摘要：

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和食物需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，耕地保護制度在維護國家糧食安全和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用愈發(fā)凸顯．從大食物觀的提出及其與耕地保護的關(guān)系出發(fā)，分析了當(dāng)前耕地保護面臨的諸多挑戰(zhàn)，如食物需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、區(qū)域分工協(xié)同需求以及耕地后備資源的稀缺性．在總結(jié)我國耕地保護成效與不足的基礎(chǔ)上，深入探討了耕地安全的基本事實，糧食安全現(xiàn)狀與耕地保護目標(biāo)之間的差距，以及耕地保護效能降低的原因，并識別了耕地保護面臨的機遇與挑戰(zhàn)．針對這些問題，提出了一系列創(chuàng)新路徑，包括加強土地資源調(diào)查、優(yōu)化占補平衡政策、建立區(qū)域補償機制和第三方評估體系等，以期為構(gòu)建大食物觀統(tǒng)籌下的耕地保護協(xié)同治理體系提供政策參考．

關(guān)" 鍵" 詞：

大食物觀； 糧食安全； 耕地治理； 實現(xiàn)路徑

中圖分類號：

F301.21

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：16739868（2024）10004613

DOI：10.13718/j.cnki.xdzk.2024.10.004

浦男萍，趙晶，張穎，等．大食物觀統(tǒng)籌下的耕地保護協(xié)同治理體系研究 ［J］．西南大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2024，46（10）： 46-58．

收稿日期：20240620

基金項目：

“科技興蒙”行動重點專項（NMKJXM202303）； 國家社會科學(xué)基金重大項目（19ZDA096）； 自然資源重大戰(zhàn)略問題研究與智庫建設(shè)項目（ZXZXHT（2024）-W02）； 國家自然科學(xué)基金項目（42201285）．

作者簡介：

浦男萍，碩士研究生，主要從事耕地利用與保護研究．

通信作者： 孔祥斌，博士，教授，博士研究生導(dǎo)師．

Construction of Collaborative Governance System of Cultivated Land

Protection under the Overall Planning of Big Food Concept

PU Nanping1， ZHAO Jing1，2， ZHANG Ying3，

ZHANG Bangbang4， LEI Ming5， KONG Xiangbin1

1. College of Land Science and Technology，China Agricultural University，Beijing 100193，China；

2. Beijing Fangyuan Land Planning and Design Consulting Co. Ltd.，Beijing 100095，China；

3. Historical Records Department of Beijing Rural Economic Research Center，Beijing 100192，China；

4. College of Economics and Management，Northwest Agriculture and Forestry University，Yangling Shaanxi 712100，China；

5. Research Institute for Eco-Civilization，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100710，China

Abstract：

With the rapid development of Chinas economy and society，and the transformation of food demand structure，the role of cultivated land protection system in safeguarding national food security and promoting regional coordinated development has become increasingly prominent．This paper analyzed the current challenges faced by cultivated land protection，such as the transformation of food demand structure，the collaborative needs of regional division of labor，and the scarcity of cultivated land reserve resources．On the basis of summarizing the effectiveness and shortcomings of cultivated land protection in China，the basic facts of cultivated land security，the gap between the current situation of food security and the goal of cultivated land protection，the reasons for the reduction of cultivated land protection efficiency，and the opportunities and challenges faced by cultivated land protection were discussed in depth．In view of these problems，this paper put forward a series of innovative paths，including strengthening the investigation of land resources，optimizing the policy of requisition-compensation balance，establishing regional compensation mechanism and third-party evaluation system，in order to provide policy reference for the construction of the coordinated management system of cultivated land protection based on the big food concept．

Key words：

big food view； food security； cultivated land management； implementation path

“洪范八政，食為政首”強調(diào)了糧食在國家治理中的核心地位．2003年以來，我國糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定增長，實現(xiàn)“十九連豐”［1-2］，僅用全球9%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，實現(xiàn)了全面小康［3］．習(xí)近平總書記指出，糧食問題不能只從經(jīng)濟上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)．黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央逐步確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”．隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，糧食安全理念逐步轉(zhuǎn)向以大食物觀為核心［4］，強調(diào)多元化供給．2022年黨的二十大報告中強調(diào)，“樹立大食物觀，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，構(gòu)建多元化食物供給體系”．然而，隨著大食物觀滿足居民日益增長的多元化食物需求，這也對我國耕地保護治理提出了新的挑戰(zhàn)［5］．因此，構(gòu)建一個以大食物觀為指導(dǎo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的耕地保護治理體系，對于當(dāng)前和未來的糧食安全具有重要的現(xiàn)實意義．

保護耕地免受“大食物”的潛在沖擊已成為確保糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)性的關(guān)鍵議題．研究顯示，耕地保護與治理的方案可以分為資源、技術(shù)和制度路徑［6］．例如，旭日干等［7］提出利用不同區(qū)域的自然優(yōu)勢，為非糧生產(chǎn)騰出調(diào)整空間，以實現(xiàn)人口分布與食物生產(chǎn)布局的協(xié)調(diào)； 方錫良 ［8］從人文學(xué)科角度首次對大食物觀的文化定位提供了視角； 付海英等［9］將大食物觀引入生態(tài)文明視野； 劉元勝等［10］結(jié)合農(nóng)業(yè)數(shù)字經(jīng)濟，拓展了大食物觀理論與實踐的邊界．

大食物觀為新時代耕地保護治理提供了新的視角．眾多研究強調(diào)，有效保護耕地對維護農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡和確保糧食安全至關(guān)重要．本文從大食物觀的提出及其與耕地保護的關(guān)系出發(fā)，深入探討了我國耕地安全的現(xiàn)狀．通過分析當(dāng)前糧食安全與耕地保護目標(biāo)間的差距，系統(tǒng)揭示了在大食物觀背景下，我國耕地保護效能下降的原因．結(jié)合新時代糧食安全面臨的挑戰(zhàn)與機遇，提出了構(gòu)建大食物觀統(tǒng)籌下的耕地保護協(xié)同治理體系的實施路徑．

1" 大食物觀與耕地保護的內(nèi)涵及關(guān)系解析

1.1" 大食物觀的提出和內(nèi)涵闡釋

1984年，錢學(xué)森院士在中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院第二屆學(xué)術(shù)委員會會議上首次提出了“建立農(nóng)業(yè)型知識密集產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草業(yè)、海業(yè)和沙業(yè)”的大農(nóng)業(yè)科學(xué)構(gòu)想［11］，為大食物觀理念的初步形成奠定了理論基礎(chǔ)．1990年，習(xí)近平總書記在福建寧德工作時指出，“現(xiàn)在講的糧食即食物，大糧食觀念替代了以糧為綱的舊觀念”，這一表述標(biāo)志著大食物觀的初步形成．2015年，中央農(nóng)村工作會議首次提出“樹立大食物觀念”，并于2016年正式寫入中央一號文件，確立了大食物觀作為國家發(fā)展理念的重要地位．隨后，在國家重要文件與會議中，大食物觀的科學(xué)內(nèi)涵逐漸清晰（表1）．2023年，大食物觀再次被納入中央一號文件，進一步鞏固了其在新時代糧食安全戰(zhàn)略中的重要地位．

思想形成時期2015.12中央農(nóng)村工作會議首次提出“樹立大食物觀念”．

2016.01中央一號文件“樹立大食物觀，面向整個國土資源，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求．在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，提高農(nóng)業(yè)綜合效益”．

2017.12中央農(nóng)村工作會議“樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”．

2022.03全國兩會“要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行”．

思想深化時期2022.10中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會“樹立大食物觀，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，構(gòu)建多元化食物供給體系”．

2022.12中央農(nóng)村工作會議“樹立大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系，多途徑開發(fā)食物來源”．

2023.02中央一號文件“樹立大食物觀，加快構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、植物動物微生物并舉的多元化食物供給體系，分領(lǐng)域制定實施方案”．

