摘要：《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)可以下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，這是在總結(jié)地方探索性實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以中央立法的形式對行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的主體、對象和條件等要素進行的最高層級的制度安排。然而，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道這一舉措，在實施中存在少數(shù)縣級人民政府下放行政處罰權(quán)不合理現(xiàn)象、少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有效承接行政處罰權(quán)的能力不足、責(zé)任歸屬欠缺統(tǒng)一規(guī)定帶來差異化執(zhí)法等問題。因此，要充分發(fā)揮行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的應(yīng)有功效，還必須遵循《中華人民共和國行政處罰法》的立法宗旨，完善行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律規(guī)范體系，提升行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的有效承接能力，健全行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的監(jiān)督體制機制。

關(guān)鍵詞：行政處罰法；處罰權(quán)下放；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；街道辦事處；法治

中圖分類號：D922.11文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2024）03-0105-10

基金項目：江蘇省重點智庫課題“全面推進公安信訪工作法治化的有效路徑研究”（2024ZD164）；四川省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地社會治理創(chuàng)新研究中心重點項目“總體國家安全觀視域中的涉警危機公關(guān)研究”（SHZLZD2102）；江蘇警官學(xué)院科學(xué)研究重點項目“習(xí)近平法治思想指引下新時代法治公安建設(shè)研究”（2021SJYFZZD01）；江蘇高?！扒嗨{工程”（中青年學(xué)術(shù)帶頭人）資助項目。

一、問題的提出

近期，一些地方人民政府收回下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施的行政處罰權(quán)舉措①引發(fā)社會關(guān)注。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行使的制度，是2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）針對新時代基層社會治理現(xiàn)實需要設(shè)置的一項新制度，由此改變了1996年實施的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄”[1]這一層級管轄原則，被認為“撼動了既有的行政處罰體制”[2]55，也成為引人關(guān)切的條款之一。根據(jù)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！盵3]263即學(xué)者們所指“行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度”[4]、“‘行政處罰權(quán)交由’的規(guī)范”[2]55“‘處罰權(quán)下放’的規(guī)定”[5]。為行文方便，基于表述的形象和簡略考慮，本文將該條規(guī)定稱之為“行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”。

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)定，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在基層社會治理中面臨的困局而設(shè)置的舉措，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道高效治理行政違法行為、解決基層社會矛盾和維護基層社會持續(xù)穩(wěn)定。《行政處罰法》實施以來，各地掀起了行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“熱潮”。然而，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“熱潮”背后也存在著隱憂。一方面，省級人民政府在下放行政處罰權(quán)時存在由誰決定行政處罰權(quán)下放、哪些行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)下放、行使行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)當(dāng)具備哪些條件等困惑；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在承接行政處罰權(quán)時存在不太愿意承接行政處罰權(quán)、承接行政處罰權(quán)后不敢為等現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道敗訴案件時有發(fā)生，如安徽省合肥市中級人民法院發(fā)布的《2020—2022年合肥法院行政審判司法審查報告》顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處敗訴案件占一定比例，主要因為其承擔(dān)了大量基層治理和征收拆遷中的具體實施工作[6]。

當(dāng)前，總結(jié)《行政處罰法》第二十四條在適用中的經(jīng)驗與不足，既是優(yōu)化相關(guān)配套制度設(shè)計的迫切需要，也是改進行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以強化基層社會治理的迫切需要。本文從行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法治化演進過程入手，基于《行政處罰法》第二十四條開展闡釋和思考，剖析行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道存在的實踐困境，并探尋行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度有效實施的主要路徑。

二、行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法治化演進

《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是對過往基層行政執(zhí)法體制改革經(jīng)驗總結(jié)基礎(chǔ)上設(shè)置的制度，是基層的行政執(zhí)法體制改革由國家政策規(guī)劃上升為國家的法律制度，意味著相關(guān)政策的法治化轉(zhuǎn)型。

