摘 要：

打擊防范恐怖主義對于維護(hù)中亞地區(qū)穩(wěn)定與安全有著重大意義。在內(nèi)外形勢深刻變化的背景下，中亞各國的反恐政策經(jīng)歷了兩個(gè)較為明顯的發(fā)展階段。第一階段為1991年至“9·11”事件發(fā)生前，其特點(diǎn)可總結(jié)為“以俄為師”；第二階段為“9·11”事件發(fā)生后至今，其特點(diǎn)為自主探索。在三十多年的探索中，中亞反恐在觀念上形成了嚴(yán)禁宗教歧視、維護(hù)聯(lián)合國核心地位以及尊重國家主權(quán)及其獨(dú)特身份的特征。在制度上，中亞各國紛紛建立起更強(qiáng)調(diào)反恐政治目的的反恐法律體系和更完備的國內(nèi)外反恐組織體系；在行動(dòng)上，則更注重開展多元平衡的國際反恐合作以及強(qiáng)調(diào)反恐舉措的全面性。中亞反恐政策的調(diào)整受到中亞各國對外部勢力干涉的不滿、恐怖主義形勢新變化以及上海合作組織規(guī)范擴(kuò)散效應(yīng)等因素的影響。截至目前，中亞國家已初步形成具有特色、符合自身需要的反恐策略。

關(guān)鍵詞：

中亞地區(qū)； 反恐政策； 俄羅斯； 美國； 大國競爭； 阿富汗局勢

中圖分類號(hào)：D815.5A003614

一、 引 言

在中亞國家獨(dú)立之初，恐怖主義問題便已顯現(xiàn)，至20世紀(jì)90年代中后期這一問題則變得十分突出，對中亞地區(qū)安全與穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。目前，針對中亞恐怖主義的產(chǎn)生原因、活躍類型以及發(fā)展特征等，學(xué)界已展開較為充分的研究。馬勇、王建平指出，當(dāng)今中亞的恐怖主義主要分為宗教極端型恐怖主義、民族分裂型恐怖主義以及民族分裂和宗教極端相混合的恐怖主義三種表現(xiàn)形式，并認(rèn)為其生成與內(nèi)外兩方面因素有關(guān)。內(nèi)部因素主要表現(xiàn)為民族分裂主義的滋長、伊斯蘭宗教激進(jìn)主義的極端化、國家經(jīng)濟(jì)脆弱等。而外部因素則與阿富汗戰(zhàn)爭的影響、國際恐怖主義勢力的支持，以及美西方國家對中亞反恐活動(dòng)的干預(yù)等因素有關(guān)。①羅德貝克·索列夫（Nodirbek Soliev）則總結(jié)出中亞恐襲活動(dòng)的發(fā)展特征，認(rèn)為目前中亞恐怖主義具有國際化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)等特點(diǎn)。②

面對恐怖主義帶來的危害，中亞各國紛紛采取積極措施予以應(yīng)對。對此，學(xué)界嘗試總結(jié)出中亞國家的反恐模式。如魏嘉珩等人提出中亞國家形成了以預(yù)防為主、打擊與懲罰措施并重、國內(nèi)查控和國際合作相協(xié)調(diào)的反恐模式。③蘇萍則將中亞反恐安全合作類型分為內(nèi)生型、介入型以及競爭型三類。④總的來看，主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，中亞反恐模式已趨于成熟，其特點(diǎn)主要包含：（1）中亞地區(qū)內(nèi)部采取強(qiáng)力手段進(jìn)行反恐斗爭。如劉紀(jì)未提到中亞通過增強(qiáng)反恐軍事能力、完善多層次反恐合作機(jī)制等不斷加大打擊力度；①（2）積極借助域外力量進(jìn)行反恐合作。如 伊斯坎德爾·阿卡巴耶夫（Iskander Akylbayev）認(rèn)為，與中國取代俄羅斯或中俄兩國進(jìn)行分工相比，中亞將從中俄兩國合力參與地區(qū)反恐合作中受益最大，并指出上海合作組織（Shanghai Cooperation Organization，SCO，以下簡稱上合組織）在建立打擊恐怖主義所需的“博弈規(guī)則”和制度主義方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。②不過，迄今為止，學(xué)界尚未對中亞地區(qū)反恐政策的變遷特點(diǎn)及其動(dòng)力進(jìn)行深入探討，而以一種動(dòng)態(tài)視角去考察中亞反恐模式實(shí)際上相當(dāng)重要。中亞國家反恐政策的變遷不僅對中亞各國的政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等產(chǎn)生復(fù)雜的影響，對其進(jìn)行深入研究也有助于中國采取更有針對性的政策與中亞各國開展反恐合作。從整體上來講，可以認(rèn)為中亞國家的反恐政策經(jīng)歷了從“以俄為師”到自主探索的轉(zhuǎn)變過程。

為了對中亞國家反恐政策的演變及其動(dòng)力進(jìn)行歸納和解釋，本文結(jié)構(gòu)安排如下：首先，劃分中亞反恐形勢的演變階段；其次，總結(jié)出中亞國家在“以俄為師”階段反恐政策呈現(xiàn)的特征；再次，對當(dāng)前“自主探索”時(shí)期中亞反恐政策的特征加以分析；最后，簡要說明中亞地區(qū)為何會(huì)出現(xiàn)反恐政策的改變，即變遷的動(dòng)力何在。需要注意的是，為了研究的可行性與簡約性，本文不再探尋中亞五國反恐政策存在的差異，而是將中亞五國作為一個(gè)整體加以研究。③

二、 中亞反恐形勢的階段性演變

冷戰(zhàn)時(shí)期，中亞各加盟共和國作為超級大國蘇聯(lián)的一部分，在政治上還是保持著相對穩(wěn)定的局面。然而，隨著蘇聯(lián)解體后各加盟共和國紛紛獨(dú)立，外部勢力也在中亞地區(qū)加緊角逐，使得原本平靜的中亞地區(qū)局勢動(dòng)蕩不安，一躍成為國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。④基于全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫（Global Terrorism Database，簡稱GTD）的相關(guān)數(shù)據(jù)，本文將中亞反恐形勢主要?jiǎng)澐譃榭植阑顒?dòng)明顯增多、急劇減少以及平穩(wěn)可控三個(gè)階段（見圖1）。

（一）獨(dú)立之初至1995年前后：恐怖活動(dòng)明顯增多時(shí)期

從各國獨(dú)立到1995年前后，中亞地區(qū)的恐怖活動(dòng)處于明顯增多時(shí)期。其間，塔吉克斯坦內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)以及“烏茲別克斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”（Islamic

Movement of Uzbekistan，IMU，以下簡稱烏伊運(yùn)）的興起是該時(shí)期恐怖勢力蔓延的主要推動(dòng)力。塔吉克斯坦在獨(dú)立后不久便爆發(fā)了由宗教極端勢力挑起的、具有濃厚宗教色彩的內(nèi)戰(zhàn)，這預(yù)示著在伊斯蘭教復(fù)興的過程中宗教極端主義在塔吉克斯坦迅速出現(xiàn)和蔓延。①1994年，反對派在塔吉克斯坦和阿富汗邊界以及塔吉克斯坦境內(nèi)挑起多次恐怖活動(dòng)，導(dǎo)致塔吉克斯坦緊張局勢不斷升級。塔吉克斯坦內(nèi)戰(zhàn)造成的動(dòng)蕩局面為恐怖勢力的滋生創(chuàng)造了條件，一些塔吉克斯坦反對派控制的地區(qū)成為烏茲別克斯坦、阿富汗等國反政府恐怖分子的后方基地，這些舉動(dòng)惡化了地區(qū)安全形勢和國家間關(guān)系。

