【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助制度 政策找人 對(duì)象識(shí)別 大數(shù)據(jù) 【中圖分類號(hào)】D632.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)救助制度是政府直接向困難群眾提供各種幫助的民生保障制度，其主要目標(biāo)是向符合標(biāo)準(zhǔn)的困難群眾提供現(xiàn)金、實(shí)物和服務(wù)等方面的救助，以幫助他們維持基本生活，滿足基本需要，提升發(fā)展能力，并最終擺脫貧困。社會(huì)救助運(yùn)行的一個(gè)基本要求是要精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)應(yīng)該救助的對(duì)象，以便使政府有限的公共資金能夠充分發(fā)揮有效救助困難群眾的社會(huì)效益。為達(dá)此目標(biāo)，一是要根據(jù)困難群眾實(shí)際生活中的困難情況和政府財(cái)力情況而制定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，二是要按照社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)去識(shí)別符合標(biāo)準(zhǔn)的困難群眾。在對(duì)困難群眾的識(shí)別中，可以采用“人找政策”或“政策找人”兩套行動(dòng)路徑。這兩套行動(dòng)路徑代表了在不同條件下社會(huì)救助制度目標(biāo)理念的差異，以及隨之而帶來的社會(huì)救助社會(huì)效益的不同。從已有的實(shí)踐效果看，“政策找人”的實(shí)踐探索是適應(yīng)當(dāng)前我國民生保障發(fā)展的需要，是我國新時(shí)期民生保障發(fā)展的一種大趨勢(shì)。①對(duì)當(dāng)前社會(huì)救助制度在此方面實(shí)踐探索加以認(rèn)真總結(jié)和理論分析，對(duì)于積極推動(dòng)新時(shí)期我國社會(huì)救助制度發(fā)展具有重要的意義。

“人找政策”：我國社會(huì)救助傳統(tǒng)路徑及其局限性

所謂“人找政策”是指在社會(huì)救助制度中，由潛在的受益者自己去查詢政府相關(guān)的政策，自己提出申請(qǐng)，經(jīng)由政府按照相關(guān)制度規(guī)范進(jìn)行資格審查，符合標(biāo)準(zhǔn)的才能獲得相關(guān)社會(huì)救助待遇。我國社會(huì)救助制度從20世紀(jì)90年代建立城市居民最低生活保障制度起就一直實(shí)行“人找政策”的對(duì)象識(shí)別路徑，即要求困難家庭主動(dòng)申請(qǐng)，經(jīng)過規(guī)范化的審核后，符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭才能被納入低保。在城市低保制度建立之初，按規(guī)定是由地方財(cái)政負(fù)責(zé)提供所需的經(jīng)費(fèi)。不少地方限于財(cái)政能力不足而無法做到“應(yīng)保盡保”，因而在對(duì)象識(shí)別方面采取了“限制性人找政策”的措施，不僅要求受益者主動(dòng)申請(qǐng)，而且還對(duì)一些申請(qǐng)者附加“應(yīng)得收入”等條件，這在一定程度上限制了低保制度對(duì)貧困家庭的覆蓋面。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，在2000年全國城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)僅402.6萬人，社會(huì)效益不足。針對(duì)這種情況，黨中央、國務(wù)院及時(shí)調(diào)整了政策，大幅度增大了中央財(cái)政對(duì)地方城市低保資金的轉(zhuǎn)移支付，由此降低了許多地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。各地隨之而調(diào)整了低保制度的對(duì)象識(shí)別方式，取消了計(jì)算“應(yīng)得收入”的做法，并加大了低保政策的宣傳，由此拉動(dòng)了城市低保對(duì)象規(guī)模大幅度上升，在2002年就躍升到全國2064.7萬人，此后最高時(shí)曾達(dá)到2300多萬人。隨后，各個(gè)專項(xiàng)救助制度逐步建立起來，在2007年全國普及了農(nóng)村最低生活保障制度，在此后的幾年里，全國城鄉(xiāng)低保對(duì)象總數(shù)大幅度增加，在2010年全國城鄉(xiāng)低保對(duì)象總數(shù)為7524.5萬人。再加上農(nóng)村五保對(duì)象，人數(shù)超過了8000萬人，約占總?cè)丝诘?%。