（一）鼓勵基層先行先試，積累地方性立法的實踐經(jīng)驗

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)定，最早萌芽于二十世紀末，在城市管理等領(lǐng)域開展的行政處罰權(quán)試點工作中。從2010年開始，按照中央統(tǒng)一部署，一些地區(qū)開展了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，取得了預(yù)期成效，為探索和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化行政管理體制提供了可借鑒的經(jīng)驗。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府[7]16。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革[8]18-21。2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》明確提出要推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)[9]18。正是在上述一系列中央行政管理體制改革政策的指引下，全國各地開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面的綜合行政執(zhí)法改革的探索，不斷推進行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實踐。

為實現(xiàn)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)定于法有據(jù)，各地改革實踐有以下三條路徑：一是以行政規(guī)范性文件為法律依據(jù)，落實行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。例如，2010年，廣東省佛山市出臺的《佛山市人民政府關(guān)于區(qū)向鎮(zhèn)（街）下放行政執(zhí)法權(quán)的指導(dǎo)意見》指出，各區(qū)政府職能部門可根據(jù)各鎮(zhèn)（街）經(jīng)濟實力、人口規(guī)模、發(fā)展?jié)摿?、地域特點等因素，依法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道下放涉及市場監(jiān)管、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)民生事業(yè)等方面的行政執(zhí)法權(quán)[10]。二是以地方人民政府規(guī)章為法律依據(jù)，推進行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。例如，2011年，廣東省發(fā)布的《廣東省縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定（試行）》規(guī)定，經(jīng)省人民政府認定的具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的特大鎮(zhèn)，可以依法賦予其人民政府行使縣級人民政府及其部門在經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、民生事業(yè)等方面的部分行政管理職權(quán)[11]。特大鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)綜合設(shè)置行政執(zhí)法機構(gòu)，統(tǒng)一行使本級人民政府承擔(dān)的行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法職權(quán)[11]。三是以地方性法規(guī)為法律依據(jù)，實現(xiàn)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。例如，2019年，北京市發(fā)布的《北京市街道辦事處條例》指出，街道辦事處依法行使與居民生活密切相關(guān)且能夠有效承接的行政執(zhí)法權(quán)，具體行政執(zhí)法事項清單由市人民政府制定并向社會公布[12]。

綜觀上述行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的三條實踐路徑，行政規(guī)范性文件在行政處罰權(quán)下放的探索階段發(fā)揮了不可或缺的作用，保障了行政處罰權(quán)下放基層的政治方向。但是，就法治化程度而言，這些行政規(guī)范性文件因位階太低難以保障其法律權(quán)威。通過地方性法規(guī)下放行政處罰權(quán)，確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰主體資格，有助于降低賦權(quán)基層的合法性風(fēng)險，但基于啟動地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法程序較為復(fù)雜，且后續(xù)變動的難度較大，因而決策者通常選擇規(guī)避通過該路徑奠定行政處罰權(quán)下放的法律依據(jù)。較之行政規(guī)范性文件，地方人民政府的規(guī)章為行政處罰權(quán)下放法治化提供了更有力的立法保障。較之地方性法規(guī)，地方人民政府的規(guī)章基于啟動的便利，具有更強的靈活性。因而，地方人民政府的規(guī)章在改革實踐中成為行政處罰權(quán)下放的法律依據(jù)情形較其他二者的情形更有利。但地方性法規(guī)、地方人民政府的規(guī)章或行政規(guī)范性文件都對行政處罰權(quán)下放進行了探索性嘗試，均為行政處罰權(quán)下放的區(qū)域法治化提供了有效的制度保障，也為《行政處罰法》設(shè)置行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的制度奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）強化頂層設(shè)計，促成全國性立法的宏觀架構(gòu)

黨的十八大以來，黨中央準確把脈中國現(xiàn)實并充分認識到，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在社會治理中的角色定位提出明確要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》論及健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制時指出：“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。”[7]24-25《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》指出：“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體。”[8]19并進一步提出要“加強相關(guān)立法，為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限提供法律依據(jù)?！盵8]19《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》進一步指出：“推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。”[9]18這明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位，并就推進基層綜合行政執(zhí)法、強化基層執(zhí)法力量作出了具體安排。上述中央文件為中國行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法治化工作夯實了政治基礎(chǔ)，指引著《行政處罰法》的修訂方向，經(jīng)反復(fù)討論后確立為《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定內(nèi)容。

