摘要：在我國，行政處罰權(quán)相對集中模式是一種新興的處罰權(quán)配置方式，其通過將原本分散于各個部門的行政處罰權(quán)進(jìn)行整合，從而實現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置和高效運行。相對集中行政處罰權(quán)是順應(yīng)我國法治化進(jìn)程的必然選擇，有助于解決“權(quán)責(zé)不一、多頭執(zhí)法”等問題，實現(xiàn)行政處罰權(quán)的規(guī)范化和專業(yè)化。我國的法治建設(shè)為相對集中行政處罰權(quán)提供制度支撐，改革實踐為其積累了經(jīng)驗，社會訴求是其改革動力。在推進(jìn)過程中，仍面臨法律依據(jù)不完善、部門利益難以協(xié)調(diào)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能重疊、執(zhí)法能力仍不足的困境。需加快完善相關(guān)法律法規(guī)、合理劃分部門職責(zé)、統(tǒng)籌推進(jìn)體制改革、加強(qiáng)隊伍能力建設(shè)，集中行政處罰權(quán)才能真正落到實處。

關(guān)鍵詞：相對集中；行政處罰權(quán)；綜合執(zhí)法；法治政府

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2024）20-0080-04

Thinking on the Related Issues

of Relatively Centralized Administrative Punishment Power

Yang Bingjie

（Jingshi Lawyer， Hohhot 010000）

Abstract： In China， the relatively centralized mode of administrative punishment power is a new way of punishment power allocation. It integrates the administrative punishment power originally dispersed in various departments， so as to realize the scientific allocation and efficient operation of the power. The relative centralization of the power of administrative punishment，which is the inevitable choice in line with China’s process of legal system construction， helps to resolve issues such as “inconsistent responsibilities and rights， and multi-subject law enforcement”， making the power of administrative punishment standardized and specialized. The construction of the rule of law in our country provides institutional support for the relatively centralized power of administrative punishment， reform practices accumulate experience for it， and social demands are the driving force for its reform. However， in the process of its promotion， there are still some challenges such as inadequate legal basis， ill ordination of department interests， overlapping functions of enforcement agencies， and insufficient enforcement capacities. It’s necessary to accelerate the improvement of related regulations， reasonably divide departmental responsibilities， comprehensively promote institutional reform， and enhance the capacities of the enforcement team， so that centralized power of administrative punishment can be put into practice.

Keywords： relatively centralized; power of administrative punishment; comprehensive law enforcement; law-based government

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，深入推進(jìn)改革創(chuàng)新，堅定不移擴(kuò)大開放，著力破解深層次體制機(jī)制障礙，不斷彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，不斷增強(qiáng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的動力和活力，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。當(dāng)前，隨著改革開放不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展對行政執(zhí)法提出更高要求，但“九龍治水”式的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題仍然突出，影響了執(zhí)法效能和公信力。黨中央、國務(wù)院高度重視相對集中行政處罰權(quán)改革，將其作為轉(zhuǎn)變政府職能、深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手，納入全面依法治國的總體布局。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)改革。當(dāng)下，推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)既面臨良好的政策機(jī)遇，也面臨不少現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的大背景下，如何立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，積極探索行之有效的改革路徑，亟須從理論和實踐層面深入研究。

