“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”“抓緊健全科學(xué)規(guī)范的管理制度，完善績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果運(yùn)用等管理流程”是黨中央、國務(wù)院對全面實施預(yù)算績效管理做出的重大決策部署和貫徹落實要求。農(nóng)業(yè)投資項目績效管理是各級農(nóng)業(yè)主管部門和項目建設(shè)單位提高財政資金投資效益、加強(qiáng)投資項目監(jiān)管的重要手段，充分認(rèn)識提高農(nóng)業(yè)投資項目績效管理的重要意義，根據(jù)農(nóng)業(yè)投資項目管理特點設(shè)立科學(xué)的績效目標(biāo)，確定合理的績效指標(biāo)，全方位加強(qiáng)績效管理水平，不斷有效提升農(nóng)業(yè)投資項目預(yù)期效益，充分發(fā)揮財政資金關(guān)鍵作用，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)投資項目建設(shè)領(lǐng)域，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資。

1農(nóng)業(yè)投資項目績效管理的重要意義

農(nóng)業(yè)投資項目，是中央和地方各級政府為改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件、扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合效益而設(shè)立的各級財政專項資金對農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用的活動。農(nóng)業(yè)投資項目具有涉及領(lǐng)域廣、投資周期長、效益不確定等特點，但農(nóng)業(yè)投資項目具有比較突出的社會效益和生態(tài)效益[1]。通過農(nóng)業(yè)投資項目建設(shè)有利于全面鞏固和拓展脫貧攻堅成果，有利于助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興，筑牢鄉(xiāng)村全面振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

農(nóng)業(yè)投資項目的建設(shè)有效強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐，增加了農(nóng)民收入水平。資金是農(nóng)業(yè)投資項目建設(shè)最重要的資源和生產(chǎn)要素，當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動能的關(guān)鍵期，正在由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項目績效管理，建立科學(xué)、合理、高效的項目支出績效管理體系，是提高中央和地方各級財政資金在農(nóng)業(yè)投資項目建設(shè)領(lǐng)域的配置效率及使用效益，發(fā)揮好各級財政資源聚力增效、提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給質(zhì)量的重要手段。

2農(nóng)業(yè)投資項目績效管理中存在的主要問題

農(nóng)業(yè)投資項目績效目標(biāo)，是各級農(nóng)業(yè)主管部門依據(jù)職能和業(yè)務(wù)發(fā)展要求設(shè)立并通過本級財政預(yù)算安排的項目資金，在一定實施期限內(nèi)預(yù)期實現(xiàn)的產(chǎn)出和效果以及相對應(yīng)的成本控制要求。農(nóng)業(yè)投資項目績效目標(biāo)通過具體細(xì)化和量化的績效指標(biāo)予以描述，但當(dāng)前在績效管理中仍存在一些不可忽視的問題。

2.1項目總體績效目標(biāo)不明確，績效指標(biāo)設(shè)置不具體

盡管開展全面預(yù)算績效管理工作已貫徹落實多年，但部分農(nóng)業(yè)投資項目主管部門和建設(shè)單位對績效管理的認(rèn)識高度還不夠，對通過項目建設(shè)預(yù)期達(dá)到的總體目標(biāo)不清，部分中央預(yù)算內(nèi)投資農(nóng)業(yè)項目在立項批復(fù)階段按項目類別設(shè)置績效指標(biāo)，未按具體項目設(shè)置和下達(dá)績效指標(biāo)，下達(dá)的主要績效指標(biāo)不夠具體，部分核心指標(biāo)值明顯偏離績效目標(biāo)，部分建設(shè)周期較長的項目僅設(shè)置總體績效指標(biāo)，缺少年度績效指標(biāo)或關(guān)鍵性時限績效指標(biāo)，不能滿足財政按年度周期開展績效評價的需要[2]。