綜上可見，《行政處罰法》對行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道予以規(guī)定，蘊含著對地方實踐性探索的認可和提升，也為行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)范化運作提供了法律依據(jù)。

三、行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的實施困境

（一）少數(shù)縣級人民政府存在下放行政處罰權(quán)不合理現(xiàn)象

根據(jù)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，要判定基層管理是否迫切需要，應(yīng)當(dāng)秉持沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)的原則，積極開展調(diào)查研究。然而，少數(shù)縣級人民政府在行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之前，沒有認真開展調(diào)查研究工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道迫切需要行使的行政處罰權(quán)不了解，以致出現(xiàn)違背行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道立法初衷的問題。

1.少數(shù)縣級人民政府下放的行政處罰權(quán)不是基層管理迫切需要。個別縣級人民政府及其行政主管部門存在為完成上級行政管理部門委派的行政執(zhí)法體制改革任務(wù)，將數(shù)量較多的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，其中包括少部分使用率低的行政處罰權(quán)。

2.少數(shù)縣級人民政府對承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力評估不足。有的縣級人民政府及其行政主管部門在下放行政處罰權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道時，存在考慮不周全的情況。如個別縣級人民政府對違法使用原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品的行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的相關(guān)執(zhí)法人員的專業(yè)知識有限，容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)行使不當(dāng)?shù)膯栴}。

（二）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有效承接行政處罰權(quán)的能力不足

《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的核心條件之一，就是要求“行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”[3]263。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的有效承接能力，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力。當(dāng)前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道存在有效承接行政處罰權(quán)能力不足的問題。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法人員數(shù)量不足。當(dāng)前，市、縣層級的執(zhí)法機構(gòu)較為齊備、執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)相對較高，而處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，其執(zhí)法力量相對薄弱，執(zhí)法機構(gòu)較少，執(zhí)法人員的數(shù)量也較少，尤其是高素質(zhì)執(zhí)法人員比較缺乏。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作任務(wù)相對繁瑣，執(zhí)法人員除了要開展現(xiàn)場執(zhí)法工作，還承擔(dān)著材料填報、信訪業(yè)務(wù)以及內(nèi)部事務(wù)等多方面的工作任務(wù)。隨著承接行政處罰權(quán)數(shù)量的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法人員的數(shù)量不足，會存在行政處罰權(quán)承接不到位的風(fēng)險。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法人員執(zhí)法能力有待提升。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道尤其是地理位置偏僻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的高學(xué)歷、高水平的法律專業(yè)人才偏少；另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道擁有的執(zhí)法崗位數(shù)量少，增加新的執(zhí)法崗位的難度大。從行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實踐來看，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰權(quán)涉及城市綠化、市容環(huán)衛(wèi)、文化市場、安全生產(chǎn)、勞動保障等多個領(lǐng)域，尤其是涉及食品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面的違法行為、違法情節(jié)認定，需要行政執(zhí)法人員具有相應(yīng)的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)作出準確的判斷，才能保障具體的執(zhí)法活動在合法合理的框架內(nèi)開展。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法裝備配置不全。從個別縣級人民政府及其行政主管部門下放的行政處罰權(quán)清單目錄看，少數(shù)行政處罰權(quán)行使必須經(jīng)專業(yè)機構(gòu)認定、專門設(shè)備檢驗，如食品是否存在安全隱患，環(huán)境是否受到污染及其受到污染程度如何，安全生產(chǎn)是否符合法定標準等，均需專業(yè)人員運用專業(yè)儀器設(shè)備檢測。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道缺乏聽證室、詢問室、檔案室等行政執(zhí)法辦案場所，還存在必要辦公設(shè)施配備不到位的情況。有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道存在不能按照標準配備防護用具、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法車輛等相應(yīng)的執(zhí)法裝備，由此會影響行政執(zhí)法的效率，也會影響行政執(zhí)法的質(zhì)量。