一、相對集中行政處罰權(quán)的內(nèi)涵與特征

（一）相對集中行政處罰權(quán)的內(nèi)涵

行政處罰權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織實施制裁的權(quán)力。在傳統(tǒng)的行政執(zhí)法體制下，行政處罰權(quán)通常由各個業(yè)務(wù)部門根據(jù)“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則分別行使。這種“分散式”的處罰權(quán)配置模式雖然可以充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門的積極性，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，但也存在職能交叉、多頭執(zhí)法等弊端，影響了行政效能。為破解這一難題，黨的十八屆三中全會《決定》提出：“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！保?］所謂相對集中，是指在保留業(yè)務(wù)部門部分執(zhí)法權(quán)的同時，將大部分的行政處罰權(quán)進(jìn)行整合，交由綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一行使。這是一種介于“分散”與“完全集中”之間的過渡性模式。一方面，它沒有完全剝奪業(yè)務(wù)部門的行政處罰權(quán)，而是在嚴(yán)格界定權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上實現(xiàn)分工協(xié)作；另一方面，對于交叉重復(fù)、專業(yè)性不強(qiáng)的行政處罰事項，則交由綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，以實現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置和有效監(jiān)督。

（二）相對集中行政處罰權(quán)的特征

相對集中行政處罰權(quán)作為一種新型的權(quán)力配置模式，有別于傳統(tǒng)的分散式行政處罰，具有以下特點。

1.整合性。相對集中就是要打破“條塊分割”格局，將分散在各業(yè)務(wù)部門的行政處罰權(quán)進(jìn)行歸并整合，消除權(quán)力分散、多頭執(zhí)法的弊端。這是其最本質(zhì)的特征。

2.協(xié)同性。在整合的基礎(chǔ)上，相對集中強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)部門的分工協(xié)作、信息共享，實現(xiàn)部門之間的良性互動，形成工作合力。

3.專業(yè)性。通過將行政處罰權(quán)相對集中于綜合執(zhí)法部門，有利于加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)，推動行政處罰工作的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

4.制約性。由于綜合執(zhí)法部門不直接參與具體業(yè)務(wù)，因而可以相對客觀公正地行使處罰權(quán)，有利于加強(qiáng)對業(yè)務(wù)部門的制約和監(jiān)督，促進(jìn)權(quán)力運行的公開透明。

5.漸進(jìn)性。與“一刀切”式的完全集中不同，相對集中采取分類推進(jìn)、先易后難的策略，在總結(jié)基層經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)整完善，穩(wěn)妥推進(jìn)改革。

二、我國實行相對集中行政處罰權(quán)的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）法治建設(shè)為相對集中行政處罰權(quán)提供制度支撐

黨的十八大以來，我國全面依法治國深入推進(jìn)，法治政府建設(shè)取得重大進(jìn)展，為相對集中行政處罰權(quán)奠定了堅實的法治基礎(chǔ)。一是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系不斷完善，《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》等一大批法律法規(guī)先后出臺修訂，從立法層面為相對集中行政處罰權(quán)提供了明確的實施依據(jù)。二是各地區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革有序開展，大部制、扁平化管理體制得以確立，行政執(zhí)法職能進(jìn)一步整合優(yōu)化，為相對集中行政處罰權(quán)的實施創(chuàng)造了有利條件。三是行政執(zhí)法程序日益規(guī)范，執(zhí)法人員素質(zhì)不斷提升，執(zhí)法信息逐步公開透明，有力促進(jìn)了行政處罰工作的制度化、專業(yè)化水平。這些法治成果，共同鑄牢了推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的法制根基。

（二）改革實踐為相對集中行政處罰權(quán)積累經(jīng)驗啟示

2002年8月22日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》。2004年，浙江省開始在城市管理、工商、質(zhì)監(jiān)等領(lǐng)域開展相對集中行政處罰試點，整合分散執(zhí)法力量，建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2015年12月24日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，要求“到2017年年底，實現(xiàn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的集中行使”。此后，北京、上海等地紛紛開展相關(guān)改革，在食品藥品監(jiān)管、交通運輸管理等重點領(lǐng)域推行相對集中行政處罰。這些基層實踐積累了豐富經(jīng)驗，為在全國推開相對集中行政處罰權(quán)奠定了基礎(chǔ)。一方面，試點地區(qū)通過科學(xué)劃分執(zhí)法事權(quán)、創(chuàng)新工作機(jī)制、加強(qiáng)協(xié)同配合，初步實現(xiàn)了行政處罰權(quán)的有序整合、規(guī)范運行，為在更大范圍內(nèi)推行該項改革提供了可資借鑒的路徑和方法。另一方面，一些地方在推進(jìn)過程中也遇到了機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理等問題，暴露出相對集中行政處罰權(quán)在制度設(shè)計、運行機(jī)制等方面還有待進(jìn)一步完善，需要在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上審慎穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。

