李強(qiáng)總理在2024年《政府工作報(bào)告》中提出，從今年開始，擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年首先發(fā)行1萬億元，有利于發(fā)揮財(cái)政資金穩(wěn)增長、惠民生的重要作用，解決強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項(xiàng)目建設(shè)的資金問題。7月30日，中央政治局會議指出，要用好超長期特別國債，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)修復(fù)仍面臨有效需求不足、社會預(yù)期相對偏弱、重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多等多重壓力下，進(jìn)一步推動(dòng)超長期特別國債相關(guān)項(xiàng)目加速落地，大力支持兩重建設(shè)，充分發(fā)揮其資金效用，進(jìn)一步夯實(shí)中國經(jīng)濟(jì)回升向好的基礎(chǔ)。

超長期特別國債支持“兩重”的戰(zhàn)略意義

超長期特別國債將重點(diǎn)用于科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等全局性、外部性領(lǐng)域，體現(xiàn)了黨的二十屆三中全會提出的國家重大戰(zhàn)略定位，對于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、培育和壯大新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系具有重要戰(zhàn)略意義。

一是充分發(fā)揮政府投資的關(guān)鍵性作用，進(jìn)一步夯實(shí)中國經(jīng)濟(jì)回升向好的基礎(chǔ)。由于“兩重”項(xiàng)目通?；貓?bào)周期長、公益性強(qiáng)但收益偏低，民間資金投資意愿不足，而超長期建設(shè)國債能夠解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所面臨的資金壓力。近期中央安排了3000億元左右超長期特別國債支持“兩新”，以助力促進(jìn)消費(fèi)、提振需求。截至7月底，超長期特別國債已發(fā)行4180億元，并陸續(xù)通過相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行審核。隨著項(xiàng)目的逐步落實(shí)，將促進(jìn)解決當(dāng)前有效需求不足的問題，為經(jīng)濟(jì)增長提供必要的資金支持。

二是進(jìn)一步優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低宏觀債務(wù)成本。在當(dāng)前民間投資意愿不足、地方債務(wù)規(guī)模快速擴(kuò)容，導(dǎo)致顯性債務(wù)和隱性債務(wù)壓力均顯上揚(yáng)，結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)突出，弱區(qū)域、若資質(zhì)主體的信用風(fēng)險(xiǎn)加速釋放，風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性增強(qiáng)，投融資對接不暢。專項(xiàng)債中社會資本參與度低，市場化融資占比較小，影響投資撬動(dòng)效應(yīng)和政策效果的顯現(xiàn)。中央仍有加杠桿空間的背景下，通過發(fā)行超長期特別國債的方式，增強(qiáng)社會信心、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低宏觀債務(wù)成本。①

與美國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我國政府部門仍有較大加杠桿空間。尤其是從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，海外主要經(jīng)濟(jì)體大多是中央政府加杠桿為主。截至2022年年底，英國、巴西、美國的中央政府債務(wù)占比均在90%以上，印度中央政府債務(wù)占比也有67%，而我國2022年底中央政府債務(wù)占比僅有42.4%（2023年為42.3%）。

通過中央政府加杠桿、加強(qiáng)宏觀調(diào)控，有利于進(jìn)一步優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。根據(jù)測算，若全部1萬億債務(wù)由地方發(fā)債，則增加地方政府杠桿率0.8個(gè)百分點(diǎn)至35.2%；地方債務(wù)占比增加1.3個(gè)百分點(diǎn)至58.1%。同時(shí)，近年來在大規(guī)模實(shí)施減稅降費(fèi)政策、房地產(chǎn)市場深度調(diào)整等多重因素影響下，地方財(cái)政持續(xù)承壓。此次特別國債通過中央本級支出暫安排5000億元、對地方轉(zhuǎn)移支付暫安排5000億元，能夠在一定程度上緩解地方財(cái)政壓力，且有利于降低宏觀債務(wù)成本，減輕政府部門整體債務(wù)付息壓力（我們測算可降低付息成本約5.5億元）。

超長期特別國債支持重點(diǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)測算

超長期特別國債資金可能通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助等方式支持項(xiàng)目建設(shè)，為重點(diǎn)項(xiàng)目、企業(yè)提供了新的融資渠道，尤其對于收益較低或者風(fēng)險(xiǎn)不確定性較高、市場化資金參與度低的領(lǐng)域，提供了相對有力的資金支持。從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來看，② 根據(jù)中誠信國際研究院估算，7000億元支持“兩重”或拉動(dòng)今年GDP增長0.1個(gè)百分點(diǎn)左右，3000億元支持“兩新”或拉動(dòng)今年GDP增長0.34-0.67個(gè)百分點(diǎn)。結(jié)合用途分類估算撬動(dòng)規(guī)模和對年內(nèi)的GDP影響如下：