隨著城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的加快，我國城鄉(xiāng)居民的食物消費結(jié)構(gòu)逐步升級，糧食直接消費量占總消費量的比重逐漸下降，肉、蛋、奶、果蔬、水產(chǎn)品等的需求不斷增加［12］．居民的膳食結(jié)構(gòu)逐步從“吃得飽”轉(zhuǎn)向“吃得好”“吃得健康”和“吃得營養(yǎng)”．大食物觀強調(diào)“向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”．盡管居民的食物需求發(fā)生了顯著變化，但糧食，特別是主糧，依然占據(jù)不可替代的地位．因此，大食物觀是在穩(wěn)定主糧產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，滿足人民多元化食物需求，并可持續(xù)利用土地資源以獲取多樣化食物的理念．

1.2" 大食物觀與耕地保護

耕地資源作為糧食生產(chǎn)的重要載體，是確保糧食安全的關(guān)鍵要素［2］，同時也是落實大食物觀的資源基礎(chǔ)［13］．科學(xué)理解新時代耕地保護的內(nèi)涵，是深刻把握大食物觀與耕地保護良性互動的關(guān)鍵．1981年，國務(wù)院在《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》中首次提出了“耕地保護”的概念，標(biāo)志著耕地保護工作的正式啟動．隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和自然環(huán)境變化，新時代的耕地保護已從單一的數(shù)量維度轉(zhuǎn)向綜合性、系統(tǒng)性的生態(tài)與經(jīng)濟平衡發(fā)展，這不僅涉及數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的三位一體保護，還強調(diào)耕地的多功能性和可持續(xù)性．

大食物觀并不是要削弱耕地用途的管制，相反，“米袋子”是基礎(chǔ)，必須在充分保障主糧安全的前提下，才能滿足“菜籃子”“肉案子”“果盤子”“奶瓶子”和“糖罐子”等多樣化需求．因此，大食物觀與耕地保護是辯證統(tǒng)一的．耕地安全是實現(xiàn)大食物觀的根基，而大食物觀則為拓寬耕地用途提供了方向引領(lǐng)．

2" 大食物觀背景下我國糧食安全的基本事實

2.1" 我國大宗糧食進口總量與品種雙增加

近年來，隨著國內(nèi)消費需求的日益多樣化，我國農(nóng)產(chǎn)品的進口量持續(xù)攀升［14］．根據(jù)我國海關(guān)最近10年的進口大宗糧食數(shù)據(jù)可知，我國糧食進口呈現(xiàn)出總量和品種雙重增長態(tài)勢： 首先，近10年來，我國糧食進口總量顯著增加［15］，從2012年的0.8億噸增長至2022年的1.5億噸，增幅接近一倍； 其次，糧食進口的種類也在不斷豐富，從以大豆為主，逐漸擴展到玉米、小麥、水稻等多樣化的大宗糧食進口．這一變化不僅反映了國內(nèi)消費市場的多元化需求，也對我國糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈提出了新的挑戰(zhàn)和要求．

2.2" 我國形成大食物專業(yè)化生產(chǎn)地理空間格局

我國的食物生產(chǎn)格局呈現(xiàn)出鮮明的地理互補性，形成了北糧南運［16］、南果（菜、魚）北運［17］、西菜東運［18］等3大特色空間格局．

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)分析，首先，2000-2022年間北方糧食產(chǎn)量的增幅接近100%，主要為水稻、玉米和小麥3大主糧，北糧南運的生產(chǎn)消費格局已經(jīng)形成； 其次，2000-2022年間南方蔬菜、水果和水產(chǎn)品的產(chǎn)量不斷提升，南果（菜、魚）北運的格局日趨形成； 最后，2000-2022年間全國蔬菜產(chǎn)量激增，其中東北、東部地區(qū)蔬菜產(chǎn)量的全國占比不斷降低，而中部、西部地區(qū)的占比不斷上升，西部地區(qū)蔬菜生產(chǎn)向東南地區(qū)消費轉(zhuǎn)移成為新的趨勢．

2.3nbsp; 我國耕地利用出現(xiàn)“五化”空間分化趨勢

我國耕地利用的空間格局正隨著大食物產(chǎn)業(yè)格局的形成而發(fā)生顯著變化．在區(qū)域耕地資源稟賦、勞動力成本以及種植專業(yè)化3方面的耦合推動下，我國耕地利用在空間上呈現(xiàn)非農(nóng)化大城市集中［19］、非食物化北方加?。?0］、棄耕化西南顯著［21］、非糧化南方增加［22］、水田位移化北方擴張［23］等5大趨勢．

1） 耕地向建設(shè)用地（非農(nóng)化）轉(zhuǎn)變趨緩但區(qū)域更為集中．其中，黃淮海平原區(qū)、長江中下游地區(qū)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地面積較大，呈現(xiàn)占用放緩趨勢，未來建設(shè)占用耕地主要區(qū)域集中在京津冀、長三角、珠三角以及成渝城市群．

2） 耕地向林地轉(zhuǎn)化（非食物化）集中在北方平原區(qū)但趨勢減緩．耕地向林地轉(zhuǎn)化的趨勢也十分顯著，且主要集中在北方平原區(qū)，是城市化快速增長導(dǎo)致的生態(tài)用地空間的次級需求擴張，但是趨勢減緩．

3） 耕地撂荒（棄耕化）集中分布在西南和華南地區(qū)且呈現(xiàn)“T”字分布．據(jù)中國科學(xué)院和西南大學(xué)聯(lián)合開展的耕地撂荒遙感與抽樣調(diào)查顯示，全國耕地撂荒率為10.36%，在空間上呈現(xiàn)“T”字分布［24］： 縱軸自北向南貫穿甘肅東南部、四川東部、重慶境內(nèi)，直至貴州西部和云南北部； 橫軸位于長江中下游地區(qū)，自西向東貫穿湖北、湖南、安徽、江西等省份．

4） 耕地向果園用地等轉(zhuǎn)化（非糧化）主要集中在南方地區(qū)．這導(dǎo)致南方地區(qū)耕地“非糧化”面積快速擴張，其中云貴高原區(qū)、四川盆地及周邊地區(qū)增加最為顯著．

5） 我國水田南方減少和北方增加（位移化）呈現(xiàn)穩(wěn)定格局．近15年來，我國水田重心不斷向東北遷移，東北平原區(qū)水田面積增加明顯； 與此同時，南方農(nóng)業(yè)區(qū)水田面積顯著下降，其中長江中下游地區(qū)和華南地區(qū)水田面積減少最為明顯．

3" 我國耕地保護初衷與糧食安全現(xiàn)狀的差距顯著

3.1" 我國耕地調(diào)查結(jié)果的矛盾性與耕地保護的緊迫性出現(xiàn)偏差

為了保障國家發(fā)展與糧食安全，我國建立了世界上最為嚴(yán)格的耕地保護制度，包括耕地占補平衡、18億畝耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田和土地集約利用等政策．然而，三次全國土地調(diào)查結(jié)果的不一致性以及耕地數(shù)量的波動性，引發(fā)了對耕地安全緊迫性認(rèn)知的偏差．

1） 與第一次全國土地調(diào)查（以下簡稱“一調(diào)”）相比，第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）結(jié)果顯示，我國的耕地數(shù)量為1.354億hm2，遠超過18億畝耕地紅線，我國耕地資源呈現(xiàn)出樂觀態(tài)勢．這一調(diào)查結(jié)果使得中央和公眾對耕地資源數(shù)量感到樂觀，促使中央在堅持“一調(diào)”耕地保護政策的基礎(chǔ)上，對耕地保護政策進行了調(diào)整，提出了“永久基本農(nóng)田劃定與保護”和“耕地休耕輪作制度”［24］，并強調(diào)了生態(tài)紅線第一的原則．

2） 與“二調(diào)”相比，2021年發(fā)布的第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）結(jié)果顯示，我國耕地資源呈現(xiàn)出嚴(yán)重悲觀態(tài)勢．我國耕地總面積約為1.279億hm2，比“二調(diào)”時減少了0.075億hm2．這一變化促使中央重新審視耕地保護政策，強調(diào)遏制耕地“非農(nóng)化”，實施鹽堿地保護性開發(fā)等，并重新確定了耕地紅線第一原則．

