)同立法全過(guò)程的監(jiān)督，也包括協(xié)同立法成果的實(shí)施、備案、評(píng)估、修改、廢止等一系列的監(jiān)督。此外，協(xié)同立法啟動(dòng)前的協(xié)同立法協(xié)議也是屬于需要監(jiān)督的對(duì)象。建立和完善監(jiān)督機(jī)制，可以有效防止區(qū)域任性立法、越權(quán)立法等，使區(qū)域協(xié)同立法健康有序得以發(fā)展。

1.對(duì)區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議的監(jiān)督

如前所述，區(qū)域協(xié)同立法很多是以區(qū)域立法協(xié)議達(dá)成并實(shí)施的，這些立法協(xié)議表現(xiàn)形式多樣，有的是協(xié)議，有的是細(xì)則，有的是辦法，但如果確定了就某個(gè)立法對(duì)象實(shí)施區(qū)域協(xié)同立法時(shí)，一般還需要就具體立法對(duì)象的協(xié)同立法簽訂具體實(shí)施協(xié)議。比如，廣西百色市、貴州黔西南布依族苗族自治州、云南曲靖市三地人大常委會(huì)為保護(hù)三地共同擁有的萬(wàn)峰湖簽署了《跨區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議》。地方人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)簽訂的協(xié)同立法合作協(xié)議，在整合立法資源、加強(qiáng)溝通協(xié)商、推動(dòng)協(xié)同立法中起到了重要作用，簽署主體包括地方人大及其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、地方人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)、主任會(huì)議等。［12］

無(wú)論是以上哪種情況，協(xié)同立法協(xié)議的簽署不一定是依據(jù)立法法而簽訂，更多的是依據(jù)有關(guān)合同類(lèi)法律規(guī)定而簽署，在當(dāng)前缺乏對(duì)協(xié)同立法協(xié)議統(tǒng)一規(guī)范和監(jiān)督，而區(qū)域協(xié)同立法越來(lái)越多的情況下，有必要建立有關(guān)規(guī)則制度，地方人大及其常委會(huì)都應(yīng)該就簽訂的協(xié)同立法合作協(xié)議，或者細(xì)則、辦法之類(lèi)進(jìn)行立法規(guī)范性監(jiān)督。

2.對(duì)區(qū)域協(xié)同立法實(shí)施的監(jiān)督

一般的立法文件，不僅對(duì)法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行合法性、合憲性備案審查等，同時(shí)，對(duì)法律的實(shí)施也進(jìn)行監(jiān)督。同樣的道理，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法有關(guān)的文件也要進(jìn)行規(guī)范性審查及實(shí)施的監(jiān)督。

區(qū)域協(xié)同立法過(guò)程中產(chǎn)生了大量的立法文件，比如本文第二部分列舉的那些區(qū)域協(xié)同立法文件。在形成了區(qū)域協(xié)同立法成果后，當(dāng)前情況下，各地方人大常委會(huì)均需要按照各自權(quán)屬及有關(guān)程序等對(duì)立法文件進(jìn)行合法性、合憲性、規(guī)范性審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，由區(qū)域協(xié)同立法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一部署，啟動(dòng)修訂等程序。協(xié)同立法文件在具體實(shí)施過(guò)程中，各個(gè)區(qū)域按照有關(guān)法律規(guī)定，在各自區(qū)域內(nèi)對(duì)法的實(shí)施給予監(jiān)督，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)構(gòu)當(dāng)然也具備整個(gè)區(qū)域內(nèi)立法文件實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。

3.對(duì)區(qū)域協(xié)同立法考評(píng)的監(jiān)督

隨著我國(guó)區(qū)域一體化的發(fā)展，必然會(huì)產(chǎn)生大量的區(qū)域協(xié)同立法，如同其他法律文件一樣，都需要立法后的及時(shí)評(píng)估和清理，消除協(xié)同立法文件與區(qū)域內(nèi)其他法律文件相沖突之處，更好地支持區(qū)域的一體化發(fā)展。

所謂區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估實(shí)際就是對(duì)區(qū)域協(xié)同立法文件的回看，對(duì)其適用性、合理性、實(shí)效性、沖突性等進(jìn)行考察、分析、判斷等，目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法和執(zhí)法中存在的問(wèn)題，提高區(qū)域協(xié)同立法實(shí)施的效果，更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治和促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。一般情況下應(yīng)當(dāng)按照法律文件考評(píng)的規(guī)則體系，也即誰(shuí)來(lái)考評(píng)、考評(píng)什么、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)方法、考評(píng)程序等架構(gòu)區(qū)域協(xié)同立法后的考評(píng)機(jī)制。區(qū)域協(xié)同立法的性質(zhì)決定了立法文件的考評(píng)應(yīng)該是由第三方按照最核心的立法目的、立法結(jié)構(gòu)、具體制度規(guī)則與區(qū)域內(nèi)發(fā)展一致性體現(xiàn)出來(lái)的協(xié)同性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)以上各項(xiàng)因素進(jìn)行考評(píng)，而不能由各個(gè)區(qū)域自行考評(píng)。至于評(píng)估程序和方法，區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估方法并無(wú)特別。其評(píng)估程序與一般立法后評(píng)估相比也無(wú)太多差別，主要應(yīng)強(qiáng)調(diào)程序中社會(huì)參與的區(qū)域性、公正性。［13］