2014年國務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)救助暫行辦法》，形成了較為完整的社會(huì)救助制度體系。在對(duì)象識(shí)別方面，由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請(qǐng)；家庭成員申請(qǐng)有困難的，可以委托村民委員會(huì)、居民委員會(huì)代為提出申請(qǐng)。這說明當(dāng)時(shí)國家對(duì)最低生活保障制度的對(duì)象識(shí)別要求仍然是按照較為保守的“人找政策”方式。由于專項(xiàng)救助制度的申請(qǐng)資格基本上與低保制度綁定，因此事實(shí)上整個(gè)社會(huì)救助制度都是“人找政策”的對(duì)象識(shí)別路徑。

在過去較長時(shí)期里，我國社會(huì)救助制度采用“人找政策”的對(duì)象識(shí)別路徑有其一定的合理性。一是要求被救助者主動(dòng)申請(qǐng)能較好地體現(xiàn)被救助者自己的意愿。二是過去我國低保標(biāo)準(zhǔn)一直相對(duì)較低，只有特別困難的家庭才具備獲得救助的資格。能夠達(dá)到低保救助標(biāo)準(zhǔn)的家庭一般都能夠意識(shí)到自身的困難情況，且有較強(qiáng)的申請(qǐng)意愿。只要政府公開了社會(huì)救助申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，符合條件且有被救助意愿的困難家庭一般會(huì)去申請(qǐng)。從政策實(shí)踐看，過去十來年時(shí)間里社會(huì)救助工作實(shí)踐中并不是很擔(dān)心制度內(nèi)的“漏?！?，即符合條件的貧困者因各種原因而無法申請(qǐng)。相反，其主要的努力是通過加強(qiáng)家計(jì)調(diào)查而防止“錯(cuò)保”，即防止不符合條件的家庭不恰當(dāng)?shù)孬@得低保待遇。三是在過去基層的社區(qū)工作人員、工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)以及一些社會(huì)組織都通過各種方式幫助各類有需要的特殊困難家庭和個(gè)人申請(qǐng)低保，從而在一定程度上彌補(bǔ)了“人找政策”可能帶來的漏保問題。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)救助制度的發(fā)展，“人找政策”對(duì)象識(shí)別路徑的局限性逐漸顯現(xiàn)出來。過去十年來社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別管理機(jī)制逐步強(qiáng)化，改變了社會(huì)救助過去的“低標(biāo)準(zhǔn)+松管理”模式，社會(huì)救助制度擠出了大量不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭。其直接結(jié)果就是導(dǎo)致社會(huì)救助對(duì)象規(guī)模連續(xù)下滑。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，到2023年四季度，全國城鄉(xiāng)低保對(duì)象加特困供養(yǎng)人員總數(shù)已經(jīng)降到4535.7萬人，僅占全國總?cè)丝诘?.2%左右。覆蓋面較低制約了我國社會(huì)政策的社會(huì)效益，尤其是在中國式現(xiàn)代化新征程上難以有效助力我國走共同富裕道路的總體發(fā)展方向。為此，黨和國家提出了分層分類社會(huì)救助改革，要求將社會(huì)救助范圍擴(kuò)大到低保對(duì)象之外，并取消申請(qǐng)和獲得專項(xiàng)救助與低保資格的嚴(yán)格掛鉤。研究者們則直接建議要擴(kuò)大社會(huì)救助對(duì)象規(guī)模。②由此一來，社會(huì)救助制度對(duì)象將從過去較為狹窄的低保對(duì)象加特困人員擴(kuò)展到基本生活救助對(duì)象、專項(xiàng)救助對(duì)象和臨時(shí)救助對(duì)象構(gòu)成的更大規(guī)模的救助對(duì)象。社會(huì)救助對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制也將從過去嚴(yán)格按照申請(qǐng)者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況擴(kuò)展到按照家庭經(jīng)濟(jì)狀況加實(shí)際困難狀況。這就意味著社會(huì)救助對(duì)象會(huì)更加多樣化和復(fù)雜化，原有“人找政策”的對(duì)象識(shí)別機(jī)制難以應(yīng)對(duì)新的需要，應(yīng)該加以改革更新。從實(shí)踐上看，各地在幾年前就陸續(xù)開始將低保家庭和特困人員之外低收入家庭納入社會(huì)救助范圍，但實(shí)際救助的人數(shù)并不多。后來，民政部又建立了低收入人口數(shù)據(jù)庫，但迄今為止納入低收入家庭數(shù)據(jù)庫的人數(shù)遠(yuǎn)低于按收入分布推測應(yīng)該納入的人數(shù)。這說明在新的制度標(biāo)準(zhǔn)下僅靠過去“人找政策”的路徑難以有效發(fā)現(xiàn)和識(shí)別潛在的救助對(duì)象，亟需對(duì)過去“人找政策”的對(duì)象識(shí)別機(jī)制加以改革。