3） “三調(diào)”結(jié)果還揭示了我國耕地資源向林地和園地流失的問題，呈現(xiàn)出一種失控狀態(tài)．在上述的10年間，分別有746.67萬hm2，420.00萬hm2和413.33萬hm2的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榱值?、園地和建設(shè)用地．據(jù)此，中央制定了嚴(yán)控耕地“非糧化”等政策，并提出了實施園地和林地復(fù)耕的“進出平衡”制度．

3.2" 永久基本農(nóng)田空間的不穩(wěn)定性與耕地質(zhì)量保護目標(biāo)的鴻溝日益加劇

耕地保護，特別是永久基本農(nóng)田保護，旨在確保耕地質(zhì)量的穩(wěn)定性，并能夠可持續(xù)提供生產(chǎn)能力，以保障國家糧食安全與農(nóng)民的種田權(quán)益．然而，“三調(diào)”結(jié)果表明，永久基本農(nóng)田的保護面臨穩(wěn)定性下降、用途不穩(wěn)定、布局不穩(wěn)定以及過度和低效利用等4個方面問題．

1） 永久基本農(nóng)田的地類存在不穩(wěn)定性．“三調(diào)”結(jié)果顯示，在1.031億hm2永久基本農(nóng)田中，至少有0.133億hm2作為果園、林地等非耕地用途．這導(dǎo)致全國山區(qū)普遍存在永久基本農(nóng)田保護任務(wù)與耕地保有量倒掛的問題［25］，有的地區(qū)該比例甚至高達30%．

2） 永久基本農(nóng)田的用途存在不穩(wěn)定性．南方水稻種植區(qū)的水田改旱地問題日益嚴(yán)峻．據(jù)調(diào)查，在廣東、廣西、浙江、云南、貴州等南方傳統(tǒng)水稻種植區(qū)，水田改旱地的趨勢正在逐年增加［26］．

3） 永久基本農(nóng)田的布局存在不穩(wěn)定性，面臨調(diào)整風(fēng)險．2009-2019年間，我國高速鐵路、公路以及鄉(xiāng)村道路等線性基礎(chǔ)設(shè)施工程的用地面積增加了約160萬hm2，這些工程穿越永久基本農(nóng)田保護區(qū)，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田被頻繁調(diào)整和分割，影響了耕地布局的穩(wěn)定性［27］．

4） 永久基本農(nóng)田呈現(xiàn)出過度與低效利用共存的特征，我國北方耕地集約利用過度與南方棄耕低效用地同時存在．黃淮海平原區(qū)、東北平原區(qū)作為我國主要的糧食生產(chǎn)基地，正面臨嚴(yán)重的地下水資源問題．黃淮海平原區(qū)淺層地下水和深層地下水下降迅速，東北平原區(qū)由于水稻種植面積的快速擴張，地下水超采問題日益突出［28］．與此同時，南方農(nóng)戶由于耕地利用效益下降，撂荒耕地面積不斷增加．

3.3" 補充耕地持續(xù)利用性下降與永續(xù)利用目標(biāo)的差距日益凸顯

我國的補充耕地在南北地區(qū)存在顯著差異．南方地區(qū)表現(xiàn)為政府補充耕地與農(nóng)戶棄耕之間的矛盾，北方地區(qū)則表現(xiàn)為經(jīng)營主體主動開墾邊際土地與政府控制力低下之間的矛盾．

南方地區(qū)政府部門積極補充耕地以實現(xiàn)持續(xù)利用的目標(biāo)，而農(nóng)戶卻因多種原因選擇棄耕，這一矛盾日益尖銳．例如，廣東推行墾造水田項目、廣西實施旱改水政策、重慶建立地票制度等．但現(xiàn)實情況是，在這些區(qū)域中有大量的存量耕地被棄耕或被調(diào)整為園地，占補平衡的新增耕地尤其是水田難以持續(xù)利用．

與南方地區(qū)不同，北方地區(qū)的補充耕地主要是由農(nóng)戶和新型主體自發(fā)開墾的邊際土地，而政府在控制上的力度不足，導(dǎo)致了一系列問題．第一是北方耕地數(shù)量迅速增加，“三調(diào)”與“二調(diào)”相比，64%的耕地分布在北方［29］．第二是北方耕地侵占生態(tài)空間形勢嚴(yán)峻．北方新增耕地主要來源于草地、濕地、林地等生態(tài)用地，新增耕地急需退耕還草（濕地和林地）．第三是北方耕地開墾過度，導(dǎo)致土地退化嚴(yán)重．如吉林的松嫩平原大量開墾的草原和濕地，導(dǎo)致地下水下降，風(fēng)蝕嚴(yán)重，同時過度利用也導(dǎo)致了黑土層變薄、變瘦和變硬．

3.4" 微觀主體在落實中央耕地保護資源安全性目標(biāo)與追求經(jīng)濟效益之間出現(xiàn)偏差

中央政府、地方政府和農(nóng)戶在耕地保護上的合力在時空上不斷變化．從時間演化角度來看，中央政府始終給予高度重視，地方政府的政策態(tài)度有所波動，而農(nóng)戶的保護意愿則經(jīng)歷了從高漲到降低的過程［30］．具體可以分為4個階段： 初級合力階段、良好合力階段、合力階段減弱、合力銳減階段．

1） 初級合力階段（1978-1982年）： 城鎮(zhèn)化、工業(yè)化萌芽期，土地財政尚未形成，地方政府和農(nóng)民的保護動力相對較強，多主體保護合力處于起步階段．

2） 良好合力階段（1983-1989年）： 這一階段多主體耕地保護合力達到歷史最高．1983年，承包到戶政策的實施覆蓋了95%以上的農(nóng)村地區(qū)； 1984年，中央一號文件進一步明確了土地承包的穩(wěn)定性，滿足了農(nóng)民對土地權(quán)益的期望．

3） 合力減弱階段（1990-2008年）： 1994年“分稅制”的實施使得土地收益歸地方政府所有，城區(qū)面積擴大、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴大、土地開發(fā)出讓和轉(zhuǎn)讓高潮的出現(xiàn)，使得土地出讓金為代表的“土地財政”成為推動地方經(jīng)濟增長的重要力量，導(dǎo)致省級政府耕地保護積極性下降，農(nóng)民耕地保護動力也隨之減弱，“農(nóng)民工”大量進城，向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型．

4） 合力銳減階段（2009-2020年）： 2018年自然資源部的成立，使中央政府耕地保護動力達到歷史最高．然而，地方政府因區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的用地需求增加，出現(xiàn)“糧食生產(chǎn)大縣，地方財政小縣”的現(xiàn)象，對耕地保護的積極性不高．農(nóng)戶方面，由于種植成本與收益差距擴大，種糧收益下降甚至虧損，從而導(dǎo)致耕地發(fā)生農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或撂荒的情況大量出現(xiàn)．

從我國耕地空間分布與利用的集約性、非糧化、棄耕化判斷來看，我國北方的耕地保護動力日益增強，即中央政府、地方政府和農(nóng)戶耕地保護與利用呈現(xiàn)出高度一致性； 而在南方地區(qū)，則分化趨勢日趨顯著，突出表現(xiàn)為地方用地不斷擴張和農(nóng)戶耕地棄耕與非糧化特征明顯［31］．

耕地保護在推動城市化、保障產(chǎn)業(yè)用地以及基礎(chǔ)設(shè)施用地方面取得了顯著成就，我國已經(jīng)成為世界工廠，城市化率達到65%，也保障了農(nóng)民人均耕地數(shù)量的基本穩(wěn)定．但是，在保障糧食安全方面還與耕地保護制度的設(shè)計初心存在很大的差距．