值得注意的是，區(qū)域協(xié)同立法中的法規(guī)清理所針對(duì)的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)既包括同一行政區(qū)劃內(nèi)的法律規(guī)范，也包括阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域間立法。不僅在實(shí)踐層面，同時(shí)應(yīng)當(dāng)從制度層面不斷建構(gòu)與完善協(xié)同立法的評(píng)估與清理制度。同時(shí)，對(duì)既有的妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)，阻礙、限制市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的既有法規(guī)規(guī)章，要進(jìn)行及時(shí)清理。需要注意的是，對(duì)于地方協(xié)同制定的法規(guī)、規(guī)章的修改或廢除，受到其他地方的相互制約或限制，也需要一定程度的協(xié)同進(jìn)行。［14］

（六）推進(jìn)多元參與協(xié)同立法

立法是公共產(chǎn)品，其制定過(guò)程應(yīng)該公開(kāi)透明，使各方意見(jiàn)充分表達(dá)，從而凝聚社會(huì)共識(shí)，為法律法規(guī)的遵守執(zhí)行提供保障。區(qū)域協(xié)同立法是一個(gè)協(xié)調(diào)利益沖突達(dá)到利益平衡實(shí)現(xiàn)多方共贏的過(guò)程，協(xié)同立法者所確認(rèn)的法律規(guī)范是一個(gè)歷經(jīng)多方博弈所形成的博弈均衡。［15］區(qū)域協(xié)同立法過(guò)程是由地方人大及人大常委會(huì)主導(dǎo)，而立法的結(jié)果卻指向一般公眾，因此區(qū)域協(xié)同立法的制定主體和守法主體之間實(shí)際上可能存在利益分離和對(duì)立，因而需要擴(kuò)大民眾的知情權(quán)和參與權(quán)。在區(qū)域協(xié)同立法過(guò)程中，必須搞好制度設(shè)計(jì)和完善制度安排，以便擴(kuò)大公眾參與區(qū)域協(xié)同立法的話(huà)語(yǔ)權(quán)，提高公眾參與協(xié)同立法的積極性和主動(dòng)性，為此，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建全社會(huì)參與機(jī)制。

1.構(gòu)建全社會(huì)參與機(jī)制

一般協(xié)同立法項(xiàng)目可以按照一般立法程序各自征求本行政區(qū)域內(nèi)公眾意見(jiàn)，并相互交換相關(guān)公眾意見(jiàn)，協(xié)調(diào)處理不同地區(qū)公眾提出的不同意見(jiàn)，平衡各方利益，提高區(qū)域協(xié)同立法的民主性和科學(xué)性。［16］但對(duì)于有關(guān)區(qū)域各方爭(zhēng)議較大的協(xié)同立法項(xiàng)目，或地方立法機(jī)關(guān)難以應(yīng)對(duì)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，或重大理論問(wèn)題方面的立法項(xiàng)目，則可以采取委托第三方，比如專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織等起草、論證，這樣可以擴(kuò)大民眾參與度，推動(dòng)多元立法體制。同時(shí)，還需要建立完善的聽(tīng)證制度，對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的項(xiàng)目，在不同的立法階段召開(kāi)各行各業(yè)民眾參與的聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，不斷完善立法項(xiàng)目文本。近幾年是區(qū)域協(xié)同立法的高速發(fā)展時(shí)期，但目前我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法仍然處于初級(jí)階段，因而民眾參與協(xié)同立法建議以單個(gè)行政區(qū)域?yàn)閱挝弧８髁⒎▎挝宦?tīng)取意見(jiàn)或建議后，可以跨地區(qū)聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，最終達(dá)到利益的平衡，以達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際需要。

2.優(yōu)化智力支持系統(tǒng)