“政策找人”：我國社會(huì)救助制度精準(zhǔn)化救助的新路徑

針對(duì)新時(shí)期共同富裕的新要求和新的環(huán)境條件，過去幾年里許多地方陸續(xù)開始了對(duì)社會(huì)救助制度加以新的改革，建立了低保標(biāo)準(zhǔn)之外的“低保邊緣”標(biāo)準(zhǔn)，將社會(huì)救助向更多的困難群眾擴(kuò)展，并且逐步放松了專項(xiàng)救助與低保的綁定。社會(huì)救助制度目標(biāo)的提升、覆蓋范圍的擴(kuò)大和救助方式的改變，必然會(huì)帶來社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別方式的改變。各地在擴(kuò)大社會(huì)救助范圍的過程中，逐步探索實(shí)施了“政策找人”的辦法。2014年《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》明確提出了在臨時(shí)救助制度中要采用“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理”的機(jī)制。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》，明確提出了建立分層分類社會(huì)救助體系的要求。同時(shí)，該文件中也明確提出了“建立完善主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制”的要求，指出了“政策找人”的目標(biāo)與方向。

所謂“政策找人”，是指在社會(huì)救助制度對(duì)象識(shí)別中超越過去在辦公室里或服務(wù)柜臺(tái)上坐等有需要者上門提交申請(qǐng)的做法，采用由承擔(dān)社會(huì)救助工作的機(jī)構(gòu)和工作人員以各種必要合理的方式去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)潛在的救助對(duì)象。對(duì)這一新的做法可以從行動(dòng)主體、行動(dòng)對(duì)象和行動(dòng)方式幾個(gè)方面加以分析。首先，從行動(dòng)主體看，承擔(dān)社會(huì)救助相關(guān)工作的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員，以及承擔(dān)政府委托從事困難群眾服務(wù)工作的企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)及其工作人員都具有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)困難群眾的責(zé)任。其次，從行動(dòng)對(duì)象看，潛在的救助對(duì)象是指確實(shí)存在某些困難，按規(guī)定可以納入社會(huì)救助對(duì)象范圍的家庭與個(gè)人。潛在救助對(duì)象的特點(diǎn)一是其困難性，即確實(shí)具有特定的困難，且符合社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)或原則，應(yīng)該被納入社會(huì)救助的范圍，獲得相應(yīng)的社會(huì)救助。二是其潛在性，意指主要針對(duì)困難群眾未能意識(shí)到其困難，因而還沒有自主提出救助申請(qǐng)，包括符合救助標(biāo)準(zhǔn)的潛在性和存在困難的潛在性。前者是指困難群眾實(shí)際上已經(jīng)符合救助標(biāo)準(zhǔn)，但其自己對(duì)此尚不清楚，因此還未能提出救助。后者是指雖然當(dāng)下的家庭或個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況確實(shí)未達(dá)到社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)，因此無法提出救助申請(qǐng)，但其實(shí)際生活中確實(shí)存在或潛在嚴(yán)重困難，因此需要施以一定的救助，包括預(yù)防性救助。再次，從“政策找人”的內(nèi)容上看主要有兩個(gè)層面上的任務(wù)。一是尋找潛在的困難群眾，即家庭經(jīng)濟(jì)狀況達(dá)到社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，但由于尚未出現(xiàn)嚴(yán)重困難等各種原因而尚未提出申請(qǐng)的。對(duì)這些潛在的困難群眾可以通過政策找人機(jī)制發(fā)現(xiàn)他們，幫助將他們納入社會(huì)救助制度的低收入家庭登記系統(tǒng)，以便在有需要的時(shí)候可以及時(shí)獲得救助。二是要通過“政策找人”機(jī)制及時(shí)發(fā)現(xiàn)困難群眾中因醫(yī)療、教育、意外事故、家庭變動(dòng)等原因而出現(xiàn)的嚴(yán)重困難，并及時(shí)啟動(dòng)社會(huì)救助待遇審核和提供程序。最后，從行動(dòng)方式看，有輔助性主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和制度化主動(dòng)發(fā)現(xiàn)。輔助性主動(dòng)發(fā)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助主體責(zé)任機(jī)構(gòu)及其工作人員在其工作中或其他場合發(fā)現(xiàn)了符合救助標(biāo)準(zhǔn)的困難群眾后，應(yīng)該主動(dòng)報(bào)告并開展后續(xù)救助工作，但輔助性主動(dòng)并非從制度上要求專門開展對(duì)潛在困難群眾的主動(dòng)識(shí)別。而制度化主動(dòng)發(fā)現(xiàn)則更進(jìn)一步，強(qiáng)調(diào)要建立專門的制度和工作機(jī)制并配備專門的人員與設(shè)備，通過專門的行動(dòng)去尋找和發(fā)現(xiàn)潛在的救助對(duì)象。顯然，制度化的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)是更高層次的，也是更復(fù)雜的“政策找人”機(jī)制。