而以“烏伊運(yùn)”為首的恐怖組織的產(chǎn)生更是進(jìn)一步加劇了地區(qū)緊張局勢。在中亞各國中，烏茲別克斯坦跨境極端組織數(shù)量最多，其中最具破壞力的就是1991年成立的“烏伊運(yùn)”。該組織曾策劃并殺害了聯(lián)合國駐塔吉克斯坦共和國4名觀察員，制造了6起針對總統(tǒng)卡里莫夫的惡性爆炸事件。②此外，以“烏伊運(yùn)”為首的烏跨境極端組織也加大了對“東伊運(yùn)”“塔利班”“伊斯蘭國”等其他極端組織的支持與聯(lián)系。③

（二）1995年前后至2015年：恐怖活動(dòng)急劇減少時(shí)期

獨(dú)立之初，中亞國家對恐怖主義打擊力度的加大使1995年之后該地區(qū)恐怖活動(dòng)的持續(xù)減少，而“9·11”事件后美國發(fā)起的“全球反恐戰(zhàn)爭”更是給全球恐襲勢力以嚴(yán)重打擊?！?·11”事件爆發(fā)后，美國將反恐作為自身的首要事項(xiàng)，隨后在阿富汗發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭，并試圖在消除中亞地區(qū)恐怖主義威脅方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。全球反恐戰(zhàn)爭的打響進(jìn)一步加大了中亞反恐的力度，而美國的介入也使得中亞各國開始轉(zhuǎn)變反恐戰(zhàn)略，并加強(qiáng)了同美國的合作。在美國幫助下，中亞地區(qū)的反恐斗爭取得了積極效果。因此，“9·11”事件后中亞地區(qū)的恐怖活動(dòng)進(jìn)入急劇減少階段。然而，美國罔顧阿富汗社會(huì)和文化現(xiàn)狀強(qiáng)力推行美式民主和政治制度的行為也激化了矛盾，使得地區(qū)形勢再度陷入動(dòng)蕩。

值得關(guān)注的是，中亞在2006—2010年曾出現(xiàn)一波恐怖主義反彈潮。在世界各國都不斷加大對國際恐怖主義打擊力度的情況下，中亞恐怖主義出現(xiàn)反彈趨勢有著內(nèi)外部兩方面的原因。在外部層面，美國奉行新干涉主義，不斷策動(dòng)地區(qū)戰(zhàn)爭，在惡化地區(qū)局勢的同時(shí)也給予了恐怖主義喘息的空間。在內(nèi)部層面，中亞各國社會(huì)中的宗教矛盾、貧富差距等問題不僅沒能得以解決，反而進(jìn)一步加深和相互疊加，這也為恐怖勢力卷土重來提供了土壤。

（三）2015年至今：恐怖活動(dòng)平穩(wěn)可控時(shí)期

自2015年以來，在國際反恐戰(zhàn)爭深入以及中亞國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政局總體穩(wěn)定的前提下，中亞國家發(fā)生的暴恐事件和傷亡人數(shù)均有所下降，形勢趨穩(wěn)，這似乎意味著中亞各國開始逐漸擺脫困擾已久的恐怖主義痼疾。然而，該地區(qū)仍存在一些不穩(wěn)定因素，恐怖主義的隱患猶存。2015年以來，隨著國際反恐聯(lián)盟的反恐軍事行動(dòng)取得重大進(jìn)展，盤踞在中東地區(qū)的恐怖組織遭到重創(chuàng)，大批中亞籍“圣戰(zhàn)”分子返回中亞地區(qū)。此外，中東極端分子自2017年下半年起大規(guī)?；亓髦涟⒏缓?，使得阿富汗成為中亞安全的最大外部威脅。事實(shí)上，中亞也是威脅我國國家安全與穩(wěn)定的“三股勢力”的主要滋生地之一。其中，“東突”組織尤為典型，其立基中亞，多年來持續(xù)對我國西部邊疆地區(qū)進(jìn)行滲透，意圖破壞我國民族團(tuán)結(jié)，擾亂我國社會(huì)秩序。雖然近年來在我國與中亞國家的合力打擊之下，“三股勢力”勢頭有所收縮，但相關(guān)組織并未被徹底消滅，仍處于蓄勢待發(fā)的狀態(tài)，值得我國密切關(guān)注。

綜上所述，中亞的恐怖活動(dòng)經(jīng)歷了明顯增多、急劇減少、局部反彈的過程，目前已經(jīng)進(jìn)入整體可控時(shí)期（見表1）。但面對恐怖勢力不斷轉(zhuǎn)變活動(dòng)方式、 謀求生存空間的趨勢，中亞國家的反恐政策也因時(shí)而變，不斷調(diào)整。

三、 “以俄為師”階段中亞國家反恐政策的特點(diǎn)

在獨(dú)立后的相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，中亞國家的反恐策略具有濃厚的“以俄為師”特征。這主要是因?yàn)樵讵?dú)立之初，中亞各國領(lǐng)導(dǎo)人普遍缺乏應(yīng)對恐怖主義威脅的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，因此其紛紛選擇效仿那些擁有打擊恐怖主義成功經(jīng)驗(yàn)的國家，尤其是效仿那些與中亞國家在地緣條件或歷史經(jīng)歷等方面比較相似的國家。于是，俄羅斯順理成章地成了中亞國家的首要效仿對象。為了對中亞反恐政策的變化作清晰闡述，下文將依據(jù)“觀念—制度—行動(dòng)”三分的政策變化維度去考察中亞不同階段反恐策略的特征。其中，觀念維度主要分析一國對恐怖主義的認(rèn)知，制度維度主要從一國的反恐法律體系以及反恐組織體系入手，而行動(dòng)維度則包括反恐的活動(dòng)范圍、措施全面性以及國際合作等內(nèi)容。通過這三個(gè)維度的分析，我們大致可判斷出特定行為體反恐模式的核心特征。

（一）觀念層面上反恐政策特點(diǎn)

第一，兩者在恐怖主義認(rèn)知中均嚴(yán)禁宗教歧視。

當(dāng)前，國際恐怖主義仍處于第四波浪潮之中①，其中扮演主導(dǎo)性角色的仍是宗教極端組織。面對宗教恐怖主義的沖擊，某些西方國家在認(rèn)知上具有宗教歧視的色彩。這種將伊斯蘭教和恐怖主義掛鉤的做法在很大程度上扭曲了民眾認(rèn)知，令其患上“伊斯蘭恐懼癥”。與西方不同，俄羅斯在《俄聯(lián)邦憲法》中強(qiáng)調(diào)打擊恐怖主義過程中禁止推行種族歧視，避免政教不和。此外，俄羅斯高官對伊斯蘭各國進(jìn)行了多次訪問，以加強(qiáng)雙邊合作。俄羅斯宗教人士、學(xué)者等也積極參加各種伊斯蘭問題的國際研討會(huì)，以爭取伊斯蘭各國對俄羅斯外交政策的理解和支持。經(jīng)過俄羅斯各界力量的共同努力，伊斯蘭國家和伊斯蘭組織均對俄再次出兵車臣表示理解，從而基本上斷絕了極端主義者得到外援的可能。②