4" 大食物觀下的耕地保護效能降低成因分析

4.1" 口糧需求向大食物轉(zhuǎn)型促進北糧南運和南果北運生產(chǎn)格局形成

1） 我國居民飲食結(jié)構(gòu)的顯著變化與勞動力成本的逐漸攀升，共同推動了南方耕地的棄耕現(xiàn)象．具體而言，2013-2019年，城鄉(xiāng)居民的人均口糧消費量呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，口糧需求的減少成為南方丘陵和低山地帶水田棄耕現(xiàn)象的主要推動力．另一方面，人均肉蛋奶、水產(chǎn)品以及水果蔬菜的消費量卻在穩(wěn)步增長，這一增長趨勢在西南和華南地區(qū)尤為顯著［32］，為非糧食作物的生產(chǎn)提供了強勁的需求動力．這種對非糧食作物需求的激增，不僅推動了南方水果產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，還深刻影響了北方地區(qū)的消費模式，成為其轉(zhuǎn)變的重要驅(qū)動力．

2） 在工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展的進程中，南方水田被大規(guī)模占用［23］，這直接推動了北方水田的大量開發(fā)．隨著南方城市周邊的優(yōu)質(zhì)水田逐漸轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地和城市建設(shè)用地，南方集中連片的優(yōu)質(zhì)水田面積不斷縮減，水田種植的投入成本也隨之增加．與此同時，北方地勢低洼的草原和草地因其獨特的地理條件，開發(fā)為水稻種植的優(yōu)勢逐漸凸顯，成為北方水田開發(fā)的重要選擇．

3） 國外進口大豆的持續(xù)增長顯著影響了北方旱地的種植布局［33］，進一步壓縮了原本用于大豆種植的農(nóng)田面積．與此同時，玉米飼料化的趨勢加速發(fā)展，極大地推動了北方旱地中玉米種植面積的擴大．這一系列的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使了我國北糧南運的農(nóng)業(yè)格局逐步穩(wěn)固，凸顯了北方地區(qū)在糧食生產(chǎn)中的核心地位．

4.2" 我國耕地利用與保護進入生產(chǎn)、生態(tài)、建設(shè)三重空間競爭的疊加期和多方利益博弈的交匯期

1） 我國耕地資源利用的高成本性、全球糧食貿(mào)易的低價沖擊性以及建設(shè)用地格局的不確定性是耕地空間布局穩(wěn)定性降低的根本原因．第一，大國小農(nóng)的耕地國情導(dǎo)致了耕地利用的高成本性，是耕地用途不穩(wěn)定的誘因．我國戶均耕地規(guī)模?。s0.5 hm2）［34］、地塊細(xì)碎（戶均地塊3～5塊）［35］，截至2019年丘陵山區(qū)主要農(nóng)作物耕種綜合機械化水平僅有50.44%，加之勞動力成本上漲，種地成本不斷提高，推動了耕地用途的轉(zhuǎn)變．第二，城市化南北差異導(dǎo)致了耕地在東北地區(qū)擴張與南方地區(qū)減少同步發(fā)生．東北水稻種植面積持續(xù)增加、耕地擴張、利用強度提高，而南方水稻種植面積呈現(xiàn)持續(xù)減少、棄耕和水改旱的態(tài)勢．第三，我國正處于城市空間格局的優(yōu)化階段，城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施項目選址的不確定性，也對永久基本農(nóng)田布局的穩(wěn)定性構(gòu)成威脅．

2） 農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)收入持續(xù)增加與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資本高額投資回報預(yù)期沖突是耕地穩(wěn)定性變低的微觀動力．第一，農(nóng)戶對耕地流轉(zhuǎn)收入持續(xù)增加的預(yù)期，導(dǎo)致耕地種植成本增加．全國調(diào)查顯示，農(nóng)民將耕地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，流轉(zhuǎn)費用為每年每公頃33～200元不等，流轉(zhuǎn)時間通常為2～3年，且流轉(zhuǎn)費用逐年調(diào)整［26］．這種對穩(wěn)定回報和收入增長的預(yù)期，在東北地區(qū)已經(jīng)促使農(nóng)戶開墾擴展到生態(tài)敏感區(qū)域，而在西南地區(qū)則導(dǎo)致農(nóng)戶放棄耕作［26］．第二，流轉(zhuǎn)費用增加加劇了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的糧食種植成本，致使耕地用途不穩(wěn)定．為了向農(nóng)戶支付耕地流轉(zhuǎn)費用，新型經(jīng)營主體不得不改變耕地利用方式，才能實現(xiàn)投入資本的預(yù)期回報．第三，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對耕地掠奪式經(jīng)營現(xiàn)象普遍，致使耕地質(zhì)量下降．為了支付高額租金和獲得資本投入回報，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往在糧食生產(chǎn)中通過增加化肥和農(nóng)藥等高投入方式獲得收益，導(dǎo)致耕地水土健康支撐條件變差．

3） 耕地質(zhì)量保護、利用與養(yǎng)護的長期分離，導(dǎo)致耕地質(zhì)量變差．國家層面上耕地數(shù)量與質(zhì)量分離管理的過渡期導(dǎo)致了地方層面執(zhí)行上的困惑．自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部都進行耕地數(shù)量質(zhì)量分類管理后，由于兩部委各自運行的質(zhì)量管理慣性，加劇了管理問題的出現(xiàn)，比如云南的水稻上山過度化、耕地非糧化等泛化問題．

4.3" 土地調(diào)查制度精細(xì)化趨勢與耕地保護管理穩(wěn)定性之間的矛盾日益突出

1） 關(guān)于耕地地類的認(rèn)定，“三調(diào)”所帶來的變動引發(fā)了管理者和公眾的疑惑和不解．早在1984年，全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會就制定了《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，其中首次清晰地界定了耕地的概念．到了2007年，“二調(diào)”針對農(nóng)民頻繁調(diào)整土地利用和耕地生產(chǎn)能力穩(wěn)定性的問題，對耕地定義進行了精細(xì)化的調(diào)整，并引入了可調(diào)整地類的概念．然而到了2017年的“三調(diào)”，基于地表覆蓋情況和實際利用現(xiàn)狀，直接按照種植情況與耕作層是否受損來認(rèn)定耕地，取消了可調(diào)整地類的概念．

2） “三調(diào)”的耕地面積調(diào)查結(jié)果因其缺乏連續(xù)性，不僅影響了耕地保護政策的穩(wěn)定性，還導(dǎo)致社會公眾對耕地保護政策的信任度和接受度下降．回顧歷史，由原國家土地局主持的“一調(diào)”工作正式開啟，經(jīng)過長時間的細(xì)致調(diào)查，最終確定了我國耕地數(shù)量為1.301億hm2； 隨后“二調(diào)”的耕地數(shù)量被確定為1.354億hm2； 而“三調(diào)”則得出了1.279億hm2耕地面積的結(jié)論．這種數(shù)據(jù)的波動無疑增加了政策制定和社會公眾理解上的難度．

4.4" 耕地保護成為解決各種矛盾焦點的靶向

4.4.1" 中央對耕地糧食安全的重視與地方經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)戶收益之間存在顯著分化

從國家層面看，中央政府始終將耕地保護置于資源安全和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度［36］，堅持實施最嚴(yán)格的耕地保護政策，成為耕地保護的堅定捍衛(wèi)者．然而，在地方層面，地方政府作為區(qū)域發(fā)展的重要推動者，在我國特有的發(fā)展模式下，對土地財政產(chǎn)生了依賴．在耕地保護與城市擴張的沖突中，地方政府往往選擇犧牲耕地以推動城市發(fā)展，從而缺乏耕地保護的經(jīng)濟動力．從農(nóng)戶微觀層面看，由于種糧效益低下，加之生產(chǎn)資料價格持續(xù)上漲而糧食收購價格相對較低，小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶種植糧食往往收益微薄甚至虧損，這是耕地棄耕和非糧化的根本原因．

4.4.2" 糧食進口已成為我國在全球化進程中平衡貿(mào)易格局的重要手段

在全球貿(mào)易化的大背景下，我國的工業(yè)產(chǎn)品具有顯著的比較優(yōu)勢，而農(nóng)產(chǎn)品價格競爭力逐漸減弱．因此，大豆、玉米等糧食進口成為平衡中美、中巴等貿(mào)易順差的關(guān)鍵手段．這種策略導(dǎo)致國內(nèi)大豆和玉米市場波動加劇，給農(nóng)戶的種植效益帶來了極大的不穩(wěn)定性，種植風(fēng)險也隨之增加，進一步加劇了耕地棄耕和非糧化的趨勢［37］．