當(dāng)前各地紛紛開展“政策找人”的實(shí)踐，反映了我國社會(huì)救助制度功能提升背景下新的精準(zhǔn)化發(fā)展行動(dòng)要求，即從瞄準(zhǔn)符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭與個(gè)人擴(kuò)展到瞄準(zhǔn)實(shí)際具有嚴(yán)重困難的家庭與個(gè)人。社會(huì)救助是針對(duì)困難群眾，幫助他們解決實(shí)際困難，最基本的要求就是要精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)困難群眾的實(shí)際困難。但是，困難群眾的實(shí)際困難是多種多樣的，在實(shí)際操作中往往很難具體識(shí)別。因此我國社會(huì)救助制度過去一直采用瞄準(zhǔn)家庭經(jīng)濟(jì)狀況（收入和財(cái)產(chǎn)為主）來替代瞄準(zhǔn)家庭和個(gè)人實(shí)際困難。這種做法的理論依據(jù)是，個(gè)人和家庭生活困難主要是由其收入和財(cái)產(chǎn)不足等經(jīng)濟(jì)條件決定的，因此只要瞄準(zhǔn)了家庭經(jīng)濟(jì)狀況，就等于瞄準(zhǔn)了家庭實(shí)際困難。但是，這種理論依據(jù)只具有統(tǒng)計(jì)意義上的合理性。具體到單個(gè)的家庭與個(gè)人層面上看，許多困難家庭的實(shí)際困難與其收入和財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)狀況之間的關(guān)系并不一致，有一些家庭的收入和財(cái)產(chǎn)不符合社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，但其家庭和個(gè)人確實(shí)存在較為嚴(yán)重困難的情況。但在過去的社會(huì)救助實(shí)踐中，許多地方在一定程度上采取了“一刀切”的做法，直接采用家庭經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而將不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭直接排除在低保對(duì)象之外。

在過去我國社會(huì)救助目標(biāo)層次較低的情況下，上述以家庭經(jīng)濟(jì)狀況為瞄準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)的做法有其合理的一面，因?yàn)檫@種辦法相對(duì)比較簡單，運(yùn)行成本較低，且誤差相對(duì)較少。但是，隨著社會(huì)救助目標(biāo)從過去直接解決基本生存逐步提升到提高困難群眾實(shí)際生活水平和促進(jìn)共同富裕，要求社會(huì)救助制度不僅要提高救助標(biāo)準(zhǔn)，而且要更加精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)和更有效地解決困難群眾各方面的實(shí)際困難。這種新的要求必然會(huì)帶動(dòng)社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和覆蓋范圍的擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)狀況與家庭實(shí)際困難狀況之間的不一致性增大。在這種情況下，社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)與多樣化救助對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制之間就會(huì)出現(xiàn)一種二難選擇。如果選擇較低的家庭經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭就會(huì)很少，許多家庭收入超過社會(huì)救助收入標(biāo)準(zhǔn)但生活確有困難的家庭和個(gè)人可能會(huì)被排除在社會(huì)救助制度之外；但如果選擇較高的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)，則又可能導(dǎo)致許多并不特別困難的人也得到社會(huì)救助待遇。解決這種二難選擇的辦法是建立雙層標(biāo)準(zhǔn)。第一層是一般性的“低收入標(biāo)準(zhǔn)”，其主要目標(biāo)是將所有潛在的困難家庭都包括進(jìn)社會(huì)救助的制度覆蓋范圍。第二層是在低收入標(biāo)準(zhǔn)之下再設(shè)置基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)（如現(xiàn)有的低保標(biāo)準(zhǔn)和特困人員標(biāo)準(zhǔn)），其主要目標(biāo)是保障最困難群眾的基本生活。