中亞的伊斯蘭教是從其西南部的伊斯蘭世界傳入的，這使得中亞在樹立獨(dú)立的民族文化方面對伊斯蘭世界有種天然的親近感，并認(rèn)為伊斯蘭主義填補(bǔ)了蘇聯(lián)解體后造成的信息和意識(shí)形態(tài)空白。鑒于伊斯蘭教對中亞的重要影響力，其在面臨宗教極端主義時(shí)也并未患上“伊斯蘭恐懼癥”。盡管中亞各國在打擊伊斯蘭極端勢力時(shí)采取了強(qiáng)硬手段，但各國政府仍認(rèn)為不應(yīng)扼殺宗教自由和限制對信仰問題的討論，而應(yīng)加強(qiáng)宗教和精神教育，鼓勵(lì)伊斯蘭教內(nèi)部對話。此外，官方伊斯蘭神職人員也積極推動(dòng)對民眾的教育、意識(shí)形態(tài)和信息工作，以強(qiáng)化民眾對宗教的認(rèn)知與信任。③

第二，兩者在反恐觀念中均強(qiáng)調(diào)尊重國家主權(quán)以及國家獨(dú)特身份。

國際社會(huì)在治理國際恐怖主義的過程中存在明顯的“價(jià)值破碎化”現(xiàn)象。從承認(rèn)理論的角度來看，在反恐活動(dòng)中，涉及尊重其他國家的國家主權(quán)和維護(hù)人權(quán)的做法屬于“薄的承認(rèn)”，而尊重其他國家的獨(dú)特身份的做法，則屬于“厚的承認(rèn)”。對“厚的承認(rèn)”與“薄的承認(rèn)”所持的不同態(tài)度導(dǎo)致西方國家與非西方國家在打擊恐怖主義的問題上持有不同立場。這大體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在反恐是否需要嚴(yán)格恪守尊重國家主權(quán)與不干預(yù)他國內(nèi)政的原則上存在差異；二是在是否需要尊重國家對政治制度和發(fā)展道路的選擇上存在差異。以中國、俄羅斯為首的非西方國家堅(jiān)持反恐不能以削弱國家主權(quán)為代價(jià)，須尊重他國的歷史、文化、發(fā)展道路等特殊性。①反映在反恐問題上，俄羅斯與中亞國家基本都堅(jiān)持國家應(yīng)給予彼此“薄的承認(rèn)”和“厚的承認(rèn)”，但對個(gè)人層面的“薄的承認(rèn)”則應(yīng)持淡化或忽視的態(tài)度。俄羅斯認(rèn)為美國固守西方價(jià)值觀、一味推崇自身反恐模式的行為不利于國際反恐戰(zhàn)線的團(tuán)結(jié)。中亞五國也基本與俄羅斯保持類似的態(tài)度，表示反恐要考慮中亞地區(qū)的具體恐襲形勢，不存在“一刀切”的反恐模式，更不允許一國以打擊恐怖主義和極端主義為名行干涉他國內(nèi)政之實(shí)。

第三，兩者均積極維護(hù)聯(lián)合國在反恐事務(wù)中的作用。

部分西方國家在開展反恐行動(dòng)時(shí)往往繞開聯(lián)合國。與此不同的是，俄羅斯更加強(qiáng)調(diào)和重視聯(lián)合國指導(dǎo)下的國際反恐合作，同時(shí)也積極響應(yīng)聯(lián)合國的相關(guān)反恐呼吁。2000年，俄 羅斯外交部頒布了《俄羅斯外交政策構(gòu)想》，其中明確肯定了聯(lián)合國在處理國際事務(wù)中的核心地位。事實(shí)上，俄羅斯自普京時(shí)代開始就一直積極尋求與美歐等國在聯(lián)合國框架下開展國際反恐合作，甚至其對聯(lián)合國框架下國際反恐合作的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了對打擊國內(nèi)恐怖主義的重視。②

中亞國家也紛紛維護(hù)聯(lián)合國在打擊恐怖主義方面的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。2022年9月，上合組織在撒馬爾罕市召開首腦會(huì)議，作為該組織成員國的中亞四國要求國際社會(huì)充分發(fā)揮聯(lián)合國的核心作用，特別是按照《聯(lián)合國憲章》和國際法的各項(xiàng)原則，推動(dòng)《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》得到充分執(zhí)行，從而有效地促進(jìn)世界范圍內(nèi)的反恐合作，消除政治上的政治色彩和雙重標(biāo)準(zhǔn)，在尊重國家主權(quán)平等的前提下，以共識(shí)的方式通過《聯(lián)合國全面反恐公約》。③作為中立國的土庫曼斯坦也同樣肯定聯(lián)合國的作用。2022年3月，土庫曼斯坦副外長哈吉耶夫在參加聯(lián)合國高級別會(huì)議時(shí)表示，聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略為中亞反恐工作做了系統(tǒng)性布局，對中亞各國的反恐合作起到了很好的引領(lǐng)作用。④

（二）制度層面上反恐政策特點(diǎn)

第一，法律建設(shè)上，兩者的反恐法律體系日漸完善，并強(qiáng)調(diào)取消政治目的說的規(guī)定。

俄羅斯在1998年制定了首個(gè)《反恐法》，之后成立了聯(lián)邦反恐委員會(huì)體系。但是，俄羅斯《反恐法》的立法不夠完善，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。為了應(yīng)對危機(jī)，2006年2月，俄羅斯頒布了第116號(hào)《反恐措施》總統(tǒng)令，成立了國家反恐委員會(huì)。同年，在新《反恐法》的基礎(chǔ)上，俄羅斯對15項(xiàng)有關(guān)的法律進(jìn)行了修改。⑤俄羅斯在此 后的十多年中，不斷補(bǔ)充和修改相關(guān)法律，逐步形成了一套完整的反恐法體系。①

俄羅斯的做法為中亞國家提供了可供參考的范例。20世紀(jì)末在中亞恐襲形勢變化的背景下，中亞各國紛紛加強(qiáng)反恐立法，制定了專門的反恐法律，如哈薩克斯坦、塔吉克斯坦制定了更加細(xì)致的《反極端主義法》。但由于利益訴求的不同，各國在打擊恐怖主義過程中存在分歧，這不利于共同解決本地區(qū)“三股勢力”帶來的威脅。對此，2000年4月，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦總統(tǒng)在塔什干聯(lián)合簽署了《一致行動(dòng)，同恐怖主義、政治和宗教極端主義、有組織的跨國犯罪和其他威脅穩(wěn)定安全的因素作斗爭條約》。該條約不僅有效增強(qiáng)了各國應(yīng)對恐襲風(fēng)險(xiǎn)的團(tuán)結(jié)意識(shí)，而且還規(guī)定了聯(lián)合各國力量采取預(yù)防措施的機(jī)構(gòu)。②中亞國家從獨(dú)立到2010年前后，不斷改進(jìn)本國的反恐立法制度，并加入了多個(gè)國際及區(qū)域反恐公約。這既與中亞恐怖活動(dòng)的區(qū)域性、國際性特征相一致，又與世界各國反恐斗爭的要求相一致。

此外，需要著重注意的是，在這一階段中，俄羅斯恐怖主義犯罪相關(guān)的法律法規(guī)中均缺少對政治目的的關(guān)注。因此，中亞國家在借鑒俄羅斯立法的過程中，同樣忽略了關(guān)于恐怖主義政治目的說的定義。俄羅斯對恐怖主義的判定往往依據(jù)其對“公共安全”產(chǎn)生的影響。③可見，面對嚴(yán)峻的反恐態(tài)勢，俄羅斯基于現(xiàn)實(shí)反恐需求，并未明晰恐怖主義與其他犯罪在立法上的差異。這種界定方式幾乎無差別地將所有可能的恐怖活動(dòng)均視作恐怖主義犯罪。當(dāng)然，這一做法存在“擴(kuò)大化”的嫌疑，但在一定程度上便利了對恐怖主義犯罪的判定，提高了反恐行動(dòng)的效率和執(zhí)行力。④