2.2績效指標(biāo)關(guān)聯(lián)度不大，定量指標(biāo)偏少

部分農(nóng)業(yè)投資項目設(shè)置的一二級指標(biāo)間邏輯關(guān)系不清，關(guān)聯(lián)度不大，細(xì)化設(shè)置的三級指標(biāo)不能緊扣項目建設(shè)任務(wù)，不能有效體現(xiàn)項目建設(shè)的核心目標(biāo)，定性指標(biāo)“及時、合格、達(dá)標(biāo)、按期完成”等不可考量的描述性指標(biāo)較多，可考量的定量指標(biāo)偏少，開展中期監(jiān)控和項目評價時不能有效體現(xiàn)項目實際進(jìn)展及目標(biāo)實現(xiàn)的真實性、準(zhǔn)確性、客觀性。

2.3事前績效評估重視度不夠

部分農(nóng)業(yè)投資項目在申報階段未按“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則設(shè)置或全面設(shè)置績效目標(biāo)，在立項評審階段未邀請績效管理專家參與項目評審，事前績效評估評審把關(guān)不嚴(yán)，設(shè)置的部分績效目標(biāo)或指標(biāo)明顯不合理，如部分農(nóng)業(yè)投資項目沒有生態(tài)效益卻設(shè)置生態(tài)效益指標(biāo)，導(dǎo)致績效評價時無法實現(xiàn)或考量該項指標(biāo)。

3提高農(nóng)業(yè)投資項目績效管理的建議

3.1提升農(nóng)業(yè)投資項目績效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置水平

在農(nóng)業(yè)投資項目申請立項及批復(fù)階段，項目建設(shè)單位和主管部門要認(rèn)真研究項目預(yù)期績效目標(biāo)，科學(xué)設(shè)置各類績效指標(biāo)是提升農(nóng)業(yè)投資項目績效管理的核心和關(guān)鍵。

3.1.1研究確立農(nóng)業(yè)投資項目總體績效目標(biāo)

在立項或批復(fù)階段，農(nóng)業(yè)投資項目建設(shè)的建設(shè)單位和主管部門，就應(yīng)確立該投資項目的主體功能特性和在未來一定時期內(nèi)預(yù)期實現(xiàn)的總體目標(biāo)，在確定總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，依據(jù)該農(nóng)業(yè)投資項目立項相關(guān)的國家和地方支持政策、可行性研究報告、項目實施方案、初步設(shè)計方案等，分析該項目開展的重點工作任務(wù)、擬解決的主要問題，研究確定項目預(yù)期達(dá)到的總體績效目標(biāo)，即項目預(yù)期實現(xiàn)的總?cè)蝿?wù)、總產(chǎn)出、總效益等，并以定性與定量相結(jié)合的方式對總體績效目標(biāo)進(jìn)行總結(jié)提煉[3]。

3.1.2分解細(xì)化農(nóng)業(yè)投資項目績效指標(biāo)

在分析歸納并確立農(nóng)業(yè)投資項目總體績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化項目任務(wù)清單，將項目擬完成的具體工作任務(wù)分解成多個具體子目標(biāo)。根據(jù)項目任務(wù)清單，全面分析包括資金在內(nèi)的資源投入、產(chǎn)出內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、成本控制、實施效果，據(jù)此按照簡潔明確、通俗易懂的原則設(shè)置項目一級和二級績效指標(biāo)。一級績效目標(biāo)是項目的統(tǒng)領(lǐng)，二級績效目標(biāo)是一級目標(biāo)的具體細(xì)化，兩級指標(biāo)間要體現(xiàn)有機(jī)銜接，與確定的項目建設(shè)任務(wù)相互匹配，指標(biāo)間邏輯關(guān)系要對應(yīng)、數(shù)據(jù)間要相互支撐。

3.1.3從嚴(yán)從高設(shè)置農(nóng)業(yè)投資項目績效指標(biāo)值

績效指標(biāo)選定后，參考正在執(zhí)行的相關(guān)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)劃、歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)、工作計劃、批復(fù)的預(yù)算支出等，設(shè)定科學(xué)指標(biāo)值。選定的指標(biāo)值要數(shù)值具體、標(biāo)準(zhǔn)明確、約束有力，指標(biāo)值的設(shè)定既要充分考慮預(yù)期可實現(xiàn)性，在此基礎(chǔ)上要從嚴(yán)、從高，以便充分發(fā)揮績效目標(biāo)對預(yù)算編制執(zhí)行的引導(dǎo)約束和控制作用。