這兩層標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)不同的困難群眾，社會(huì)救助在對(duì)象識(shí)別方面也應(yīng)該采用不同的路徑和辦法。第二層的困難群眾較為嚴(yán)重依賴社會(huì)救助，尤其是低保制度，否則難以維持基本生存條件，因此他們一般會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)低保待遇。社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員主要應(yīng)該向他們當(dāng)中有需要的人提供申請(qǐng)過程中的輔助性服務(wù)，并加快審核流程。但第一層的困難群眾（低保和特困之外的低收入家庭和其他困難群眾）情況比較復(fù)雜。一方面，他們的實(shí)際困難情況更加復(fù)雜多樣，僅靠他們自己往往難以了解如何獲得社會(huì)救助制度的幫助。另一方面，他們當(dāng)中有許多人可能因?yàn)椴辉敢獗毁N上“困難者”標(biāo)簽，不了解社會(huì)救助政策，不熟悉申請(qǐng)渠道等各種主觀或客觀的原因而沒有主動(dòng)申請(qǐng)社會(huì)救助資格或待遇，因此導(dǎo)致他們遇到實(shí)際困難的時(shí)候難以獲得社會(huì)救助制度的幫助。對(duì)這部分困難群眾而言，社會(huì)救助制度的“政策找人”對(duì)象識(shí)別機(jī)制就更加重要。社會(huì)救助制度的政策找人機(jī)制一是要主動(dòng)發(fā)現(xiàn)他們并幫助將其納入低收入家庭登記系統(tǒng)，二是要主動(dòng)發(fā)現(xiàn)他們各方面的嚴(yán)重困難，以便在需要的時(shí)候及時(shí)啟動(dòng)救助程序。

“大數(shù)據(jù)加鐵腳板”實(shí)踐模式的意義與條件

在社會(huì)救助制度新的目標(biāo)下實(shí)行“政策找人”具有重要的意義，但要有效實(shí)行這一新的社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別機(jī)制也需要有一定條件?！罢哒胰恕北取叭苏艺摺币蟪袚?dān)社會(huì)救助管理服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)付出更多的工作量，這在客觀上會(huì)增大社會(huì)救助制度的運(yùn)行成本。同時(shí)，社會(huì)救助制度是一類制度化程序要求較高的行動(dòng)體系，“政策找人”路徑的實(shí)施需要對(duì)現(xiàn)有社會(huì)救助制度的工作程序和工作機(jī)制作出相應(yīng)的調(diào)整。并且，“政策找人”要求更多采用各種信息化手段，通過大數(shù)據(jù)去發(fā)現(xiàn)潛在的救助對(duì)象，而且需要將新的技術(shù)路徑與傳統(tǒng)的調(diào)查方法相結(jié)合，因此會(huì)對(duì)技術(shù)設(shè)備及組織和人員提出更高的要求。為此，各地開始探索將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查方式相結(jié)合，逐步形成“大數(shù)據(jù)+鐵腳板”的工作模式。這套工作模式在未來社會(huì)救助制度的對(duì)象識(shí)別中將發(fā)揮重要作用。但從目前情況看，要有效實(shí)行這套工作模式，還需要在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)建設(shè)。