（三）社會訴求為相對集中行政處罰權(quán)注入改革動力

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，行政管理日趨復(fù)雜，執(zhí)法領(lǐng)域不斷拓展，傳統(tǒng)的分散式行政處罰模式逐漸暴露出諸多弊端，難以適應(yīng)新形勢下規(guī)范市場秩序、維護(hù)公眾權(quán)益的客觀要求。一方面，職能交叉、條塊分割導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，企業(yè)和群眾多頭跑、來回跑的現(xiàn)象屢見不鮮，加重了行政相對人的負(fù)擔(dān)。另一方面，不同部門缺乏溝通，執(zhí)法尺度不一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)重復(fù)處罰、選擇性執(zhí)法等，損害了政府的公信力。因此，推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，既是順應(yīng)人民群眾的期盼，也是提升政府治理能力、樹立法治政府形象的必然要求。

三、相對集中行政處罰權(quán)面臨的現(xiàn)實困境

（一）法律依據(jù)還不完善

盡管中央提出要推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，但與之相適應(yīng)的法律制度還不健全?，F(xiàn)行法律法規(guī)大多還是按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”的思路設(shè)計的，對綜合執(zhí)法部門的法律地位、職權(quán)范圍等缺乏明確界定。在法律授權(quán)不足的情況下，綜合執(zhí)法部門要對業(yè)務(wù)部門實施有效監(jiān)管難度較大，部門間權(quán)責(zé)邊界模糊，易引發(fā)爭議。實踐中，一些地方為推進(jìn)改革，不得不在政府規(guī)章層面對相關(guān)事項作出規(guī)定，但效力層級較低，權(quán)威性不足。因此，需要在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)法律，從根本上理順法律關(guān)系。

（二）部門利益難以協(xié)調(diào)

由于涉及面廣、利益交叉，相對集中行政處罰權(quán)在推進(jìn)過程中面臨諸多部門利益的掣肘。一些業(yè)務(wù)部門擔(dān)心權(quán)力被剝奪，影響自身利益，對相對集中持抵觸情緒。而綜合執(zhí)法部門則可能利用手中權(quán)力，對業(yè)務(wù)部門過度干預(yù)。兩類部門在人員編制、經(jīng)費保障、案件移送等方面的矛盾較多，配合不足。同時，上下級部門在推進(jìn)力度、進(jìn)度安排等方面也存在分歧，影響了工作的統(tǒng)一性、連貫性?；獠块T利益沖突，是推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)必須突破的難題。

（三）執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能重疊

目前，一些地方在推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的同時，也在開展城管、工商、質(zhì)監(jiān)等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革。這導(dǎo)致新組建的綜合執(zhí)法部門與原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)在管轄范圍、執(zhí)法對象等方面出現(xiàn)重疊交叉，職能定位不清晰。而且，不少地方簡單照搬外地做法，沒有結(jié)合本地實際，造成機(jī)構(gòu)改革與職能整合不匹配、不協(xié)調(diào)。在條線管理與屬地管理的矛盾下，基層執(zhí)法部門反而陷入多頭管理、效率低下的困境。這就需要在頂層設(shè)計上統(tǒng)籌考慮，合理劃分執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能，理順相互關(guān)系。