4.4.3" 國家部門在劃定生態(tài)紅線過程中尺度的不一致導(dǎo)致地方用地空間緊張

生態(tài)紅線最初由我國生態(tài)環(huán)保部提出并管理，其核心在于功能區(qū)管理．早期階段，生態(tài)紅線的管理還未實現(xiàn)圖斑化．然而，隨著自然資源部的介入，生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田紅線的關(guān)系出現(xiàn)調(diào)整，且生態(tài)紅線的劃定過于細(xì)致和繁多，限制了地方在土地開發(fā)和利用上的靈活性．這導(dǎo)致地方在落實具體用地空間時面臨諸多困難．

4.5" 耕地保護治理主體單一缺乏第三方正面引導(dǎo)

首先，行政控制路徑依賴顯著．鑒于耕地保護作為國家層面的重要任務(wù)，我國長期以來主要依賴行政手段進行治理，依靠直屬和下屬部門的管理成為主導(dǎo)方式．其次，耕地保護領(lǐng)域缺乏長期、科學(xué)的監(jiān)測基地．盡管地方在耕地保護實踐中探索了多種模式，但由于缺乏科學(xué)化和規(guī)范化的基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致難以有效總結(jié)和提煉優(yōu)秀的經(jīng)驗，無法形成國家層面行之有效的耕地保護治理模式．此外，高校等第三方機構(gòu)在耕地保護治理過程中的參與度較低，處于從屬地位．目前，耕地保護主要被視為自然資源部及地方政府相關(guān)部門的職責(zé)，而高校等第三方機構(gòu)的有效參與被忽視，導(dǎo)致在耕地保護治理層面缺乏科學(xué)家和管理者的深入培養(yǎng)與選拔．

5" 大食物觀背景下我國耕地保護面臨的挑戰(zhàn)與機遇

5.1" 食物持續(xù)增加與耕地資源緊缺挑戰(zhàn)將長期存在

1） 全方位糧食安全的保障需求與國內(nèi)有效供給不足之間的矛盾長期存在．黨的二十大報告明確提出了到2035年實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)，并強調(diào)了全方位保障糧食安全的重要性，這對我國耕地資源保護提出了更高的要求，然而現(xiàn)有耕地數(shù)量無法滿足中央提出的全方位糧食安全的需求［38］．

2） 糧食穩(wěn)定進口需求與國外供給不穩(wěn)定之間的矛盾長期存在．隨著中美貿(mào)易沖突、疫情頻發(fā)、國際戰(zhàn)爭、極端自然災(zāi)害等事件的爆發(fā)，導(dǎo)致一些國家紛紛采取限制農(nóng)產(chǎn)品出口的措施，給全球糧食貿(mào)易造成劇烈沖擊［39］．以小麥為例，俄烏沖突造成的港口停運、糧食進口等問題已經(jīng)波及了我國與烏克蘭的糧食貿(mào)易．海關(guān)總署發(fā)布的全年糧食進口數(shù)據(jù)顯示，烏克蘭是我國玉米、大麥、菜籽油的主要來源國之一．現(xiàn)階段，我國糧食進口來源較為單一，進口成本快速攀升，全球糧食價格較2021年上漲了31%．

3） 糧食供給的低價格需求與糧食生產(chǎn)成本增加之間的矛盾持續(xù)存在，保障社會穩(wěn)定以及經(jīng)濟發(fā)展動力的糧食產(chǎn)品低價格供給與糧食生產(chǎn)成本上升之間的矛盾將持續(xù)存在．在農(nóng)村社會穩(wěn)定保障、“雙碳”戰(zhàn)略以及新型城市化發(fā)展需求的背景下，華北等地區(qū)一批老農(nóng)退出糧食生產(chǎn)舞臺，同時伴隨著公眾對食物安全生產(chǎn)和健康的日益重視，糧食生產(chǎn)的成本還會不斷增加［40］．然而社會發(fā)展、經(jīng)濟持續(xù)增長和國內(nèi)社會穩(wěn)定的要求下，糧食生產(chǎn)價格需要保持在較低的水平，糧食的低價格與生產(chǎn)成本增加的矛盾長期存在．

5.2" 食物需求多樣化轉(zhuǎn)型背景下的耕地保護合力已經(jīng)形成

1） 我國主糧總體需求穩(wěn)定性與北方耕地保護目標(biāo)高度一致，為實施耕地分類保護提供了堅實的基礎(chǔ)和依據(jù)．隨著我國水稻、小麥等主糧的消費量逐漸下降［41-42］，北方地區(qū)憑借其生產(chǎn)格局的優(yōu)勢，形成了一個穩(wěn)定的供給格局，預(yù)計這一趨勢將長期存在．東北以及長江中下游地區(qū)的水稻生產(chǎn)，與東北和華北地區(qū)的玉米種植，共同促進了北糧南運格局的長期存在，同時北方耕地保護合力已經(jīng)形成．

2） 我國膳食消費模型由“糧菜型”向“糧肉型、糧果型”轉(zhuǎn)型與南果北運、西菜東運發(fā)展格局的長期存在為構(gòu)建大食物觀下的耕地保護提供了理論支撐．我國城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，食物結(jié)構(gòu)中的主糧比重降低、食物種類多樣化的特征推動食物供給實現(xiàn)從“吃得飽”到“吃得好”再到“吃得健康”的轉(zhuǎn)變［43］，這種轉(zhuǎn)變必須增加多層次、多元化、優(yōu)質(zhì)化的食物供給．我國已經(jīng)形成了南果（菜、魚）北運和西菜東運的互補格局，這種格局成為保障國家食物安全的常態(tài)化機制，為實施大食物觀的耕地保護提供了理論支撐．

5.3" 城市化后半段建設(shè)占用耕地持續(xù)減緩為耕地保護機制創(chuàng)新提供了機遇

5.3.1" 為占補平衡政策轉(zhuǎn)型提供了機遇

我國已經(jīng)進入城市化的后半段，城市發(fā)展呈現(xiàn)出新的特點和態(tài)勢．城市化不再單純追求規(guī)模擴張，而是更加注重發(fā)展質(zhì)量、空間布局的平衡穩(wěn)定以及部分區(qū)域的合理收縮［44］．人口流動呈現(xiàn)出年輕人向特大城市集中、老年人向鄉(xiāng)村回流的雙向流動趨勢．預(yù)計未來城市建設(shè)占用和基礎(chǔ)設(shè)施用地需求呈現(xiàn)顯著降低趨勢．從長期看，耕地占用區(qū)域主要集中在珠三角、長三角以及京津冀等特大城市區(qū)域，這種趨勢為實施占補平衡轉(zhuǎn)型提供了機遇．

5.3.2" 為永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化提供了機遇

隨著城市化的放緩和城市格局分化，地方政府的發(fā)展重心逐漸從城市擴張轉(zhuǎn)向推動鄉(xiāng)村發(fā)展，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強國的轉(zhuǎn)型目標(biāo)．建設(shè)用地需求放緩、基礎(chǔ)設(shè)施用地減少以及用地轉(zhuǎn)換預(yù)期降低為永久基本農(nóng)田空間布局優(yōu)化創(chuàng)造了有利條件．其中，新型主體在資本和技術(shù)投入方面意愿顯著增加［45］，推動了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營的趨勢，為實現(xiàn)永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化提供了保障．

5.3.3" 農(nóng)業(yè)強國背景下鄉(xiāng)村建設(shè)用地持續(xù)增加對鄉(xiāng)村用地復(fù)合管理提出了迫切需求

目前，我國鄉(xiāng)村正處于第一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新階段．鄉(xiāng)村的大部分道路缺乏用地審批流程，農(nóng)民養(yǎng)殖用地難以得到合理安排［46］，黃淮海糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食倉儲、烘干等用地嚴(yán)重不足．以江蘇北部的新型主體為例，在小麥?zhǔn)斋@季節(jié)，曬場用地的不足問題尤為突出．此外，南方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的1 m道路要求已經(jīng)無法滿足鄉(xiāng)村振興用地的發(fā)展需求，因此亟需構(gòu)建鄉(xiāng)村復(fù)合用地管理機制．