一是3000億元左右超長期特別國債資金支持“兩新”。近期發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加力支持大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新的若干措施》，安排3000億元左右超長期特別國債支持“兩新”：其一，中央向地方安排1500億元用于消費(fèi)品以舊換新等，需地方提供配套資金，若按文件要求的央地總體9：1資金比例安排，地方需提供配套資金約166.7億元，涉及央地財(cái)政資金共1666.7億元，考慮到這部分資金基本用于消費(fèi)品以舊換新，按近年來3.6倍的消費(fèi)乘數(shù)測算，且額度于年內(nèi)全部使用完畢（根據(jù)要求，若分配的額度未在年底使用完畢，則需回收至中央），2024年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長0.46個(gè)百分點(diǎn)。其二，中央直接安排1480億元用于設(shè)備更新等，若按1.9倍的投資乘數(shù)測算，且額度于年內(nèi)全部使用完畢，拉動(dòng)2024年經(jīng)濟(jì)增長0.21個(gè)百分點(diǎn)。若額度在年內(nèi)未使用完畢，則對經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)效應(yīng)有所降低（見表1）。

二是7000億元左右超長期特別國債資金支持“兩重”。今年擬發(fā)行的1萬億超長期特別國債中，剩余的7000億元左右或支持“兩重”，根據(jù)當(dāng)前各地?cái)M申請資金（見表4），并參考用途較為類似的長期建設(shè)國債， 此次超長期特別國債撬動(dòng)倍數(shù)約為2.5-5倍，預(yù)計(jì)7000億元特別國債或拉動(dòng)總投資1.75-3.5萬億元。從年內(nèi)看，參考去年增發(fā)國債可能在3-6個(gè)月形成實(shí)物工作量，若建設(shè)期5年左右，此次超長期特別國債或拉動(dòng)今年GDP增長0.1個(gè)百分點(diǎn)左右（見表2、表3、表4）。

對當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢的應(yīng)對

做好財(cái)政、貨幣政策配合，加強(qiáng)全鏈條全周期監(jiān)管

第一，合理劃分央地財(cái)權(quán)事權(quán)，并優(yōu)化項(xiàng)目審批建設(shè)等機(jī)制，保障項(xiàng)目順利推進(jìn)。一方面，梳理“兩重”項(xiàng)目建設(shè)中的中央和地方的投資關(guān)系，明確中央和地方的責(zé)任歸屬，合理劃分央地財(cái)權(quán)事權(quán)，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)及支出責(zé)任，結(jié)合事權(quán)責(zé)任做好央地財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌及分配，對于長周期項(xiàng)目，需完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；同時(shí)，為配套用好中央資金、推進(jìn)項(xiàng)目順利進(jìn)行，地方政府有責(zé)任在事權(quán)范圍內(nèi)做好配套資金支持，合理安排預(yù)算。另一方面，中央層面應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方資源，建立暢通的信息共享與溝通機(jī)制，優(yōu)化項(xiàng)目報(bào)批，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

第二，強(qiáng)化跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)配合，完善項(xiàng)目儲備并推動(dòng)項(xiàng)目加速落地。堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金跟著項(xiàng)目走、監(jiān)管跟著資金走”的原則，統(tǒng)籌完善政府投資項(xiàng)目儲備，并切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，可將項(xiàng)目實(shí)施中的可行性、各類資金到位時(shí)間、參與主體資質(zhì)等更多因素納入儲備標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)項(xiàng)目重要性、緊急性、期限、收益等進(jìn)行分類，完善項(xiàng)目篩選儲備機(jī)制。另一方面，在項(xiàng)目按期論證及申報(bào)時(shí)，可多方統(tǒng)籌謀劃一些跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨層級的重點(diǎn)項(xiàng)目，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，推動(dòng)項(xiàng)目加快落地。

第三，建立全鏈條全周期的管理制度，加強(qiáng)資金監(jiān)管。近期多地發(fā)布審計(jì)報(bào)告中披露，對于去年增發(fā)的萬億國債，部分地區(qū)存在資金閑置等問題，應(yīng)建立全鏈條全周期的管理制度，加強(qiáng)資金監(jiān)管。前期需要做好專項(xiàng)規(guī)劃、方案和可行性研究工作，并加強(qiáng)項(xiàng)目儲備；中期需要持續(xù)做好項(xiàng)目進(jìn)度評估、效率評估，完善財(cái)政績效考評指標(biāo)體系，加強(qiáng)資金支出績效管理；后期可建立項(xiàng)目落地跟蹤評價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可查、責(zé)任可追、資金可溯。此外，在兩重項(xiàng)目建設(shè)過程中，從會計(jì)角度，建議建立和完善項(xiàng)目的現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負(fù)債表、項(xiàng)目收益表，增大信息披露力度，保障項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范透明。