與之類似，中亞各國也不嚴(yán)格遵守政治目的說。中亞各國通過簽訂反恐相關(guān)的國際文件等，以國際立法的方式界定了“恐怖主義”的基本概念。⑤中亞國家的界定多是對恐怖主義犯罪的列舉和描述，模糊了恐怖主義犯罪的政治目的。這使得“恐怖主義”這一概念的適用范圍擴(kuò)大，如反政府武裝和跨國有組織犯罪集團(tuán)等雖然不屬于恐怖組織范疇，但其行為部分符合概念描述。⑥烏茲別克斯坦國內(nèi)法在對“恐怖主義”概念的界定過程中，有關(guān)“使用或威脅暴力和促進(jìn)非暴力但激進(jìn)的思想之間，以及政治暴力和一般犯罪之間”的區(qū)別也較為模糊。例如，烏茲別克斯坦于2000年制訂的恐怖主義法案草案將“恐怖主義”定義為“社會(huì)危險(xiǎn)的錯(cuò)誤行為”，⑦這一界定顯然

是對恐怖主義的一種寬泛解釋。

第二，組織建設(shè)上，兩者的反恐領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制也趨于完善。

俄羅斯基于長期反恐實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在反恐怖法中明確了反恐行為的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，同時(shí)調(diào)整與完善了國家反恐組織體系。目前，俄羅斯的反恐機(jī)制以相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，由國家最高領(lǐng)導(dǎo)人直接領(lǐng)導(dǎo)，依托國家層面的反恐委員會(huì)垂直協(xié)調(diào)，反恐相關(guān)的國家職能部門相互配合，動(dòng)員全民共同參加。其在俄羅斯預(yù)防、消除與打擊恐怖主義中發(fā)揮著良好效能。①除國內(nèi)反恐組織體系不斷完善外，俄羅斯還積極參與地區(qū)、國際性反恐機(jī)制構(gòu)建，尤為重視集體安全條約組織（以下簡稱集安組織）與上合組織的反恐機(jī)制建設(shè)。

中亞各國也建立了較為完備的反恐組織機(jī)構(gòu)，并力圖實(shí)現(xiàn)相關(guān)機(jī)構(gòu)之間統(tǒng)一分工、相互協(xié)調(diào)，共同保障反恐行動(dòng)的有效執(zhí)行。同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，積極參與地區(qū)、國際性反恐機(jī)構(gòu)建設(shè)合作。例如，為了強(qiáng)化區(qū)域性反恐的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，作為上合組織成員國的中亞各國簽署了《上海合作組織成員國關(guān)于地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)的協(xié)定》，規(guī)定了上合組織地區(qū)反恐反暴機(jī)構(gòu)性質(zhì)、組織形式以及職能。②

（三）行動(dòng)層面上反恐政策特點(diǎn)

第一，在反恐地域的確定上，中亞與俄羅斯的反恐行動(dòng)均注重維護(hù)本國以及周邊地區(qū)的穩(wěn)定。

車臣問題是俄羅斯在反恐方面的首要目標(biāo)。由此可以看出，俄羅斯的反恐行動(dòng)主要還是限于國內(nèi)及其周邊地區(qū)。鑒于俄恐怖活動(dòng)的產(chǎn)生根源和活動(dòng)地域的特點(diǎn)，其反恐行動(dòng)呈現(xiàn)出明顯的內(nèi)向性和區(qū)域化特征，境外反恐行動(dòng)大多規(guī)模較小，且主要限于俄羅斯周邊地區(qū)。③

中亞國家的反恐目標(biāo)也集中在應(yīng)對國內(nèi)威脅以及促進(jìn)阿富汗等周邊地區(qū)的穩(wěn)定上。獨(dú)立以來，中亞面臨諸多內(nèi)憂外患。在此背景下，中亞國家產(chǎn)生了一種有別于西方國家的安全觀念及應(yīng)付策略。反映在反恐問題上，體現(xiàn)為中亞國家在內(nèi)的國家主權(quán)意識(shí)強(qiáng)，不愿讓域外大國插手自身事務(wù)。除了對主權(quán)意識(shí)的遵守導(dǎo)致中亞國家反恐地域的范圍有限外，中亞國家能力的限制也制約了它們在全球范圍內(nèi)參與或開展反恐斗爭。

第二，兩者反恐具備強(qiáng)硬反恐的特征，這主要體現(xiàn)在對軍事力量的倚重上。

俄羅斯在反恐方面充分發(fā)揮特種部隊(duì)等軍事力量的作用，其在執(zhí)行反恐任務(wù)時(shí)常常展現(xiàn)出極強(qiáng)的執(zhí)行力。同時(shí)，以立法的形式肯定國家軍事力量在反恐怖斗爭中的獨(dú)特功能，并賦予其武裝力量“先發(fā)制人”的權(quán)力。此外，俄軍還多次利用國家軍隊(duì)對反恐勢力進(jìn)行清剿。④這一做法在反恐實(shí)踐中確實(shí)取得了許多重要戰(zhàn)果，改善了俄反恐安全局勢。然而，俄羅斯對軍事化反恐的偏愛也造成了一些弊端。在1994年的車臣戰(zhàn)爭以及2002年莫斯科大劇院人質(zhì)事件中，俄軍隊(duì)打擊恐怖分子時(shí)未能很好地采取措施保護(hù)民眾安全，造成了大量普通民眾傷亡。近年來，俄羅斯已意識(shí)到強(qiáng)硬反恐的弊端，嘗試從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面綜合施策，但強(qiáng)硬反恐依舊是其反恐政策的核心特征。2024年3月，在俄羅斯發(fā)生了20年來最慘烈的恐襲事件——“克羅庫斯城”音樂廳遭遇恐怖襲擊后，俄羅斯列瓦達(dá)中心的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，有47%的俄羅斯公民認(rèn)為“在特殊情況下”可以對嫌疑人使用酷刑。相較于過去5年，這一數(shù)字增加了15%。在2019年，堅(jiān)決反對酷刑的俄羅斯人占比為59%，現(xiàn)在只有35%的俄羅斯人堅(jiān)決反對使用酷刑。⑤

在成立初期，中亞各國同樣在實(shí)踐中突出強(qiáng)硬反恐的特征。中亞和俄羅斯間有著密切的軍事往來，俄羅斯是中亞各國軍事力量發(fā)展的主要仰仗。2009年7月，俄哈兩國簽署兩國聯(lián)合軍事演習(xí)備忘錄，規(guī)定兩國每年定期展開聯(lián)合軍演。此外，哈薩克斯坦2014年頒布的新刑法典并沒有廢除死刑。由此可見，哈薩克斯坦決定通過極刑來宣示對恐怖主義犯罪的“嚴(yán)打”態(tài)度。俄羅斯也與烏、塔、吉三國在軍事人員培訓(xùn)和軍事技術(shù)兩方面展開了廣泛合作。需要指出的是，相較于中亞其他四國，土庫曼斯坦軍事反恐的特征不強(qiáng)。①