5.4" 耕地保護進入共同治理新階段

5.4.1" 耕地保護治理舉國體制的構(gòu)建使得耕地共同治理迎來新的契機

我國積極貫徹耕地保護相關(guān)法律法規(guī)，形成了“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的治理策略，構(gòu)建了涵蓋耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的保護框架．在“自上而下”方面，采取規(guī)劃計劃等多種措施，強調(diào)“黨政同責(zé)”，細(xì)化責(zé)任，分類管理，以實現(xiàn)耕地的有效保護．在“自下而上”方面，國家和地方政府出臺了一系列扶持政策，如國家耕地地力補貼和地方耕地生態(tài)補償?shù)却胧?，以激勵耕地?jīng)營者積極參與耕地保護．這種雙向結(jié)合的治理模式為耕地共同治理注入了新活力．

5.4.2" 耕地保護主體的多元化、手段的多樣化和目標(biāo)的多維化趨勢為耕地共同治理提供了良機

從中央到地方，從政府到集體經(jīng)濟組織、耕地經(jīng)營者以及普通民眾，都在耕地治理體系中扮演著不可或缺的角色，不同主體之間的互動和協(xié)作，不僅滿足了各方需求和利益，也促進了資源的優(yōu)化配置，使耕地保護和治理更具活力和可持續(xù)性．同時，耕地保護和治理工作也兼顧了國家糧食安全、地區(qū)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民收入等多重目標(biāo)，追求耕地數(shù)量、土壤質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的全面提升．這種多元化、多樣化和多維化的治理模式為耕地保護的實現(xiàn)提供了堅實的支撐，確保了耕地保護和治理工作的穩(wěn)步推進，為共同治理開辟了新的道路．

6" 大食物觀統(tǒng)籌下的耕地保護協(xié)同治理體系的實現(xiàn)路徑

6.1" 構(gòu)建適合大食物觀的土地調(diào)查制度

6.1.1" 啟動全面的土地資源調(diào)查機制

摒棄過去過度依賴土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的局限，轉(zhuǎn)而建立以耕地穩(wěn)定性為核心的評價體系．通過深入調(diào)查和分析，確保耕地空間布局的穩(wěn)定性，明確耕地穩(wěn)定生產(chǎn)能力的內(nèi)涵．這不僅意味著恢復(fù)和保護那些可調(diào)整的耕地，更要超越現(xiàn)有耕地的數(shù)量限制，全面保護所有具備糧食生產(chǎn)能力的土地．

6.1.2" 保障地類和耕地數(shù)量的連續(xù)性與本質(zhì)保護

必須堅持從保護耕地的生產(chǎn)能力出發(fā)，建立一個穩(wěn)定的耕地概念和分類方法，這不僅能反映耕地的本質(zhì)屬性，還能激發(fā)微觀主體的保護積極性，解決耕地保護中的矛盾．

6.1.3" 重視耕地質(zhì)量的適宜性與科學(xué)規(guī)劃

“宜耕地”產(chǎn)能高、質(zhì)量好，是耕地中的精華，也是最符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)耕地，是耕地保護的重點對象．因此，需要根據(jù)耕地的適宜性調(diào)整土地生產(chǎn)布局，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)．在保護耕地的同時，充分考慮社會發(fā)展和生態(tài)保護的需要，全面評估耕地的質(zhì)量等級、連片性、灌溉條件等因素．針對特定問題如農(nóng)業(yè)適宜性等限制因素，進行科學(xué)規(guī)劃，確保耕地的永續(xù)利用．

6.1.4" 確保耕地利用的經(jīng)濟可行性與糧食安全

歷史上，農(nóng)民通過休耕和輪作等方式保持土地肥力，而近現(xiàn)代為了追求短暫的經(jīng)濟利益可能會暫時調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)．然而，這些“非糧化”行為并不意味著生產(chǎn)能力的完全喪失．必須認(rèn)識到糧食生產(chǎn)能力的可恢復(fù)性，在確保維持原有生產(chǎn)能力的同時，探索提高生產(chǎn)能力的途徑．通過科學(xué)的耕地利用規(guī)劃和政策措施，確保糧食安全，為社會的可持續(xù)發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)．

6.2" 構(gòu)建基于大食物觀為統(tǒng)籌的永久基本農(nóng)田分類管護與高標(biāo)建設(shè)制度

充分尊重并順應(yīng)我國永久基本農(nóng)田在“糧、棉、油、糖”等農(nóng)產(chǎn)品布局上的特點和區(qū)域優(yōu)勢，以及形成的北糧南運、南果（菜、魚）北運、西菜東運等基本生產(chǎn)補充格局．從大食物觀的消費視角和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的稟賦特征出發(fā)，進一步優(yōu)化永久基本農(nóng)田的生產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)．

6.2.1" 建立支撐大食物觀統(tǒng)籌的基本農(nóng)田分類管理制度

首先要建立基本糧田核心保護區(qū)域，構(gòu)筑大宗糧食生產(chǎn)的絕對安全防線．在尊重現(xiàn)有的北糧南運生產(chǎn)格局的基礎(chǔ)上，在東北、黃淮海以及長江中下游平原等糧食主產(chǎn)區(qū)設(shè)立基本糧田核心保護區(qū)，以保障小麥、水稻、玉米等大宗糧食的絕對安全．同時，將優(yōu)先在這些區(qū)域進行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，以確保永久基本糧田的空間適宜性、集中連片性和布局穩(wěn)定性，從而實現(xiàn)糧食的高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)以及高效低碳生產(chǎn)．

6.2.2" 建立“口糧自給、果魚保障”的基本“糧—果、糧—魚”復(fù)合食物生產(chǎn)保護區(qū)

在大食物觀背景下，積極探索具有地方特色的果糧間種、果糧輪作等模式．在華南、東南等南方地區(qū)，依托水稻糧食的自給保障基礎(chǔ)，同時統(tǒng)籌水果、魚類等南產(chǎn)北運的基本農(nóng)田優(yōu)化區(qū)．有序引導(dǎo)平原區(qū)耕地的果園等進行“食物化”生產(chǎn)，鼓勵在坡度較大的耕地上進行果園等的“食物化”生產(chǎn)，以推動區(qū)域內(nèi)坡耕地的高效利用．此外，在西北等地區(qū)建立以蔬菜為核心的邊際土地設(shè)施化開發(fā)集中區(qū)，如我國西北的甘肅、寧夏、新疆等一般耕地區(qū)域，可以建立西部戈壁設(shè)施農(nóng)業(yè)的示范區(qū)和推廣區(qū)，重點保護和發(fā)展蔬菜、水果等農(nóng)作物的生產(chǎn)設(shè)施．

6.2.3" 創(chuàng)建基于永久基本農(nóng)田分類保護的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)制度

創(chuàng)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田分類建設(shè)、用途管制、監(jiān)管協(xié)同制度．建立永久基本農(nóng)田全面建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的協(xié)同建設(shè)與保護機制．統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田優(yōu)化與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的關(guān)系，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域土地綜合整治與永久基本農(nóng)田建設(shè)優(yōu)化的協(xié)同機制．

6.3" 構(gòu)建基于大食物觀的區(qū)域協(xié)同耕地保護補償制度

6.3.1" 構(gòu)建基于永久基本糧田的省級協(xié)同保護補償機制

針對耕地保護中“耕地大省、財政小省”的特點，參照國外耕地發(fā)展權(quán)保護制度的設(shè)計體系，對確定永久基本糧田區(qū)域?qū)嵤┗诘胤桨l(fā)展權(quán)損失、農(nóng)戶作物種植選擇權(quán)損失和非農(nóng)非糧生態(tài)權(quán)損失等問題，構(gòu)建基于三權(quán)協(xié)同的永久基本糧田保護補償機制．