3.1.4績效指標(biāo)設(shè)置應(yīng)高度關(guān)聯(lián)、突出重點、量化易評

指向明確是設(shè)置農(nóng)業(yè)投資項目績效指標(biāo)的根本要求，設(shè)置的績效指標(biāo)必需與該項目的政策支持依據(jù)、中央和各級財政資金扶持方向緊密相關(guān)聯(lián)，與項目主管單位職能、項目建設(shè)單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃高度相關(guān)，選取的指標(biāo)要重點突出，充分體現(xiàn)項目主要產(chǎn)出及核心效果[3]。

3.2科學(xué)設(shè)置農(nóng)業(yè)投資項目核心績效指標(biāo)

項目建設(shè)單位自評績效指標(biāo)一般包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，主管部門評價和財政評價績效指標(biāo)一般包括決策指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。無論是項目建設(shè)單位自評還是項目主管部門評價和財政評價，農(nóng)業(yè)投資項目的核心指標(biāo)均應(yīng)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。

3.2.1產(chǎn)出指標(biāo)

農(nóng)業(yè)投資項目產(chǎn)出指標(biāo)是對投入資金預(yù)期產(chǎn)出的具體描述，產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置要與項目確定的主要投資方向和預(yù)期產(chǎn)出相對應(yīng)，不能夠存在較大缺項、漏項。為滿足農(nóng)業(yè)投資項目以年度為周期開展績效評價的需要，跨年度項目產(chǎn)出指標(biāo)應(yīng)設(shè)置項目整體產(chǎn)出指標(biāo)和年度產(chǎn)出指標(biāo)。產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)根據(jù)項目建設(shè)活動設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)內(nèi)容，反映該項目預(yù)期建成的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、提供的種子（群）數(shù)量、銷售的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量、提供的公共服務(wù)數(shù)量等，數(shù)量指標(biāo)要突出重點，以較少的指標(biāo)體現(xiàn)項目主要建設(shè)內(nèi)容。產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)反映該項目預(yù)期建成的基礎(chǔ)生產(chǎn)設(shè)施、提供的公共產(chǎn)品、提供的公共服務(wù)等達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常設(shè)置“項目竣工驗收合格率”、“設(shè)備合格率”等質(zhì)量指標(biāo)，公共產(chǎn)品及公共服務(wù)以質(zhì)量達(dá)標(biāo)率體現(xiàn)。產(chǎn)出時效指標(biāo)反映和考核項目產(chǎn)出目標(biāo)實現(xiàn)程度的及時性，用實際完成時間與計劃完成時間的對比進(jìn)行考量。產(chǎn)出時效指標(biāo)的設(shè)置需確定項目總體完成時間，對建設(shè)周期較長、有關(guān)鍵時點控制要求的項目，需分解設(shè)置產(chǎn)出時效指標(biāo)。產(chǎn)出成本指標(biāo)反映和考核項目的成本節(jié)約程度，農(nóng)業(yè)投資項目建設(shè)要強(qiáng)化成本管理概念，加強(qiáng)項目建設(shè)的成本節(jié)約率分析，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項目成本管理和成本控制。

3.2.2效益指標(biāo)

效益指標(biāo)是實施該農(nóng)業(yè)投資項目所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級指標(biāo)。社會效益指標(biāo)是該農(nóng)業(yè)投資項目的產(chǎn)出對一定時期的社會發(fā)展所產(chǎn)生的影響和效果，包括項目實施期及運(yùn)營期在貫徹落實國家方針政策、推動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民科技文化素質(zhì)提高、生產(chǎn)生活條件改善、項目區(qū)社會事業(yè)發(fā)展等方面的綜合效益。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)是該農(nóng)業(yè)投資項目預(yù)期產(chǎn)出對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的直接和間接影響及效果，包括項目在實施期和運(yùn)營期持續(xù)產(chǎn)生的項目自身創(chuàng)造的產(chǎn)品生產(chǎn)能力的提升、產(chǎn)品產(chǎn)量的增加、經(jīng)營收入的提高等直接經(jīng)濟(jì)效益和引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的間接經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)效益指標(biāo)是該農(nóng)業(yè)投資項目產(chǎn)出對當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響及效果，包括項目實施期及運(yùn)營期持續(xù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村人居生活條件和自然生態(tài)環(huán)境條件產(chǎn)生的改善、土壤有機(jī)質(zhì)含量的增減、林草覆蓋率的變化、水資源利用率的變化等?？沙掷m(xù)發(fā)展指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r、壓力及政策響應(yīng)等全過程可持續(xù)發(fā)展所組成的綜合體，包括經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性、社會發(fā)展的持續(xù)性、技術(shù)進(jìn)步的持續(xù)性、環(huán)境功能的持續(xù)性和項目效果的持續(xù)性[4]。