第三，國際合作上，兩者均展開層次分明的反恐合作。

俄羅斯已經(jīng)形成了層次分明的反恐國際合作模式：首先是與上合組織各成員國之間的合作，其次是與以美國為首的西方國家開展合作，最后是與其他亞洲國家和拉美國家的合作。在反恐合作領(lǐng)域，俄羅斯明顯體現(xiàn)出了與其周邊國家加深互動(dòng)的傾向，這一趨勢體現(xiàn)在多個(gè)維度上。一是俄羅斯與鄰國之間的一般性反恐合作得到了顯著加強(qiáng)，具體舉措包括增進(jìn)反恐信息的共享與交流。二是雙方共同設(shè)置了專門針對反恐工作的機(jī)構(gòu)，以期實(shí)現(xiàn)更為系統(tǒng)的合作。另外，各類反恐活動(dòng)的舉辦也成為常態(tài)。比如，在獨(dú)聯(lián)體或上合組織的框架下，多場聯(lián)合反恐軍事演習(xí)成功舉行，這不僅彰顯了區(qū)域內(nèi)各國的團(tuán)結(jié)協(xié)作，也對國際恐怖主義勢力構(gòu)成了有力威懾。通過這些持續(xù)且深入的反恐合作，各國的反恐能力得到了顯著提升，協(xié)同作戰(zhàn)的效果也得到了顯著增強(qiáng)。相比之下，俄羅斯與西方國家之間的反恐合作缺乏實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。②

在這段時(shí)期，中亞國家與俄羅斯等國在獨(dú)聯(lián)體框架下深化了安全領(lǐng)域的全方位合作。當(dāng)前，中亞地區(qū)活躍著各式各樣的跨國安全組織，可大致歸類為三個(gè)主要層級。③位于頂層的是上合組織與集安組織，這兩個(gè)組織在中亞地區(qū)的反恐架構(gòu)中扮演著核心角色。④鑒于俄羅斯歷來視中亞地區(qū)為自己的傳統(tǒng)勢力范圍，其與中亞各國在反恐領(lǐng)域的合作更多采取了一種結(jié)構(gòu)化途徑，即借助集安組織和上合組織來深化合作。俄羅斯重視與中亞國家的反恐合作有確保中亞地區(qū)的安全穩(wěn)定以及通過國際反恐合作與中亞各國發(fā)展友好關(guān)系、延緩美西方介入中亞的腳步的雙重戰(zhàn)略設(shè)想。因此，對于反恐合作，俄羅斯在中亞地區(qū)投入甚多。

綜上，在“以俄為師”時(shí)期，中亞反恐政策不吝借鑒俄羅斯的反恐經(jīng)驗(yàn)，在觀念維度上突出尊重國家主權(quán)以及國家獨(dú)特身份，嚴(yán)禁宗教歧視以及維護(hù)聯(lián)合國核心地位。在制度建設(shè)維度上，其法律不僅未采用關(guān)于反恐定義的政治目的說，還不斷加強(qiáng)以總統(tǒng)為領(lǐng)導(dǎo)的國家安全體系架構(gòu)。在行動(dòng)維度上，中亞各國反恐地域更多著眼于本國及其周邊地區(qū)，彰顯出強(qiáng)硬反恐的色彩，并與其他國家開展層次分明的國際反恐合作。

四、 “自主探索”階段中亞國家反恐政策的特點(diǎn)

如前所述，自獨(dú)立以來到“9·11”事件發(fā)生前，中亞在反恐策略方面主要借鑒俄羅斯的反恐經(jīng)驗(yàn)。但隨著內(nèi)外局勢的變化，中亞反恐策略也出現(xiàn)了相應(yīng)調(diào)整。在此過程中，中亞國家在繼續(xù)“以俄為師”的同時(shí)，部分參考并融合了西方的反恐政策或理念，由此開啟了各國在反恐政策上的“自主探索”階段。

（一）觀念層面上反恐政策特點(diǎn)

為了探尋中亞反恐政策的演變方向，下文首先對美國的反恐觀念進(jìn)行簡要分析。

第一，美式反恐蘊(yùn)含著濃厚的意識(shí)形態(tài)色彩，其中宗教歧視尤為嚴(yán)重。

鑒于“9·11”事件后的歷屆美國政府在反恐戰(zhàn)爭中都反復(fù)強(qiáng)調(diào)自由、民主、人權(quán)等意識(shí)形態(tài)因素，故其在對恐怖分子和組織的認(rèn)定上常常以價(jià)值觀劃界。特朗普政府于2017年發(fā)布的多份國家反恐戰(zhàn)略報(bào)告中透露出了對穆斯林群體的疑慮，在《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略報(bào)告》《反恐戰(zhàn)略報(bào)告》等官方文件中，也直接使用“伊斯蘭主義恐怖分子”“極端伊斯蘭恐怖分子”“圣戰(zhàn)分子”等詞匯，將恐怖主義與伊斯蘭教聯(lián)系起來。此舉不僅會(huì)引發(fā)宗教與文化間的對立，還可能損害美國在中東和阿富汗等地反恐行動(dòng)的正當(dāng)性，進(jìn)而動(dòng)搖與當(dāng)?shù)貒艺畢f(xié)同反恐的政治根基。①

第二，美國在反恐中忽視他國主權(quán)，不尊重他國的獨(dú)特身份。

相較于中俄在反恐過程中同時(shí)強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)尊重人權(quán)、主權(quán)、發(fā)展道路的“薄的承認(rèn)”和“厚的承認(rèn)”，在反恐過程中，美國通常拒絕予以非西方國家國家層面的“薄的承認(rèn)”與“厚的承認(rèn)”。②以美國為首的西方國家堅(jiān)持國家主權(quán)不應(yīng)是國際反恐行動(dòng)的屏障，試圖以政權(quán)更迭和民主移植的方式達(dá)到消除恐怖主義的目的，導(dǎo)致其在反恐過程中打著“保障人權(quán)”“宗教自由”等幌子對他國反恐行動(dòng)橫加指責(zé)，全然不顧國際反恐大局，在全球范圍內(nèi)激發(fā)了更強(qiáng)烈的反美甚至是反西方情緒，引發(fā)了美國在反恐領(lǐng)域“越反越恐”的悖論。

第三，在聯(lián)合國作用的發(fā)揮上，美國反恐不承認(rèn)聯(lián)合國的主導(dǎo)地位。

美國長期奉行霸權(quán)主義和單邊主義思維，對聯(lián)合國保持“合則用，不合則棄”的工具性態(tài)度，不尊重聯(lián)合國權(quán)威?！?·11”事件后，美國利用國際社會(huì)的同情，在聯(lián)合國的框架下制定了一套對己有利同時(shí)也符合國際社會(huì)訴求的阿富汗反恐舉措。通過聯(lián)合國授權(quán)，美國組織并主導(dǎo)阿富汗國際反恐活動(dòng)，相關(guān)地區(qū)的恐怖主義態(tài)勢得到了有效遏制。但美國未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)發(fā)動(dòng)的對伊拉克的戰(zhàn)爭，是對其宣稱加以維護(hù)的“基于規(guī)則的國際秩序”的背棄。這一行為導(dǎo)致聯(lián)合國的權(quán)威和現(xiàn)代國際關(guān)系準(zhǔn)則受到了嚴(yán)重破壞。

相較于美式反恐觀念，目前中亞各國的反恐觀念依舊堅(jiān)持在“以俄為師”時(shí)期所遵循的反對宗教歧視、尊重國家主權(quán)及國家特色身份、維護(hù)聯(lián)合國核心作用等理念，具體表現(xiàn)為不斷完善宗教管理政策，在打擊伊斯蘭極端主義思想的傳播下加強(qiáng)宗教知識(shí)教育，禁止推行宗教歧視，這使得中亞地區(qū)的伊斯蘭教發(fā)展態(tài)勢基本可控。2020年，作為上合組織成員國的中亞四國在舉行的元首理事會(huì)上也再次呼吁，要在充分尊重世界多元文明和各國人民自主決定其政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展道路的前提下，加強(qiáng)彼此間的反恐合作。③