6.3.2" 構(gòu)建基于種植選擇權(quán)損失的“永久基本糧—果”復(fù)合生產(chǎn)區(qū)的耕地復(fù)墾基金制度

由于“永久基本糧—果”復(fù)合生產(chǎn)區(qū)的特殊性，農(nóng)戶在種植選擇上受到一定的限制．為保障農(nóng)戶的權(quán)益，應(yīng)建立相應(yīng)的補償機制，對農(nóng)戶因種植選擇權(quán)損失而遭受的經(jīng)濟損失進行補償．通過設(shè)立耕地復(fù)墾基金，來支持糧食和水果生產(chǎn)的有序調(diào)整．當(dāng)某一區(qū)域由于種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或市場需求變化等原因需要調(diào)整種植結(jié)構(gòu)時，可利用耕地復(fù)墾基金對農(nóng)戶進行一定的經(jīng)濟補償和技術(shù)支持，幫助農(nóng)民順利完成種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整．

6.4" 創(chuàng)建“國家—地方”層級有序的耕地占補平衡和區(qū)域協(xié)同的進出平衡制度

6.4.1" 央省聯(lián)動提升耕地建設(shè)質(zhì)量與管理機制

實行中央和省級協(xié)同的耕地開發(fā)戰(zhàn)略，全方位提升補充耕地的整體質(zhì)量．特別是對于特大城市和基礎(chǔ)設(shè)施用地，將由國家層面統(tǒng)一補償．對于因城市發(fā)展和國家重大建設(shè)項目所占用的耕地，將由國家層面統(tǒng)籌進行統(tǒng)一補充，以減輕地方壓力．同時，建立國家級的耕地保護性開發(fā)平臺，確保耕地生態(tài)的系統(tǒng)性和完整性．此外，該平臺將明確保護性開發(fā)的布局、規(guī)模和方式，并基于全國耕地后備資源的調(diào)查與論證，確定合理的保護性開發(fā)策略．

6.4.2" 推行國家級補充耕地新模式

通過借鑒國際先進經(jīng)驗，如以色列、荷蘭等國家的沿海造地技術(shù)和歐洲其他國家的精準(zhǔn)化、精細(xì)化造地技術(shù)，利用大規(guī)模、高投入、集中化的整治工程，打造符合高質(zhì)量發(fā)展要求和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需求的新增耕地，旨在形成具有國際影響力的精品工程和樣板，以推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展．

6.4.3" 強化耕地進出平衡管理策略

為優(yōu)化耕地資源配置，應(yīng)強化頂層設(shè)計，明確耕地進出平衡的管理優(yōu)先序．首先，進行區(qū)域耕地的“非糧化”整治適宜性評價和效益評估，科學(xué)劃定整治范圍，避免過度干預(yù)．重點推進永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)耕地的“非糧化”整治，并通過工程措施恢復(fù)其耕地功能．對于符合特定條件的果糧間種、果糧輪作地塊，將予以合理認(rèn)定，不納入“非糧化”整治范圍．同時，對于自然條件差、勞動力析出嚴(yán)重、耕地撂荒嚴(yán)重的地區(qū)，將審慎考慮其整治的可行性和效益．

6.4.4" 建立耕地整治與作物種植負(fù)面清單制度

為確?；謴?fù)耕地的有效生產(chǎn)能力，對于草本中藥材、百香果、香蕉、菠蘿等種植作物用地，將視同耕地認(rèn)定，以保障農(nóng)民權(quán)益．同時，各省可根據(jù)自身條件制定耕地種植作物的負(fù)面清單，由國家相關(guān)部門組織專家進行論證后執(zhí)行，以規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動

6.4.5" 構(gòu)建多部門協(xié)同的耕地恢復(fù)整治管理機制

由自然資源部牽頭建立耕地資源底數(shù)清單，并聯(lián)動耕地占補平衡和進出平衡制度，實現(xiàn)土地資源的合理置換； 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部則對優(yōu)化區(qū)域農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，耕地種植情況進行監(jiān)管； 財政部負(fù)責(zé)恢復(fù)耕地的財政資金保障和監(jiān)管工作．這一機制確保各部門在耕地恢復(fù)整治工作中形成合力，共同推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展．

6.5" 創(chuàng)建耕地保護治理第三方評估制度

6.5.1" 構(gòu)建耕地保護首席科學(xué)家制度

通過借鑒農(nóng)業(yè)農(nóng)村部精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)境部生態(tài)治理的先進經(jīng)驗，并參考國內(nèi)外成功的制度模式，構(gòu)建耕地保護首席科學(xué)家制度．這一制度必須確保穩(wěn)定的經(jīng)費支持，以支持首席科學(xué)家及其團隊在耕地保護領(lǐng)域的深入研究與實踐．同時，建立國家與地方協(xié)同的耕地保護示范基地，并將這些基地納入自然資源部科技管理平臺，以實現(xiàn)資源共享和協(xié)同創(chuàng)新．

6.5.2" 開展典型區(qū)域耕地保護模式、經(jīng)驗與推廣的第三方成效評估

集成“政產(chǎn)學(xué)研”的科技創(chuàng)新與政策保障優(yōu)勢，科學(xué)制定耕地保護數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)．通過挖掘地方典型的耕地保護模式與經(jīng)驗，建立國家耕地保護模式、經(jīng)驗與推廣的第三方成效評估機制，積極推廣先進模式，推動高質(zhì)量完成耕地保護任務(wù)．通過“以評促保”的方式，為新時代“三位一體”的耕地保護戰(zhàn)略提供有力支撐，不斷提升國家耕地保護的現(xiàn)代化治理水平．

6.5.3" 探索“多主體、多目標(biāo)、多層次”的耕地共治模式

構(gòu)建適應(yīng)于耕地的多主體協(xié)同共治框架，探索完善多主體之間的利益協(xié)調(diào)機制．如借鑒廣西省“稻—螺”等三產(chǎn)融合模式，通過延長和全方位升級產(chǎn)業(yè)鏈，為新型經(jīng)營主體拓寬增收渠道．同時，通過學(xué)習(xí)荷蘭等國家的設(shè)施農(nóng)業(yè)政策，鼓勵高科技企業(yè)參與耕地保護工作，推進集約化、規(guī)?；I(yè)化的生產(chǎn)方式，建立基于政府擔(dān)保的、有序的耕地流轉(zhuǎn)市場，以盤活耕地資源，打造高質(zhì)量的生態(tài)標(biāo)簽產(chǎn)品．

7" 結(jié)論

在大食物觀的背景下，我國面臨著日益多樣化的食物需求與耕地保護之間的復(fù)雜平衡問題．耕地利用空間呈現(xiàn)出明顯的分化趨勢，包括非農(nóng)化、非食物化、棄耕化、非糧化和位移化等多重挑戰(zhàn)．盡管我國已經(jīng)實施了多項耕地保護政策，但在執(zhí)行過程中仍存在數(shù)據(jù)矛盾、永久基本農(nóng)田保護的穩(wěn)定性問題，以及補充耕地利用效能下降等現(xiàn)實難題．這些問題的出現(xiàn)主要受到口糧需求轉(zhuǎn)型、地方政府和農(nóng)戶在耕地保護中角色變化等因素的影響．

為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，建議構(gòu)建以大食物觀為指導(dǎo)的耕地保護治理體系．首先，應(yīng)建立適應(yīng)大食物觀的土地調(diào)查制度，以耕地穩(wěn)定性為指標(biāo)，全面厘清我國的耕地數(shù)量．其次，應(yīng)根據(jù)大食物觀對永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進行分區(qū)管護．此外，針對耕地大省，應(yīng)在大食物觀的統(tǒng)籌下建立省際耕地保護補償制度．接著，應(yīng)完善層級有序的耕地占補平衡和耕地進出平衡制度，嚴(yán)格控制耕地用途的轉(zhuǎn)變．最后，為評估耕地保護與治理的成效，建議引入第三方進行公正客觀的評估．通過上述措施應(yīng)對當(dāng)前和未來的糧食安全挑戰(zhàn)，從而實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長遠目標(biāo)．