地方立法是一項(xiàng)知識(shí)性、專(zhuān)業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)性很強(qiáng)的科學(xué)工作，它要求參與者應(yīng)當(dāng)具備較高的法學(xué)素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)。［17］由此可見(jiàn)，打造立法團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)成熟優(yōu)秀的立法人才，就是為區(qū)域協(xié)同立法提供智力支持。首先，各個(gè)區(qū)域的人大一般都設(shè)置了立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度，吸收以法學(xué)行業(yè)為主，包含不同行業(yè)的專(zhuān)家入庫(kù)，就各項(xiàng)立法項(xiàng)目提供咨詢(xún)意見(jiàn)和參與論證。對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法而言，可以采用兩種方式：一種是大多數(shù)區(qū)域協(xié)同立法協(xié)議會(huì)設(shè)置一個(gè)主管機(jī)構(gòu)，可在這個(gè)主管機(jī)構(gòu)下設(shè)置包含由各個(gè)行政區(qū)域?qū)＜規(guī)戾噙x出來(lái)的專(zhuān)家成員組成的區(qū)域協(xié)同立法專(zhuān)家?guī)?，提供區(qū)域協(xié)同立法框架下各項(xiàng)立法項(xiàng)目的咨詢(xún)、論證服務(wù)；一種是針對(duì)單項(xiàng)的區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目，組成一個(gè)臨時(shí)性專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，立法項(xiàng)目結(jié)束后，解散專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)。無(wú)論哪一種方式，均是充分借助當(dāng)前各個(gè)區(qū)域自身?yè)碛械牧⒎▽?zhuān)家?guī)斐蓡T，打造智力支持系統(tǒng)。其次，地方人大及人大常委會(huì)可以與高等院校、科研機(jī)構(gòu)、法學(xué)研究會(huì)等專(zhuān)業(yè)組織建立常態(tài)化長(zhǎng)效合作機(jī)制，借助“外腦”推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展。這種“外腦”機(jī)制的優(yōu)勢(shì)不是單個(gè)立法專(zhuān)家成員參與，而是一個(gè)立法團(tuán)隊(duì)集體，集體參與到區(qū)域協(xié)同立法的咨詢(xún)、論證等，還有能力直接受托起草區(qū)域協(xié)同立法草案等。這樣的“外腦”組織集中了不同專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)的人才，有利于提升其參與區(qū)域協(xié)同立法的能力，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法理論研究的深入，為區(qū)域協(xié)同立法提供深厚的理論支撐。以廣西為例，廣西海商海事法學(xué)研究會(huì)和云南文山壯族苗族自治州人大常務(wù)委員會(huì)成立跨省級(jí)區(qū)域協(xié)同立法協(xié)作中心，發(fā)揮全過(guò)程人民民主，將與廣西有著相似民族區(qū)域特色的云南文山苗族壯族自治州立法項(xiàng)目與廣西所在區(qū)域的立法外腦結(jié)合，實(shí)現(xiàn)不同省域的融合，目前廣西海商海事法學(xué)研究會(huì)承擔(dān)《云南文山壯族苗族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)條例》的修訂工作，下一步將積極探索云南文山壯族苗族自治州和相鄰的廣西百色市的民族區(qū)域協(xié)同立法事宜。

3.健全信息公開(kāi)共享機(jī)制

所謂信息公開(kāi)共享是民族區(qū)域協(xié)同立法主體進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、安排公眾及社會(huì)參與的一種機(jī)制，是現(xiàn)代法治信息的充分保障。只有將有關(guān)區(qū)域協(xié)同立法的信息及時(shí)公布，才會(huì)使各區(qū)域行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)及時(shí)掌握，有助于更好地推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法。民眾和社會(huì)也才會(huì)及時(shí)知悉區(qū)域協(xié)同立法的各項(xiàng)信息，及時(shí)、積極參與到立法過(guò)程，體現(xiàn)全過(guò)程人民民主，為此，區(qū)域各方應(yīng)當(dāng)不斷建立健全區(qū)域協(xié)同立法信息公開(kāi)共享機(jī)制。比如，建立地方立法機(jī)關(guān)地方立法數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)縫鏈接，簡(jiǎn)化區(qū)域立法信息公開(kāi)共享流程，增強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)及相關(guān)單位間立法信息共享和互聯(lián)互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法信息公開(kāi)共享的及時(shí)、高效、精準(zhǔn)、全面和智慧化。［18］

五、總 結(jié)

綜上所述，區(qū)域協(xié)同立法有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而解決發(fā)展不平衡的矛盾。本文分析區(qū)域協(xié)同立法所面臨的困境，指出了民族區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)性和可行性，可以在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)同立法、探索民族區(qū)域的協(xié)同立法、設(shè)立利益補(bǔ)償機(jī)制、完善立法考評(píng)機(jī)制、完善監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)多元立法參與協(xié)同立法等方面采取措施，促進(jìn)民族區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展，為推動(dòng)民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展保駕護(hù)航。

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RESEARCH ON THE COORDINATED LEGISLATION OF ETHNIC REGIONS UNDER THE CONSTRUCTION OF FULL-PROCESS PEOPLE’S DEMOCRACY

Wang Wei

Abstract：The current time is a period of vigorous development of regional collaborative legislation.However，as a new thing in the field of local legislation，the promotion of regional collaborative legislation still faces some problems，such as the limited role of legislation in promoting the economy，the lack of collaborative legislation in ethnic regions，the lack of supervision over legislative agreements and legislative regulations，the interest game among various regions，and the stagnation of public participation.On the basis of discussing the reality and feasibility of the collaborative legislation in ethnic regions，this paper constructs full-process people’s democratic participation in the collaborative legislation in ethnic regions，promotes the collaborative legislation in the economic field，establishes the interest compensation mechanism，improves the legislative evaluation mechanism，improves the supervision mechanism，and promotes multi-participation in the collaborative legislation，so as to promote the rapid development of collaborative legislation in ethnic regions.

Keywords：Full-process people’s democracy；ethnic regions；regional collaborative legislation

〔責(zé)任編輯：俸代瑜〕