首先，要提升現(xiàn)有社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的目標(biāo)并擴(kuò)展其功能。過去十多年我國已經(jīng)建成了一套較為有效的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，其主要目標(biāo)是通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)社會(huì)救助的申請(qǐng)者及救助對(duì)象進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)，以更加有效和更加快捷地核定社會(huì)救助申請(qǐng)者及受益者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況是否符合社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)新的“政策找人”工作路徑，應(yīng)該提升現(xiàn)有社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的目標(biāo)，使其從過去僅僅是對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者和救助對(duì)象進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)提升到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)困難群眾的實(shí)際困難。目標(biāo)的提升意味著至少幾個(gè)方面的功能擴(kuò)展。一是從過去的被動(dòng)反應(yīng)（應(yīng)要求而對(duì)特定對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核對(duì)）擴(kuò)展到主動(dòng)行動(dòng)（主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別潛在的困難者）。二是從過去僅僅核對(duì)相對(duì)比較簡單的“家庭經(jīng)濟(jì)狀況”數(shù)據(jù)擴(kuò)展到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別家庭經(jīng)濟(jì)困難情況，而后者比前者的情況要復(fù)雜得多。三是從過去相對(duì)較少的對(duì)象覆蓋規(guī)模擴(kuò)大到更大范圍的人群，工作量要倍增很多。為此，要求社會(huì)救助管理部門現(xiàn)有的家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)系統(tǒng)提升工作目標(biāo)，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上大幅度擴(kuò)展社會(huì)救助制度的網(wǎng)絡(luò)信息能力，使其能夠勝任“政策找人”任務(wù)。

其次，要進(jìn)一步提升社會(huì)救助管理服務(wù)機(jī)構(gòu)及其人員的專業(yè)能力。社會(huì)救助工作本身是一類較為耗費(fèi)人力的工作，需要大量的基層工作人員來提供對(duì)象識(shí)別等救助管理與服務(wù)工作。而我國社會(huì)救助體系過去幾十年里發(fā)展的一個(gè)重要的短板就是其基層工作人員的數(shù)量不夠，專業(yè)化水平不高。而實(shí)行“政策找人”的工作路徑會(huì)進(jìn)一步大幅度擴(kuò)大信息處理的規(guī)模，不僅要求有更大的信息量，而且要求對(duì)各種信息進(jìn)行精細(xì)化分析處理，而且還要求要快速反應(yīng)。這不僅對(duì)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)提出了更高的要求，而且還需要將新型的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與傳統(tǒng)的家計(jì)調(diào)查方法相結(jié)合，采用“大數(shù)據(jù)+鐵腳板”的綜合路徑，通過后者去彌補(bǔ)前者單純技術(shù)手段的不足。在采用“大數(shù)據(jù)+鐵腳板”的綜合路徑中也有兩個(gè)方面的要求。一是要有效地將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與傳統(tǒng)面對(duì)面的家計(jì)調(diào)查方法有機(jī)結(jié)合。主要的路徑應(yīng)該是先通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)現(xiàn)問題并做初步核對(duì)，然后通過傳統(tǒng)方法去進(jìn)一步分析驗(yàn)證。但同時(shí)也可以采用先通過日常工作或其他社會(huì)化渠道發(fā)現(xiàn)問題，然后通過網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)去核對(duì)。二是新的“政策找人”工作路徑對(duì)社會(huì)救助工作人員的專業(yè)能力提出了更高的要求。“鐵腳板”的說法形象地表述了社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別中傳統(tǒng)面對(duì)面的家計(jì)調(diào)查方法，但并不意味著這僅僅是一種簡單的勞動(dòng)。在新的“政策找人”路徑下，傳統(tǒng)的家計(jì)調(diào)查方法也應(yīng)該有較大幅度的專業(yè)化轉(zhuǎn)型。承擔(dān)家計(jì)調(diào)查的機(jī)構(gòu)和人員要能夠采用科學(xué)調(diào)查方法和最新技術(shù)手段去收集各種信息，對(duì)其工作范圍內(nèi)的困難群眾及高風(fēng)險(xiǎn)人員有較為全面的了解，能夠與調(diào)查對(duì)象及其他各類人員和組織進(jìn)行有效溝通，能夠從各種渠道獲取必要的信息，并且能夠?qū)?fù)雜的信息進(jìn)行綜合分析并快速得出結(jié)論。這要求社會(huì)救助工作人員要接受扎實(shí)的專業(yè)訓(xùn)練，具備必要的專業(yè)基礎(chǔ)，熟悉相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，有較強(qiáng)的社會(huì)溝通與協(xié)調(diào)能力，能熟練運(yùn)用相關(guān)技術(shù)設(shè)備，并具備高度的社會(huì)責(zé)任心和工作倫理。所有這些加在一起，會(huì)對(duì)基層社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)和人員的工作量和專業(yè)化能力提出更高的要求，對(duì)此需要加強(qiáng)基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和工作人員隊(duì)伍建設(shè)。