（四）執(zhí)法能力有待提升

相對集中行政處罰對執(zhí)法人員的知識水平和專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求。綜合執(zhí)法部門要對多個領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管，執(zhí)法人員需要掌握更全面的專業(yè)知識。然而，一些基層執(zhí)法部門人員結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度不高，知識更新跟不上新形勢。同時，培訓(xùn)機(jī)制還不健全，執(zhí)法經(jīng)驗傳承不暢，造成執(zhí)法能力亟待提升。此外，在信息化時代，大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代科技手段的運用，也對執(zhí)法人員能力提出了新的挑戰(zhàn)。

四、進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的對策建議

（一）加快完善相關(guān)法律法規(guī)

行政處罰權(quán)作為一項重要的行政權(quán)力，其配置和運行直接關(guān)系到政府職能的優(yōu)化和行政管理體制的完善。為確保改革在法治軌道上有序推進(jìn)，必須加快完善上位法及配套法規(guī)。首先，要抓緊修改完善行政處罰法、行政強(qiáng)制法等法律中關(guān)于行政處罰的相關(guān)規(guī)定。明晰界定相對集中模式下，綜合執(zhí)法部門和業(yè)務(wù)部門在行政處罰中的職責(zé)分工、權(quán)力邊界和法律關(guān)系，防止權(quán)力真空，避免職能交叉、多頭執(zhí)法。其次，可以考慮制定專門的綜合行政執(zhí)法法；從機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序、部門協(xié)作、法律責(zé)任等方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，為綜合執(zhí)法提供完整的法律依據(jù)；明確相對集中行政處罰權(quán)的主體資格、運行規(guī)則和監(jiān)督制約機(jī)制，推動執(zhí)法力量整合優(yōu)化、執(zhí)法程序嚴(yán)格規(guī)范。最后，地方立法也要及時跟進(jìn)。省市縣三級地方政府應(yīng)根據(jù)本地實際，因地制宜推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)改革。

（二）合理劃分部門職責(zé)

要按照“總量控制、步調(diào)一致、能上能下、動態(tài)調(diào)整”的原則，科學(xué)劃分綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)部門的職責(zé)權(quán)限。推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，關(guān)鍵是要在中央統(tǒng)籌下，根據(jù)不同領(lǐng)域和地區(qū)的實際情況，合理確定由哪個部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)，避免簡單機(jī)械“一刀切”。一是要根據(jù)不同領(lǐng)域的專業(yè)特點、監(jiān)管需求等因素，區(qū)別對待，分類施策。對于食品藥品、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等專業(yè)性強(qiáng)、風(fēng)險高的重點領(lǐng)域，可由相關(guān)業(yè)務(wù)部門繼續(xù)實施行政處罰；對于文化市場、交通運輸、城市管理等涉及面廣、社會關(guān)注度高的領(lǐng)域，則應(yīng)加快推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，由綜合執(zhí)法部門承擔(dān)主體責(zé)任。二是要在中央層面制定權(quán)責(zé)清單，明確劃分綜合執(zhí)法部門和業(yè)務(wù)部門的職責(zé)邊界，避免權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮。業(yè)務(wù)部門要在日常監(jiān)管、立案查處等方面加強(qiáng)與綜合執(zhí)法部門的工作對接，綜合執(zhí)法部門要在案件查辦、行政強(qiáng)制等方面積極回應(yīng)業(yè)務(wù)部門的協(xié)作需求，形成執(zhí)法合力。三是要健全部門間執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，完善案件移送制度，明確案件移送的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時限等；建立健全證據(jù)采信規(guī)則，規(guī)范證據(jù)審查判斷和使用標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)信息共享，推動執(zhí)法信息橫向聯(lián)通、縱向貫通，提高協(xié)同執(zhí)法的及時性、準(zhǔn)確性。同時，要暢通執(zhí)法協(xié)作渠道，建立部門間定期會商、重大案件會辦、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，推動問題聯(lián)治、工作聯(lián)動。