參考文獻：

［1］

黎莉莉，胡曉群，陳松柏．新世紀(jì)中國糧食生產(chǎn)特征及糧食安全政策取向 ［J］．宏觀經(jīng)濟研究，2023（1）： 70-83．

［2］" 侯孟陽，鄧元杰，姚順波．城鎮(zhèn)化、耕地集約利用與糧食生產(chǎn)——氣候條件下有調(diào)節(jié)的中介效應(yīng) ［J］．中國人口·資源與環(huán)境，2022，32（10）： 160-171．

［3］" 周立，羅建章，方平．21世紀(jì)中國的食物安全與食物主權(quán) ［J］．中國農(nóng)村經(jīng)濟，2022（10）： 2-23．

［4］" 龍文進，樊勝根．基于大食物觀的多元化食物供給體系構(gòu)建研究 ［J］．農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2023，44（2）： 233-243．

［5］" 宋敏，張安錄．大食物觀視閾下的耕地利用轉(zhuǎn)型： 現(xiàn)實挑戰(zhàn)、理論邏輯與實現(xiàn)路徑 ［J］．中國土地科學(xué)，2023，37（8）： 31-41．

［6］" 毛瑞男，邢浩特．大食物觀下我國糧食安全保障路徑研究 ［J］．學(xué)習(xí)與探索，2024（2）： 127-135．

［7］" “國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”項目組．國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究 ［J］．中國工程科學(xué)，2016，18（1）： 1-7．

［8］" 方錫良．論農(nóng)業(yè)倫理學(xué)之“中度原則” ［J］．蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018，46（4）： 15-27．

［9］" 付海英，常瑞甫，何苗．生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)涵及發(fā)展趨勢 ［J］．農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2021，37（14）： 323-330．

［10］劉元勝．農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效能分析及應(yīng)對策略 ［J］．經(jīng)濟縱橫，2020（7）： 106-113．

［11］錢學(xué)敏．錢學(xué)森的“大農(nóng)業(yè)” 觀——建立農(nóng)業(yè)型知識密集產(chǎn)業(yè) ［J］．西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，25（1）： 51-56．

［12］丁聲?。笫澄镉^提出的客觀依據(jù)、深遠意義及落實舉措 ［J］．中州學(xué)刊，2023（5）： 58-66．

［13］陳思，李偉．大食物觀下耕地保護內(nèi)涵辨析與落實路徑 ［J］．中國土地，2024（8）： 35-37．

［14］朱晶，王容博，徐亮，等．大食物觀下的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與中國糧食安全 ［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2023，44（5）： 36-48．

［15］董梁，許鐵敏，徐廣才．全球谷物供需格局和增產(chǎn)潛力及我國糧食安全策略研究 ［J/OL］．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃．（2024-04-03） ［2024-06-04］．https： //link.cnki.net/urlid/11.3513.S.20240402.1520.002．

［16］羅其友，劉洋，倫閏琪，等．農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展空間布局研究 ［J］．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2021，42（10）： 1-10．

［17］李曉樂，趙宇軒．我國果業(yè)發(fā)展空間格局演變特征分析與啟示 ［J］．中國果樹，2024（2）： 112-116．

［18］吳建寨，張建華，王盛威，等．中國蔬菜生產(chǎn)空間格局變動及其驅(qū)動因素 ［J］．貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015，43（12）： 202-206．

［19］周靖祥．土地非農(nóng)化與城市規(guī)模擴張： 來自15個副省級城市的例證 ［J］．經(jīng)濟社會體制比較，2014（6）： 43-57．

［20］孔祥斌．耕地“非糧化”問題、成因及對策 ［J］．中國土地，2020（11）： 17-19．

［21］陳心佩，信桂新，魏朝富．貧困山區(qū)棄耕撂荒及其影響因素分析——以重慶市酉陽縣兩鄉(xiāng)四村為例 ［J］．西南大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2016，38（9）： 166-174．

［22］劉紀(jì)遠，寧佳，匡文慧，等．2010—2015年中國土地利用變化的時空格局與新特征 ［J］．地理學(xué)報，2018，73（5）： 789-802．

［23］柯新利，楊柏寒，盛思雨．耕地位移的影響與對策建議 ［J］．中國土地，2023（2）： 4-7．

［24］張學(xué)珍，趙彩杉，董金瑋，等．1992—2017年基于薈萃分析的中國耕地撂荒時空特征 ［J］．地理學(xué)報，2019，74（3）： 411-420．

［25］孔祥斌，謝恩怡．關(guān)于耕地內(nèi)涵與界定的思考 ［J］．天津農(nóng)業(yè)科學(xué)，2023，29（4）： 8-12．

［26］孔祥斌，李亮，廖宇波，等．我國耕地質(zhì)量風(fēng)險隱患及對策探討 ［J］．中國土地，2023（1）： 20-21．

［27］陳波，周年兵，郭保衛(wèi)，等．南方稻區(qū)“秈改粳” 研究進展 ［J］．揚州大學(xué)學(xué)報（農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)版），2017，38（1）： 67-72，88．

［28］黃雨馨．永久基本農(nóng)田之辯 ［J］．財新周刊，2023（23）： 10．

［29］孔祥斌，陳文廣，楊智慧．中國耕地保護轉(zhuǎn)型： 目標(biāo)、路徑與政策 ［J］．土地科學(xué)動態(tài)，2022（1）： 1-6．

［30］孔祥斌．農(nóng)田保護是糧食安全的根基 ［J］．中國黨政干部論壇，2022（2）： 73-74．

［31］李河，趙連杰．中國耕地保護主體分析及展望 ［J］．湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2019，58（S2）： 496-499．

［32］譚光萬，王秀東，王濟民，等．新形勢下國家食物安全戰(zhàn)略研究 ［J］．中國工程科學(xué)，2023，25（4）： 1-13．

［33］司偉，韓天富．“十四五”時期中國大豆增產(chǎn)潛力與實現(xiàn)路徑 ［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2021，42（7）： 17-24．

［34］徐振宇．鄉(xiāng)村振興應(yīng)把握“大國小農(nóng)”國情農(nóng)情 ［J］．中國商界，2022（3）： 30-31．

［35］周春芳，趙宇鸞，楊鋼橋，等．農(nóng)地細(xì)碎化問題研究綜述與展望 ［J/OL］．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃．（2023-12-06） ［2024-05-30］．https： //link.cnki.net/urlid/11.3513.S.20231206.1040.018．

［36］全世文．中國糧食安全戰(zhàn)略及其轉(zhuǎn)型 ［J］．華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2022（3）： 112-121，207．

［37］吳郁玲，張佩，于億億，等．糧食安全視角下中國耕地“非糧化”研究進展與展望 ［J］．中國土地科學(xué)，2021，35（9）： 116-124．

［38］鐘鈺，王曦照，巴雪真，等．全方位夯實糧食安全根基： 戰(zhàn)略內(nèi)涵、現(xiàn)實制約與突破路徑 ［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理，2024（1）： 12-22．

［39］徐向梅．全球糧食危機的影響與應(yīng)對 ［N］．經(jīng)濟日報，2023-02-10（11）．

［40］楊崑，李光泗，祁華清．“立足自給”還是“倚重貿(mào)易”——農(nóng)業(yè)強國進程中的飼用糧食安全困境 ［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2023，44（12）： 17-35．

［41］吳琮林，郭曉鳴，虞洪．中國糧食安全面臨的中長期挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略 ［J］．農(nóng)村經(jīng)濟，2022（10）： 27-36．

［42］高洪洋，胡小平．我國政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局現(xiàn)狀及優(yōu)化研究 ［J］．四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2023，50（5）： 84-91．

［43］樊志遠，孫云舒．論大食物觀的科學(xué)內(nèi)涵、價值意蘊與實踐要求 ［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2023，23（6）： 68-75．

［44］高新雨．城市收縮問題研究進展 ［J］．經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2021（3）： 145-158．

［45］李江一，秦范．如何破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求困境？——以發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為例 ［J］．管理世界，2022，38（2）： 84-99，6．

［46］劉紅芹，耿曙，郭圣莉．土地出讓： 以地生財還是引資晉升——針對兩類用地市場的分析 ［J］．公共行政評論，2019，12（3）： 3-23，189．

責(zé)任編輯" 柳劍""" 崔玉潔