（二）制度層面上反恐政策特點(diǎn)

第一，法律建設(shè)上，中亞逐漸重視恐怖主義定義中所包含的政治目的，并在此基礎(chǔ)上推進(jìn)從壓制型向回應(yīng)型、從事后控制向事前預(yù)防的立法轉(zhuǎn)型。

“9·11”事件發(fā)生后，美國主要進(jìn)行了5次反恐立法。在這一過程中，《愛國者法案》的通過尤為突出，作為美國反恐立法的代表性成果，它顯著擴(kuò)大了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在防范打擊恐怖主義活動(dòng)方面的權(quán)限。④美國在反恐法律中還突出強(qiáng)調(diào)恐怖主義的政治目的說。目前在美國認(rèn)定的67個(gè)恐怖組織中，聯(lián)合國同時(shí)認(rèn)定的有26個(gè)、歐盟有22個(gè)，這意味著同一個(gè)組織在其他國家可能并不被視為恐怖組織。①顯而易見，美國在界定恐怖主義、恐怖組織時(shí)受到西方價(jià)值觀、現(xiàn)實(shí)主義考慮等因素的影響，政治目的較為突出。如特朗普在擔(dān)任總統(tǒng)期間，對恐怖主義威脅的認(rèn)知明顯帶有政治色彩，其曾試圖將左翼組織安提法（Antifa）界定為恐怖組織，②但對極右翼勢力造成的威脅表現(xiàn)得相當(dāng)寬容。從其認(rèn)定恐怖組織的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和影響因素來看，美國推動(dòng)的反恐行動(dòng)是其攫取利益的重要手段。

與“以俄為師”時(shí)期相比，中亞反恐在法律體系建設(shè)上逐漸重視反恐的政治目的。長期以來，中亞各國在對恐怖主義的定義中忽略其政治目的，這雖然在一定程度上滿足了強(qiáng)硬打擊的需要，但也會(huì)產(chǎn)生概念模糊化、打擊不明確等弊端。當(dāng)前活躍于中亞地區(qū)的“伊斯蘭國”“烏伊運(yùn)”等恐怖主義勢力表現(xiàn)出了自身強(qiáng)烈的政治訴求，他們試圖顛覆中亞各國的世俗政府來建立宗教性質(zhì)的“哈里發(fā)政權(quán)”。由此可見，中亞對于恐怖主義的界定也在不斷迭代，并從政治目的層面進(jìn)行界定。如哈薩克斯坦已在恐怖主義刑事立法上加以限制，認(rèn)為只有實(shí)施了符合15個(gè)法條所限定的行為才能被認(rèn)定為恐怖主義犯罪。哈薩克斯坦明確限定恐怖主義犯罪范圍，這可以避免將一般的行兇、殺人等暴力行為當(dāng)作恐怖主義犯罪來處理，有助于緩解恐怖主義認(rèn)定的泛化趨勢，且可增強(qiáng)反恐行動(dòng)的可操作性。③

除此之外，中亞反恐法對恐怖主義的應(yīng)對還體現(xiàn)了從“壓制型”到“回應(yīng)型”、從“事后控制”到“事前預(yù)防”的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型。以前的壓制型反恐法主要聚焦于維護(hù)政治秩序和權(quán)威，易受到政治力量的影響。而回應(yīng)型反恐法使得政治行動(dòng)者直面問題、確定重點(diǎn)并作出必要承諾。④中亞各國成立之初，其反恐法律更多為鞏固政權(quán)而存在，因此多通過強(qiáng)硬反恐手段壓制恐怖勢力。隨著該地區(qū)反恐形勢的變化以及各國法律觀念不斷進(jìn)步，當(dāng)前各國通過修改法律以增加新的涉恐罪名。這種反恐刑事立法的“活性化”反映了對恐怖主義的認(rèn)識(shí)不斷深化，如烏茲別克斯坦刑法典第155-2條增加了“準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)罪”，刑法典第155-3條增加了“資助恐怖主義罪”。顯然，烏茲別克斯坦在刑事立法中增加涉恐罪名體現(xiàn)的是其對恐怖主義犯罪從被動(dòng)打擊轉(zhuǎn)向積極應(yīng)對的態(tài)度，即從壓制型反恐法向回應(yīng)型反恐法的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)更加主動(dòng)地預(yù)防和打擊恐怖主義活動(dòng)。⑤而在增添事前預(yù)防法律規(guī)定上，為了從根源上遏制恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)而非只在恐怖事件發(fā)生后被動(dòng)應(yīng)對，近年來中亞地區(qū)在反恐立法方面謀求“主動(dòng)型”策略，即在未受到恐怖襲擊之前就采取預(yù)防措施，更加注重立法的前瞻性。如哈薩克斯坦在刑法典中設(shè)立各種恐怖活動(dòng)的前置罪名，通過擴(kuò)大“再犯之風(fēng)險(xiǎn)”這一羈押原因以及設(shè)立長期監(jiān)禁刑的方式來預(yù)防恐怖主義犯罪的發(fā)生。⑥

第二，組織建設(shè)上，美國與中亞均積極完善組織體系。

在反恐組織體系建設(shè)上，早在“9·11”事件之前，美國就已經(jīng)建立了比較完善的國內(nèi)反恐怖組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制。⑦“9·11”事件后，美國深刻認(rèn)識(shí)到其在防范恐怖襲擊方面存在明顯的不足，對國土安全保障體制進(jìn)行了重要改革。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是建立了更強(qiáng)大和高度統(tǒng)一的國土安全機(jī)構(gòu)；二是重點(diǎn)改革情報(bào)體制；三是強(qiáng)化軍隊(duì)的反恐職能。①

中亞各國在國內(nèi)反恐框架日趨成熟的前提下，也更為廣泛地參與地區(qū)、國際性反恐機(jī)構(gòu)建設(shè)合作。但與“以俄為師”時(shí)期更加重視參與以俄羅斯為主導(dǎo)的獨(dú)聯(lián)體安全組織不同，目前中亞各國更加均衡地參與各類反恐機(jī)構(gòu)，旨在平衡俄羅斯的影響力。其中，各國在上合組織中積極發(fā)揮作用，并開始重視本地區(qū)內(nèi)各國間合作機(jī)制的運(yùn)行。鑒于彼此間相似的發(fā)展歷史和鄰近的地緣位置，中亞五國在加強(qiáng)反恐合作方面具有天然優(yōu)勢。然而，受邊境矛盾、現(xiàn)實(shí)訴求不同等因素的制約，中亞一體化合作進(jìn)展緩慢，這阻礙了本地區(qū)內(nèi)反恐合作機(jī)制的建設(shè)。然而，國際形勢的深刻變化使各國普遍意識(shí)到需要加強(qiáng)地區(qū)間合作，提升中亞整體影響力。因此，2018年至今，中亞五國元首舉行了多次峰會(huì)，致力于重啟中亞一體化。這一努力在一定程度上也促進(jìn)了五國反恐合作機(jī)制的構(gòu)建。

（三）行動(dòng)層面上反恐政策特點(diǎn)

第一，反恐范圍上，中亞國家依舊堅(jiān)持反恐活動(dòng)聚焦于本國及其周邊地區(qū)，而美國竭力爭當(dāng)全球反恐戰(zhàn)爭的主導(dǎo)者。