（三）統(tǒng)籌推進(jìn)體制改革

推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)改革是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)。首先，要加強(qiáng)頂層設(shè)計，科學(xué)制定改革方案。中央和地方政府應(yīng)明確改革的總體目標(biāo)和具體任務(wù)，合理劃分職責(zé)，制定詳細(xì)的實施步驟和時間表，確保改革工作有序推進(jìn)。同時，要統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)各地區(qū)、各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，避免政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一。其次，要處理好相對集中行政處罰權(quán)改革與其他改革舉措的關(guān)系。在持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的同時，要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，完善綜合執(zhí)法體制機(jī)制。簡政放權(quán)并不意味著放松監(jiān)管，而是要創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。要厘清各部門的執(zhí)法權(quán)限，消除交叉重復(fù)，解決多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題，通過優(yōu)化資源配置，整合執(zhí)法力量，推動綜合執(zhí)法，提升監(jiān)管效率和公信力［2］。最后，要大膽創(chuàng)新體制機(jī)制，探索符合實際的綜合執(zhí)法新模式。針對執(zhí)法領(lǐng)域和對象的特點，建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨層級的協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)信息共享、聯(lián)合執(zhí)法。

（四）加強(qiáng)隊伍能力建設(shè)

建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的行政執(zhí)法隊伍是推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的重要保障［3］。要把提高執(zhí)法質(zhì)量和公信力作為核心目標(biāo)，采取有力措施，全面加強(qiáng)隊伍建設(shè)。首先，要完善人員管理制度，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。建立健全執(zhí)法人員選拔、培養(yǎng)、使用、管理的長效機(jī)制，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?biāo)準(zhǔn)，拓寬選人用人視野，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入執(zhí)法隊伍。建立執(zhí)法人員定期輪崗制度，促進(jìn)不同領(lǐng)域、不同層級間的交流，提高執(zhí)法的專業(yè)性和廉潔性。完善考核評價體系，堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合，激勵和約束并重，調(diào)動執(zhí)法人員的積極性、主動性。其次，要健全教育培訓(xùn)體系，切實提升執(zhí)法人員的能力素質(zhì)。加大教育培訓(xùn)力度，采取多種形式開展全員培訓(xùn)，突出政治理論、法律知識、執(zhí)法技能等重點內(nèi)容，促進(jìn)理論與實踐相結(jié)合，不斷提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德。定期開展法律知識更新培訓(xùn)，及時跟進(jìn)立法修法進(jìn)程，確保執(zhí)法人員知法懂法、依法行政。注重發(fā)揮典型案例的示范引領(lǐng)作用，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗做法，不斷改進(jìn)執(zhí)法方式方法。最后，要加強(qiáng)智慧執(zhí)法建設(shè)，提高執(zhí)法效率和規(guī)范性。運用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快執(zhí)法信息化進(jìn)程，建設(shè)覆蓋執(zhí)法全過程的信息化平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、監(jiān)督管理的一體化運行。

五、結(jié)束語

相對集中行政處罰權(quán)是深化行政執(zhí)法體制改革的重要舉措，對于轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政執(zhí)法、優(yōu)化營商環(huán)境具有重要意義。當(dāng)前，這項改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，但仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。推動改革向縱深發(fā)展，既要遵循依法行政的原則，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，又要立足國情，從實際出發(fā)，鼓勵基層大膽探索創(chuàng)新。只有堅持不懈抓好落實，持續(xù)深化改革，才能最終建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、簡約高效、公正透明、廉潔高效的行政執(zhí)法新體制，為全面依法治國、加快建設(shè)法治政府、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的制度支撐。

參考文獻(xiàn)：

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［2］彭志芳.關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)問題的思考［J］.河北法學(xué)，2005（01）：139-145.

［3］沈麗榮.關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)問題的對策思考［J］.城市開發(fā)，2001（10）：44-45.

作者簡介：楊秉杰（1992—），男，漢族，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，經(jīng)世律師事務(wù)所律師，研究方向為法學(xué)理論。

（責(zé)任編輯：楊超）