3.3全流程加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項目績效管理

農(nóng)業(yè)投資項目在立項前應(yīng)開展事前績效評估，在預(yù)算執(zhí)行過程中，項目建設(shè)單位、項目主管部門、財政部門依照職責(zé)分工，對項目預(yù)期績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及財政扶持資金支付進(jìn)度進(jìn)行實行“雙監(jiān)控”，對項目實施中發(fā)現(xiàn)的問題及時分析原因并采取相應(yīng)糾偏措施，確保農(nóng)業(yè)投資項目預(yù)期績效目標(biāo)的全面實現(xiàn)。

3.3.1開展農(nóng)業(yè)投資項目事前績效評估工作

項目建設(shè)主管部門在批復(fù)立項前，要組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜彝ㄟ^開展實地調(diào)研、召開座談會、發(fā)放調(diào)查問卷等形式，主要圍繞項目立項的必要性、資金投入的經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)設(shè)置的合理性、實施方案的可行性、資金籌措的合規(guī)性、預(yù)算編制的準(zhǔn)確性等方面開展事先績效評估工作，項目建設(shè)單位要對評估專家提出的意見建議進(jìn)行全面更正，以確保績效目標(biāo)及指標(biāo)的科學(xué)設(shè)置和預(yù)期目標(biāo)的全面實現(xiàn)。

3.3.2合理設(shè)定農(nóng)業(yè)投資項目績效指標(biāo)權(quán)重

農(nóng)業(yè)投資項目指標(biāo)權(quán)重是設(shè)置的某一指標(biāo)在評價指標(biāo)體系中的賦分比重。農(nóng)業(yè)投資項目在開展中期監(jiān)控、單位自評、部門評價、財政評價時，評價工作人員根據(jù)各項指標(biāo)在評價體系中的重要程度，合理設(shè)置各指標(biāo)權(quán)重。處于不同實施階段的同一農(nóng)業(yè)投資項目，指標(biāo)權(quán)重應(yīng)體現(xiàn)差異性，其中項目建設(shè)期間應(yīng)主要注重決策指標(biāo)、過程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，項目建成后應(yīng)更加注重產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。一般情況下，農(nóng)業(yè)投資項目預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)權(quán)重為10%，產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重為60%～80%，服務(wù)對象滿意度指標(biāo)權(quán)重10%。

3.3.3加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項目績效管理結(jié)果應(yīng)用

農(nóng)業(yè)投資項目在中期監(jiān)控和單位自評時，對明顯偏離績效目標(biāo)的具體原因要進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，對全年績效目標(biāo)預(yù)期完成情況進(jìn)行預(yù)測，對預(yù)期不能按計劃完成績效目標(biāo)的原因及擬采取的具體改進(jìn)措施要作出詳細(xì)說明；如發(fā)現(xiàn)財政資金支付進(jìn)度與實現(xiàn)績效目標(biāo)偏離較大、已經(jīng)造成或預(yù)期將造成重大損失浪費(fèi)或存在風(fēng)險隱患等嚴(yán)重問題的項目，應(yīng)暫停實施，并按有關(guān)程序調(diào)減財政投資并停止撥付資金，及時糾偏止損[5]。

綜上所訴，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)投資項目是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興的長久之策，提高農(nóng)業(yè)投資項目全過程績效管理水平，不斷提升農(nóng)業(yè)項目建設(shè)水平，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興打牢堅實根基。

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（甘肅省農(nóng)業(yè)建設(shè)項目管理站馬保林）