第四，加強(qiáng)貨幣財(cái)政協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)籌好各類政府債券發(fā)行。由于今年專項(xiàng)債額度較高，且發(fā)行萬億超長期特別國債，因此需結(jié)合資金需求，合理統(tǒng)籌安排地方債與萬億特別國債的發(fā)行節(jié)奏，避免集中發(fā)行壓力；同時(shí)為保障政府債券平穩(wěn)發(fā)行，也需進(jìn)一步加強(qiáng)貨幣政策和財(cái)政政策協(xié)同配合，通過加大公開市場操作力度、調(diào)降存款準(zhǔn)備金率等向市場提供流動(dòng)性。

積極引導(dǎo)社會資本，大力支持“兩重”建設(shè)

第一是根據(jù)項(xiàng)目收益、期限等因素進(jìn)行分類，再引導(dǎo)社會資本分類投入，提升資源配置的整體效率。對于公益屬性強(qiáng)且關(guān)系社會民生的純公共領(lǐng)域，仍以政府投資為主；對于市場化程度較高、公益屬性逐步減弱的準(zhǔn)公共領(lǐng)域，應(yīng)注重發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會資本深度參與項(xiàng)目投資及運(yùn)營；對于經(jīng)濟(jì)效益明顯高于社會效益、完全可由市場機(jī)制解決的領(lǐng)域，放權(quán)于市場。此外，對于社會資本具有參與必要性的領(lǐng)域，也應(yīng)注重資金類型與項(xiàng)目期限相匹配，提升資源配置的整體效率。

第二是適當(dāng)增加政策性開發(fā)性金融工具額度支持“兩重”建設(shè)。通過政策性開發(fā)性金融工具支持“兩重”建設(shè)，可在不影響政府杠桿率以及赤字的前提下擴(kuò)大有效投資。因此，建議適時(shí)啟動(dòng)政策性開發(fā)性金融工具，適當(dāng)增加一定額度支持“兩重”建設(shè)，為有一定收益的超長期特別國債項(xiàng)目資本金搭橋，緩解資本金到位不及時(shí)等情況，必要時(shí)針對收益較高的項(xiàng)目可適當(dāng)安排一定額度予以支持。

第三是引導(dǎo)商業(yè)銀行加大對優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的支持力度。一是引導(dǎo)商業(yè)銀行合理增加重點(diǎn)領(lǐng)域信貸規(guī)模，同時(shí)可研究創(chuàng)新特色專項(xiàng)貸款品種（比如科創(chuàng)類特色貸款等），并對重點(diǎn)項(xiàng)目適當(dāng)延長貸款期限、實(shí)行更優(yōu)惠利率等。二是鼓勵(lì)商業(yè)銀行建立綠色審批通道，簡化審批流程，保證配套資金及時(shí)到位。此外，也應(yīng)對參與“兩重”建設(shè)資金投放的商業(yè)銀行予以政策支持，除設(shè)立專項(xiàng)支持工具、財(cái)政貼息外，也可考慮對于完成“兩重”領(lǐng)域一定貸款額度的商業(yè)銀行適當(dāng)降低法定存款準(zhǔn)備金率；對于投放風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域（如科創(chuàng)類項(xiàng)目等），若后續(xù)發(fā)生貸款損失，對損失部分的一定百分比（比如1%）予以補(bǔ)貼等。

第四是鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目投資。根據(jù)險(xiǎn)資特點(diǎn)，可引導(dǎo)其重點(diǎn)投向期限偏長、資金流較為穩(wěn)定的項(xiàng)目，通過設(shè)立股權(quán)投資計(jì)劃、債權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等產(chǎn)品助力“兩重”建設(shè)，激發(fā)資本活力。同時(shí)，也可考慮建立政策補(bǔ)貼、聲譽(yù)激勵(lì)等機(jī)制，提高其參與積極性。

（編輯 尚鳴）

① 中誠信國際研究院報(bào)告《如何看待超長期特別國債？》，2024年3月。

② 中誠信國際研究院報(bào)告《如何看待3000億超長期特別國債支持“兩新”領(lǐng)域？》，2024年7月。