（三）責(zé)任歸屬欠缺統(tǒng)一規(guī)定帶來差異化執(zhí)法

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后，執(zhí)法責(zé)任由誰承擔(dān)，從縣級人民政府及其行政主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使下放行政處罰權(quán)的實踐來看，主要存在委托、授權(quán)、授權(quán)和委托并用三種方式。

1.界定為委托的方式，由賦權(quán)主體承擔(dān)。如廣東省梅州市五華縣人民政府發(fā)布的《關(guān)于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放政務(wù)服務(wù)事項的公告》，決定將縣級人民政府所屬工作部門行使的部分政務(wù)服務(wù)事項委托下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使[13]。根據(jù)行政委托理論，賦權(quán)主體縣級人民政府所屬工作部門是委托方，承接主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)是受委托方，雙方簽訂委托協(xié)議形成委托法律關(guān)系。承接主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是行為主體，應(yīng)當(dāng)以委托方縣級人民政府所屬工作部門的名義實施處罰權(quán)，其執(zhí)法行為的法律責(zé)任由委托方縣級人民政府所屬工作部門承擔(dān)。

2.界定為授權(quán)的方式，由承接主體承擔(dān)。如中共江蘇省委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施方案》指出，整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制措施和監(jiān)督檢查權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名義開展執(zhí)法工作，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”[14]。這里所指“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名義開展執(zhí)法工作”，即行政授權(quán)。按照行政授權(quán)理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)，是依據(jù)法律法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，作為承接主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基于獲得授權(quán)而具有行政主體資格，因而需要對自身執(zhí)法行為承擔(dān)法律責(zé)任。

3.界定為授權(quán)和委托并用的方式，按各自情形承擔(dān)法律責(zé)任。如廣東省梅州市大埔縣人民政府發(fā)布的《大埔縣人民政府關(guān)于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放政務(wù)服務(wù)事項的公告》指出，縣人民政府決定分批將部分縣級政務(wù)服務(wù)事項委托鎮(zhèn)人民政府行使，具體委托事宜由委托單位與受委托單位依法依規(guī)組織實施[15]。其中，以鎮(zhèn)名義行使職權(quán)的事項有179項，以委托機關(guān)名義行使職權(quán)的事項有360項[15]。在該公告中，明確“以鎮(zhèn)名義行使職權(quán)”屬于行政授權(quán)，而“以委托機關(guān)名義行使職權(quán)”則是屬于行政委托，依據(jù)行政授權(quán)理論和行政委托理論可以得出，前一種情形下行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法責(zé)任由鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)，而后一種情形下行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法責(zé)任則應(yīng)當(dāng)由委托機關(guān)縣級行政主管部門承擔(dān)。

從行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的上述實踐來看，各地對執(zhí)法責(zé)任由誰承擔(dān)的做法不盡相同，由此產(chǎn)生權(quán)力下放程度不一致，這會影響行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道法律制度的統(tǒng)一性，也會影響行政相對人確定行政復(fù)議被申請人、行政訴訟被告能否順利得到行政救濟。

四、破解行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度實施困境的現(xiàn)實路徑

（一）完善行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律規(guī)范體系

1.明確行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的決定主體?！缎姓幜P法》第二十四條規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市決定行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道[3]263，這里僅規(guī)定了享有決定權(quán)主體的層級為省級，但是省級人民代表大會及其常務(wù)委員會還是省級人民政府，并未予以明確。為保障行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道決定主體的統(tǒng)一性，并考慮到行政處罰權(quán)的行業(yè)屬性，可以由國務(wù)院制定行政規(guī)范性文件，明確由省級人民政府作出決定。

2.明確行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的基本條件?！缎姓幜P法》第二十四條并未直接設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道享有行政處罰權(quán)，而是規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市進行授權(quán)。何時授權(quán)、授予哪些行政處罰權(quán)以及何為“基層迫切需要”的行政處罰權(quán)，則需要由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)實際情況作出判斷，并通過地方人民政府發(fā)布的規(guī)章或者行政規(guī)范性文件明確識別標準，以防范行政處罰權(quán)下放的隨意性。