“9·11”事件后，美國大規(guī)模調(diào)整海外軍事部署。在伊拉克戰(zhàn)爭中，美國在中亞、中東多國建立了眾多軍事基地，強(qiáng)化了美國在相關(guān)地區(qū)的影響。戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國也通過多種手段加強(qiáng)在該地區(qū)的軍事存在，這暴露了美國以“反恐”為名干涉其他國家、竭力維護(hù)反恐主導(dǎo)者地位的企圖。特朗普上臺(tái)后，有意在反恐戰(zhàn)線上回撤以將反恐重心聚焦于美國本土，這意味著美國將維護(hù)本土安全作為反恐的重心，意欲放棄“9·11”事件后在全球反恐戰(zhàn)爭中所承擔(dān)的國際責(zé)任。②但美國長 期固守的霸權(quán)思維使其依然有借反恐之名干涉他國內(nèi)政的行為。而在這一時(shí)期，中亞的反恐范圍并未發(fā)生大的變化，雖然中亞各國更加廣泛地參與國際合作，但維護(hù)中亞地區(qū)及周邊地區(qū)的穩(wěn)定處于首要地位。

第二，兩者均放棄過度倚重軍事力量的“硬”反恐策略，嘗試加強(qiáng)反恐策略的全面性。

為了加強(qiáng)反恐能力建設(shè)，特朗普以來的美國政府試圖構(gòu)建一條全面的打擊鏈條，包含從前沿打擊到本土防御、從金融控制到后勤切斷、從禁止人員流動(dòng)到抵御思想侵蝕等方面和環(huán)節(jié)。這一政策重視對恐怖分子人員招募和意識(shí)形態(tài)傳播的打擊，而對基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)反恐方面則有所加強(qiáng)。簡言之，美國致力于在硬件和軟件兩方面建構(gòu)有效防范和打擊恐怖主義的立體網(wǎng)絡(luò)。③如此，美可在保持自身強(qiáng)大軍事應(yīng)對能力的同時(shí)，全面強(qiáng)化社會(huì)各領(lǐng)域和各層面應(yīng)對恐怖主義威脅的能力。

中亞各國在反恐領(lǐng)域也越來越多地采取“軟性”反恐措施。各國政府正積極利用民間社會(huì)機(jī)構(gòu)，作為加強(qiáng)本國人民抵制極端主義的渠道。例如，哈薩克斯坦宣布增加對打擊網(wǎng)絡(luò)極端主義項(xiàng)目的資助，并表示已屏蔽1.3萬條宣傳有關(guān)極端主義和恐怖主義的網(wǎng)絡(luò)信息。在烏茲別克斯坦，作為試點(diǎn)項(xiàng)目，塔什干一警察局于2020年建立咨詢中心，該中心由經(jīng)驗(yàn)豐富的宗教牧師和神學(xué)家組成，可以為那些對被極端組織曲解和歪曲特定宗教教義（如“圣戰(zhàn)”）感到困惑的人安排匿名咨詢。④

第三，相較于美國秉持單邊主義思維，中亞各國積極參與平衡多元的國際合作。

美國在多邊反恐機(jī)制中，更加強(qiáng)調(diào)自身的領(lǐng)導(dǎo)地位，將國際合作作為維護(hù)自身霸權(quán)地位的工具。在這種單邊主義思維影響下，美先是以反恐為借口，不經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)就發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭，還將朝鮮、伊拉克和伊朗認(rèn)定為“邪惡軸心”。⑤這些行為都暗示著美國以“反恐”之名行霸權(quán)之實(shí)，嚴(yán)重破壞了國際反恐問題上的團(tuán)結(jié)。美國雖然先后從伊拉克和阿富汗撤軍，表明其逐漸意識(shí)到遏制恐怖主義需要國際社會(huì)的協(xié)調(diào)合作，然而其在反恐過程中的霸權(quán)主義行徑嚴(yán)重?fù)p害了國際社會(huì)達(dá)成的反恐合作共識(shí)，使得國際反恐合作機(jī)制的建立變得更加困難。

中亞各國則高度重視國際反恐合作。不過，與“以俄為師”階段中亞各國重視與俄羅斯的反恐合作相比，當(dāng)前中亞的反恐合作則力圖擺脫對俄羅斯的過度依賴，積極在全球范圍內(nèi)尋求合作伙伴，以學(xué)習(xí)借鑒有關(guān)的反恐經(jīng)驗(yàn)。中亞各國希望通過加強(qiáng)多邊合作來獲得幫助，并增強(qiáng)自身反恐政策的自主性。如近年來中國同中亞國家在安全合作上效果顯著，其中最具有代表性的就是在上合組織框架下舉行的代號(hào)為“和平使命”的聯(lián)合反恐演習(xí)。迄今為止，該演習(xí)已舉行了14次，中亞各國與中國在拓展軍事互信、增進(jìn)技戰(zhàn)術(shù)協(xié)同能力等多方面積極交流，不斷為上合組織深入開展反恐安全合作夯實(shí)基礎(chǔ)。

綜上所述，當(dāng)前中亞的反恐政策拋棄了初期“以俄為師”的強(qiáng)硬反恐特征，雖然也在一定程度上借鑒了美式反恐的重視政治目的、注重反恐政策全面性等做法，但依舊淡化反恐行動(dòng)中的宗教歧視色彩。在自主探索反恐策略的過程中，中亞國家結(jié)合自身國情，積極摸索融合其他國家有益的反恐經(jīng)驗(yàn)，制定了以“預(yù)防為主、打擊與mWnTAUKCALQYQe3k6n4+clCjlSLth/j2O5J1e6r08Zs=懲罰并重、多種手段和措施共存、國內(nèi)控制和國際合作相協(xié)調(diào)”的反恐措施（見表2）。

五、 中亞調(diào)整反恐政策的主要原因

中亞國家之所以調(diào)整反恐政策，是因?yàn)槭艿酵獠繅毫Α⒆陨矸纯中蝿蒉D(zhuǎn)變以及上合組織規(guī)范效應(yīng)擴(kuò)散的三重影響。在外部形勢上，避免對俄羅斯的過度依賴是其轉(zhuǎn)變“以俄為師”政策的主要原因，而美西方國家以反恐為名加大對中亞事務(wù)的干涉，以及彼此間價(jià)值觀的差異是中亞國家并沒有一味效法西方的重要因素。在此基礎(chǔ)上，中亞國家根據(jù)自身需要自主探索，最終形成了獨(dú)具特色的反恐政策。

第一，外部形勢上，防止美俄對中亞地區(qū)事務(wù)的干涉。

俄羅斯與中亞各國間密切的歷史聯(lián)系以及現(xiàn)實(shí)合作，導(dǎo)致中亞長期以來借鑒俄羅斯的反恐政策。然而，俄羅斯歷來將中亞當(dāng)作自身的“勢力范圍”，俄羅斯以幫助中亞國家培訓(xùn)軍官、提供軍事技術(shù)援助為名，嘗試維持在中亞權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，引發(fā)了中亞各國的疑慮甚至警惕。此外，在俄烏沖突不斷升級、陣營對抗不斷加劇的背景下，中亞國家面臨來自美西方國家的巨大壓力，因此其也有意加強(qiáng)外交平衡，以防受到牽連。