再次，要更新相關(guān)法規(guī)政策，以適應(yīng)新目標(biāo)下的新要求。目前的社會(huì)救助法規(guī)與政策體系中有許多已不適應(yīng)當(dāng)前和未來新目標(biāo)下的制度運(yùn)行，需要更新。盡管許多地方已在實(shí)踐中做出了一些調(diào)整，但全國性制度規(guī)范還不夠完善。在制定《社會(huì)救助法》和其他相關(guān)法規(guī)政策文件時(shí)，高度重視新目標(biāo)下對(duì)過去規(guī)范的調(diào)整與完善。需要調(diào)整的主要內(nèi)容一是關(guān)于社會(huì)救助申請(qǐng)和審核等流程方面的規(guī)定，要將社會(huì)救助制度的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制明確寫進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)中，并且要有相應(yīng)的細(xì)則規(guī)范。二是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制要求賦予基層工作人員更大的自由裁量權(quán)。我國現(xiàn)行社會(huì)救助制度運(yùn)行機(jī)制的重要不足之一是沒有賦予基層社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員足夠的自由裁量權(quán)，這使得一些基層工作人員難以應(yīng)對(duì)困難群眾復(fù)雜多樣的困難情況，從而降低了社會(huì)救助的社會(huì)效益。隨著社會(huì)救助制度目標(biāo)的提升，社會(huì)救助對(duì)象將會(huì)更加多樣、更加復(fù)雜，再精細(xì)的規(guī)則體系都難以囊括所有的生活困難情況。因此，社會(huì)救助制度的運(yùn)行不僅是按照法規(guī)和政策的具體條文去比對(duì)困難群眾的實(shí)際情況，而且更加需要基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員在面對(duì)復(fù)雜情況時(shí)，能夠依照客觀事實(shí)，按照法律法規(guī)和政策原則在對(duì)困難群眾的實(shí)際狀況進(jìn)行專業(yè)分析的基礎(chǔ)上做出自由裁量。

最后，采用新的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制需要有更加廣泛的社會(huì)支持。一方面，新目標(biāo)下的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)需要更加廣泛的社會(huì)支持，不僅需要進(jìn)一步加強(qiáng)過去的各個(gè)相關(guān)部門和組織的合作與支持，而且還需要納入更多的部門與組織，包括教育、醫(yī)療、交管、消防，以及工青婦殘等部門和組織及其下屬的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及養(yǎng)老、助殘、育幼、兒童保護(hù)等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成更加全面，更加綜合的居民生活及風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，從而對(duì)困難群眾出現(xiàn)的各種問題及風(fēng)險(xiǎn)做出及時(shí)的反映和應(yīng)對(duì)。另一方面，建立專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的基層社會(huì)救助經(jīng)辦工作體系，既要建立和完善專業(yè)化的經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，并規(guī)范化地配備專業(yè)人員，也要積極動(dòng)員社區(qū)組織和社會(huì)組織的廣泛參與，并且將現(xiàn)有的工青婦殘等人民團(tuán)體的困難群眾幫扶機(jī)制融入政府的社會(huì)救助經(jīng)辦體系中，發(fā)揮更大的社會(huì)效益。最后要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，社會(huì)救助制度采用新的主動(dòng)機(jī)制將不可避免地帶來運(yùn)行成本的提升，這需要政府加大社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)的資金投入。在此方面增大投入將帶來更大的社會(huì)效益，從性價(jià)比的角度看是非常有價(jià)值的。

（作者為南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授）

【注釋】

①朱勤皓、李勇、劉榮華：《從“人找政策”到“政策找人”——上海社會(huì)救助模式迭代創(chuàng)新的探索與思考》，《中國民政》，2022年第2期。

②張浩淼：《中國社會(huì)救助體系：回顧、反思與展望》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2024年第6期。

責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