3.明確行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法定程序。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)當(dāng)由最高行政機關(guān)即國務(wù)院制定相關(guān)實施條例，對需要遵循的法定程序進行規(guī)定。根據(jù)行政程序理論，結(jié)合行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的具體實踐和要求，下放行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的主要程序有四點：一是由省級人民政府發(fā)布賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)的決定，并發(fā)布行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的指導(dǎo)目錄；二是設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章確認可供下放的行政處罰權(quán)；三是縣級人民政府通過公眾參與、專家論證等方式，對管轄范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展評估，根據(jù)其承接能力具體確定下放行政處罰權(quán)的種類，并向社會發(fā)布公告；四是沒有引發(fā)社會爭議或者雖引發(fā)社會爭議但通過說明化解的被公告的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，縣級人民政府與其簽訂賦權(quán)事項承接確認書，載明承接事項、職責(zé)邊界等內(nèi)容。

4.明確行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的責(zé)任歸屬。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的性質(zhì)屬于行政授權(quán)還是行政委托，直接關(guān)系到行政處罰權(quán)行使的責(zé)任承擔(dān)主體。筆者認為，相對于行政授權(quán)，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的性質(zhì)界定為行政委托更合適。一是從行政處罰權(quán)本身的法定歸屬來看，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是屬于縣級人民政府職能部門的法定職權(quán)，若認定為行政授權(quán)意味著行政處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移，需要相關(guān)法律法規(guī)對應(yīng)作出修改。二是行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道定性為行政委托，有助于發(fā)揮縣級人民政府職能部門的監(jiān)督作用，防止下放后行政處罰權(quán)的濫用風(fēng)險[16]?？梢?，將行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道定性為行政委托，由縣級人民政府職能部門對外承擔(dān)法律責(zé)任，即行政相對人若不服鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的行政處罰決定而申請行政復(fù)議、提起行政訴訟、申請行政賠償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)由相應(yīng)的縣級人民政府職能部門作為行政復(fù)議被申請人、行政訴訟被告、行政賠償義務(wù)人。三是為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處濫用行政處罰權(quán)，在縣級人民政府職能部門對行政相對人履行行政賠償責(zé)任后，對于因故意或重大過失導(dǎo)致行政處罰權(quán)被違法行使的，應(yīng)當(dāng)對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其工作人員進行行政追償，由其承擔(dān)全部或部分賠償責(zé)任。

（二）提升行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的有效承接能力

1.開展執(zhí)法承接能力科學(xué)評估?？h級人民政府及其行政主管部門在下放行政處罰權(quán)之前，要對擬承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力進行全面評估。評估內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)法辦案場所、執(zhí)法技術(shù)裝備、執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)等方面。與此同時，要對上述執(zhí)法構(gòu)成要件進行科學(xué)評估，必須事前設(shè)置明確合理的評價標準，在評價過程中要堅持客觀、公正原則。對于達不到評價標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，不能下放行政處罰權(quán)，這是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使下放的行政處罰權(quán)有序運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.劃定行政處罰權(quán)適度下放的范圍。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的目的在于方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展基層社會治理，《行政處罰法》將其定位為“基層管理迫切需要”的行政處罰權(quán)。至于哪些行政處罰權(quán)屬于基層管理迫切需要的，需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況作出界定。而當(dāng)?shù)貙嶋H情況如何，根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)由作出行政處罰權(quán)下放決定的省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織人員進行調(diào)查研究，如采用公眾參與、專家論證等方式，合理評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道維護社會公共秩序?qū)π姓幜P權(quán)的需求程度。