然而，不再“以俄為師”并不代表中亞國家全面效仿西方國家的反恐政策。雙方現(xiàn)實(shí)環(huán)境以及價(jià)值觀的差異導(dǎo)致中亞國家不會(huì)緊跟西方。首先，中亞各國在經(jīng)濟(jì)上欠發(fā)達(dá)、在政權(quán)上較脆弱的特征，使得其十分珍視對自身主權(quán)的維護(hù)。在反恐問題上，美西方國家以反恐為名介入中亞內(nèi)部事務(wù)的行為引起中亞國家的抵觸。20世紀(jì)中后期，中亞各國曾紛紛加強(qiáng)了同美國的反恐合作，但2003年至2005年“顏色革命”在歐亞空間的擴(kuò)散，直接威脅到中亞國家的政權(quán)安全。受此影響，中亞各國有意與美國拉開距離。其次，美西方國家與中亞國家的價(jià)值觀差異較大，其奉行的民主價(jià)值觀不適合中亞地區(qū)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。美國在與中亞國家的反恐合作中強(qiáng)調(diào)片面保護(hù)人權(quán)、不顧國家主權(quán)的做法，導(dǎo)致中亞國家難以與其開展更加深層次的合作。

第二，在自身需要上，根據(jù)形勢變化及時(shí)調(diào)整應(yīng)對策略。

近年來，中亞地區(qū)的恐怖主義態(tài)勢整體可控，恐襲事件和死亡人數(shù)逐漸減少，但恐怖勢力依舊呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、年輕化、國際化等新特征，影響著各國的政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就要求中亞反恐政策的進(jìn)一步完善?？植绖萘θ遮厙H化意味著中亞地區(qū)的跨境犯罪越來越多，外溢效應(yīng)顯著。為了維護(hù)地區(qū)安全，中亞各國在反恐過程中加大了對上合組織的重視，其積極參與上合組織框架下舉行的代號(hào)為“和平使命”的聯(lián)合反恐演習(xí)，成員國間的安全合作取得了顯著效果?？植乐髁x網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展導(dǎo)致恐襲活動(dòng)更加隱蔽，極端思想傳播速度更快，嚴(yán)重威脅著各國的網(wǎng)絡(luò)安全。中亞五國明確表示要重視網(wǎng)絡(luò)反恐，不斷加強(qiáng)技術(shù)合作，包括加強(qiáng)信息交流和情報(bào)合作。另外，中亞恐怖主義日益年輕化的趨勢使得更多年輕人染上極端思想，走上犯罪道路。各國政府紛紛加強(qiáng)反恐宣傳教育活動(dòng)，并著力解決民眾的就業(yè)需求，通過實(shí)施發(fā)展經(jīng)濟(jì)民生、保障社會(huì)公平的舉措來避免年輕人誤入歧途?？傊?，中亞恐怖主義發(fā)展新態(tài)勢給地區(qū)穩(wěn)定帶來了新的挑戰(zhàn)。為了確保政治安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中亞國家的反恐政策也適時(shí)因需而變，不斷調(diào)整。

第三，機(jī)制建設(shè)上，上合組織已產(chǎn)生明顯規(guī)范擴(kuò)散效應(yīng)。

上合組織自成立起便將打擊恐怖主義作為自身的優(yōu)先事項(xiàng)，其在打擊恐怖主義問題上的努力曾被國內(nèi)學(xué)者盛贊為冷戰(zhàn)后安全合作的典范。①在長期探索中，上合組織已形成了一套獨(dú)具特色的安全合作體系，在打擊恐怖主義方面取得了顯著成就。

需要指出的是，作為開放型組織的上合組織包含諸多成員國，其組織內(nèi)部差異大，反恐訴求多樣，但該組織依舊能取得諸多反恐成就，這主要取決于其創(chuàng)造性提出并始終踐行“上海精神”。該精神提出的目的在于以共有觀念弱化政治分歧，強(qiáng)調(diào)合作共識(shí)，形成高度的政治互信和對組織的高度認(rèn)同。②不同于美西方國家在封閉性集團(tuán)中開展有限的反恐合作，并以民主價(jià)值觀為借口干涉他國反恐事務(wù)，上合組織在反恐合作中秉持的平等協(xié)商、尊重各國獨(dú)特身份等原則不僅吸引中亞各國積極參與，而且在一定程度上塑造了中亞國家目前的反恐觀念。中亞各國逐漸意識(shí)到要加強(qiáng)自身行動(dòng)的自主性，避免依附于他國，避免在反恐行動(dòng)中干涉他國內(nèi)政等。不可否認(rèn)，中亞國家反恐政策的實(shí)踐在受到上合組織規(guī)范擴(kuò)散影響的同時(shí)，也豐富了上合組織的反恐經(jīng)驗(yàn)。

總之，對美俄干涉自身事務(wù)的雙重警惕使得中亞反恐政策并未從“以俄為師”走向完全效法西方，而該地區(qū)恐怖主義新形勢更是促使各國不斷完善自身反恐政策，以滿足國內(nèi)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。在上合組織規(guī)范的影響下，中亞初步探索出了一條符合自身國情的反恐之路。

六、 結(jié) 論

在內(nèi)外形勢深刻變化的背景下，中亞反恐政策從“以俄為師”走向自主探索階段。這一轉(zhuǎn)變不僅增強(qiáng)了中亞國家在國際反恐行動(dòng)中的影響力，也提升了其在國際事務(wù)中的自主決策能力。時(shí)至今日，中亞各國已逐漸拋棄了最初被動(dòng)的強(qiáng)硬反恐特征，完善了反恐觀念，加強(qiáng)了反恐制度體系建設(shè)，拓展了國際合作網(wǎng)絡(luò)，初步形成了“預(yù)防、打擊、懲罰并重，國內(nèi)控制與國際合作相協(xié)調(diào)”的行動(dòng)策略。

然而，中亞國家在探索自身反恐路徑的過程中，依舊面臨著來自美俄的雙重壓力。美國和俄羅斯在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略利益和反恐合作存在一定的競爭與沖突，這給中亞國家的反恐政策帶來了挑戰(zhàn)。為了更有效地打擊恐怖主義，中亞國家需要在平衡多方利益的前提下，不斷完善自身反恐政策，增強(qiáng)政策的合法性和靈活性，以確保其反恐行動(dòng)取得更大實(shí)效。

From “Taking Russia as a Teacher” to Independent Exploration： The Evolution

of Counter-terrorism Policies in Central Asian Countries

ZENG Xianghong1， HE Shuwen2

1. Collaborative Innovation Center， Shanghai University of Political Science and Law，

Shanghai 201701， China;

2. School of International Studies， Renmin University of China， Beijing 100872， China

Combating and preventing terrorism is of great significance to maintain stability and security in Central Asia. With profound changes in the internal and external situation， the counter-terrorism policies of Central Asian countries have experienced two distinct stages of development. The first stage was from 1991 to the time of “September 11 attacks”， which can be summarized as “taking Russia as a teacher”; the second stage， which is characterized by independent exploration， was after the “September 11 attacks”. In more than 30 years of exploration， the concept of anti-terrorism in Central Asia has formed characteristics of prohibiting religious discrimination， safeguarding the core status of the United Nations， and respecting national sovereignty and its unique identity. At the institutional level， they have set up the legal systems for counter-terrorism with more emphasis on political purposes and have also built more complete domestic and international anti-terrorism organization systems. In terms of actions， more attention is paid to carrying out diversified and balanced international counter-terrorism cooperation and enhancing the comprehensiveness of counter-terrorism measures. The adjustment of counter-terrorism policy in Central Asia is influenced by factors such as the dissatisfaction of Central Asian countries with other countries’ interference， new changes in the terrorist situation and the diffusion effect of Shanghai Cooperation Organisation’s norms. Up to now， Central Asian countries have initially formed anti-terrorism strategies with their own characteristics and in line with their own needs.

Central Asia; anti-terrorism policy; Russia; the United States; great power competition; the situation in Afghanistan