3.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展行政執(zhí)法面臨的場景是不斷變化的，尤其是隨著鄉(xiāng)村全面振興帶來的人、財、物的快速流轉(zhuǎn)，基層行政執(zhí)法的任務(wù)越來越艱巨。可見，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是否達到有效承接，將是一個動態(tài)的發(fā)展趨勢。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得賦權(quán)后，應(yīng)不斷提升行政執(zhí)法能力。一是確保執(zhí)法人員的數(shù)量與執(zhí)法任務(wù)相匹配。一方面，需要增加執(zhí)法人員編制，引進高學(xué)歷的青年人才；另一方面，推動上級執(zhí)法力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，壯大基層執(zhí)法隊伍。二是提升執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。通過定期開展專業(yè)培訓(xùn)，促進執(zhí)法人員不斷更新執(zhí)法專業(yè)知識，提升執(zhí)法專業(yè)技能。三是改善執(zhí)法工作條件。加強執(zhí)法辦案場所和執(zhí)法技術(shù)裝備的建設(shè)。要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承接行政處罰權(quán)提供充足的經(jīng)費，促進執(zhí)法辦案場所的提質(zhì)升級。要配備現(xiàn)代化執(zhí)法技術(shù)裝備，以適應(yīng)專業(yè)化、規(guī)范化辦案的現(xiàn)實需要。

（三）健全行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的監(jiān)督體制機制

1.完善審批機關(guān)的監(jiān)督機制?！缎姓幜P法》在規(guī)定行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的同時，提及有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督，并提出要完善評議、考核制度。這一規(guī)定表明，縣級人民政府及其行政主管部門在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道下放行政處罰權(quán)后，不能一放了之，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法中開展組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督等工作。《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定為有關(guān)地方人民政府及其部門開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)的監(jiān)督工作提供了根本遵循。要發(fā)揮好縣級人民政府及其部門的監(jiān)督功能，防范行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后被恣意行使。建議由國務(wù)院出臺規(guī)范性文件，對監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督處置以及監(jiān)督失職的責(zé)任等方面予以明確規(guī)定。

2.健全社會參與的監(jiān)督機制?！缎姓幜P法》明確了行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后，有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督，但對公眾監(jiān)督則沒有明確規(guī)定。因此，為防止下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰權(quán)被濫用，亟須健全社會參與的監(jiān)督機制。一是強化行政處罰權(quán)下放前的監(jiān)督機制。有關(guān)地方人民政府及其部門在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作出下放行政處罰權(quán)決定前，應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布公告征求意見、實地走訪等形式，充分聽取社會公眾的意見和建議，對于社會公眾爭議較大且通過說明不能解決爭議的，應(yīng)當(dāng)停止或者暫緩作出下放行政處罰權(quán)的決定。二是健全行政處罰權(quán)下放后的監(jiān)督機制。有關(guān)地方人民政府及其部門在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)開展評議和考核過程中，應(yīng)當(dāng)組織社會公眾參與評議，吸納公眾的合理意見，并將公眾意見作為考核指標的重要組成部分。

3.構(gòu)建行政處罰權(quán)收回制度。所謂行政處罰權(quán)收回，是指針對存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承接不住、管不好等問題，由審批機關(guān)報上級人民政府同意后，依據(jù)法定程序收回下放的行政處罰權(quán)，由原行政機關(guān)行使。為保障收回處罰權(quán)的于法有據(jù)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)實施條例，明確收回行政處罰權(quán)決定的主體、法定情形、收回的執(zhí)法權(quán)歸屬以及實施程序等方面規(guī)定。一是明確收回行政處罰權(quán)決定的主體。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，應(yīng)當(dāng)由作出下放決定的省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為收回行政處罰權(quán)的決定主體。二是明確收回行政處罰權(quán)的法定情形，即存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承接不住、管不好等問題需要收回的行政處罰權(quán)事項。三是明確收回的執(zhí)法職權(quán)歸屬，基于行政職權(quán)的法定性，收回的執(zhí)法職權(quán)事項應(yīng)由享有該行政處罰權(quán)的縣級人民政府及其行政主管部門繼續(xù)實施。四是明確收回行政處罰權(quán)的實施程序。參照行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的程序，收回行政處罰權(quán)的程序應(yīng)委托第三方專業(yè)評估機構(gòu)開展評估工作，并就評估報告廣泛征求意見，發(fā)布收回公告以及在收回過渡期內(nèi)進行執(zhí)法材料的交接。

五、結(jié)語

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的設(shè)置，其根本目的在于解決中國基層社會治理中存在的長期性的現(xiàn)實難題?！缎姓幜P法》實施以來，基于制度的宏觀調(diào)控性、享有審批權(quán)的管理部門的認識局限性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道擁有主客觀條件的有限性等方面，存在著多種風(fēng)險和隱患。要發(fā)揮好行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的優(yōu)勢，必須持續(xù)關(guān)注并防范這些風(fēng)險。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的實施及其風(fēng)險防范是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，立法機關(guān)要不斷完善相關(guān)配套制度，明確行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的決定主體、基本條件、法定程序、責(zé)任承擔(dān)等多方面要素，以強化《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定的可操作性。決定和審批機關(guān)要增強責(zé)任意識，認真開展調(diào)查研究和科學(xué)評估，篩選出符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，合理界定基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)，以實現(xiàn)行政處罰權(quán)精準下放。獲得下放行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要秉持依法行政的理念，不斷提升行政執(zhí)法能力，規(guī)范行使行政處罰權(quán)。社會各界力量要關(guān)注行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的實施，為完善制度提供積極的建議，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)進行有效監(jiān)督。

注釋：

①參見《茂名市人民政府關(guān)于收回鎮(zhèn)（街道）部分行政執(zhí)法事項的公告》（茂府通〔2023〕1號）、《連州市人民政府關(guān)于收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法事項清單（第一批）的公告》（連府公〔2023〕59號）、《清遠市人民政府關(guān)于收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法事項清單（第一批）的公告》（清府〔2023〕46號）。

參考文獻：

[1]中華人民共和國行政處罰法[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，1996（3）：7.

[2]秦前紅，陳芳瑾.“行政處罰權(quán)交由”的規(guī)范闡釋：基于《行政處罰法》第24條第1款之展開[J].法治研究，2022（3）.

[3]中華人民共和國行政處罰法[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2021（2）.

[4]徐曉明.行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的內(nèi)在取向及實施路徑[J].中州學(xué)刊，2022（4）：43.

[5]楊丹.賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的價值分析與法治路徑[J].四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（6）：82-90.

[6]周瑞平，趙晨.合肥中院發(fā)布行政審判司法審查報告[N].人民法院報，2023-05-17（4）.

[7]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[8]中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，2017（1）.

[9]中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，2019（5）.

[10]佛山市人民政府辦公室印發(fā)佛山市人民政府關(guān)于區(qū)向鎮(zhèn)（街）下放行政執(zhí)法權(quán)指導(dǎo)意見的通知[EB/OL].（2010-12-19）[2024-01-11].http：//www.foshan.gov.cn/zwgk/ zfgb/rmzfbgswj/content/post_1740821.html.

[11]廣東省縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定（試行）[EB/OL].（2011-05-05）[2024-01-11]. http：//www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/139/post_139752.html#6.

[12]北京市街道辦事處條例[EB /OL].（2019-11-27）[2024-01-11].https：//gaj. beijing.gov.cn/zhengce/zcfg/202204/t20220404_2653875.html.

[13]五華縣人民政府關(guān)于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放政務(wù)服務(wù)事項的公告[EB/OL].（2023-12-16）[2024-01-11].https：//www.wuhua.gov.cn/xxgk/zfjg/xzwfwsjglj/zfxxgkml/bmwj/content/post_ 2577591.html.

[14]關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施方案[EB/OL].（2020-02-24）[2024-01-11].http：//www.zgjssw.gov.cn/fabuting/shengweiwenjian/202002/t20200224_ 6526506.shtml.

[15]大埔縣人民政府關(guān)于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放政務(wù)服務(wù)事項的公告[EB/OL].（2021-02-20）[2024-01-11].https：//www.dabu.gov.cn/zfxxgkml/dpxrmzf/gfxwj/qtwj/content/post_2144520. html.

[16]楊治坤.行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位：以《行政處罰法》第24條為分析對象[J].法學(xué)，2023（12）：43.

責(zé)任編輯陳巍