以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。這一制度是黨的農(nóng)村政策的基石，符合中國國情農(nóng)情實際，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，必須長期堅持并不斷鞏固完善。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱“二十屆三中全會《決定》”），把“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”作為進一步全面深化改革的一項重要舉措，并從穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、深化承包地“三權(quán)”分置改革、完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟等方面明確了改革目標(biāo)、任務(wù)和要求，是新時期在更高層次上鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的行動指南。

一、把握鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵

農(nóng)村基本經(jīng)營制度是在長期的制度創(chuàng)新和實踐探索中逐步形成并不斷鞏固完善的。基于各地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實踐探索，1983年，中央一號文件提出“統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的原則”，認為這種經(jīng)營方式具有廣泛的適應(yīng)性。1986年，中央一號文件首次提出“統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。1993年11月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中，將以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為農(nóng)村經(jīng)濟的一項基本制度。1998年10月，《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》進一步強調(diào)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營制度必須長期堅持。1999年3月，第九屆全國人民代表大會第二次會議將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”寫入修正的《中華人民共和國憲法》，由此確立了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的法律地位。2015年中央一號文件明確提出要“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，2016年中央一號文件又提出要“研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的指導(dǎo)意見”，2018年、2019年和2021年中央一號文件都強調(diào)要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。二十屆三中全會《決定》進一步強調(diào)了這一要求。從“堅持和完善”到“穩(wěn)定和完善”再到“鞏固和完善”，這種在表述上的變化，反映了人們對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的認識在不斷深化。

堅持鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，需要明確究竟要鞏固什么、完善什么。所謂“鞏固”，就是要堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并保持長久不變，堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，不斷鞏固和夯實農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。為此，需要有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，深化承包地“三權(quán)”分置改革，既要落實集體所有權(quán)，又要穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，更要著力放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。所謂“完善”，就是要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，瞄準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國和實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，在總結(jié)各地豐富實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜提高“統(tǒng)”的層次，探索多樣化統(tǒng)分結(jié)合的有效實現(xiàn)形式，充分賦予經(jīng)營體制新的內(nèi)涵和長久的制度活力，在更高層次上進一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這就需要發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，進一步健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，加快發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度創(chuàng)造適宜的經(jīng)濟條件。

應(yīng)該看到，近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的快速推進，以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深化，中國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境發(fā)生了一系列重大變化，需要適應(yīng)新形勢不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，并根據(jù)新情況賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵。第一，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的持續(xù)推進，在保持農(nóng)戶承包權(quán)穩(wěn)定的前提下，土地經(jīng)營權(quán)逐步向新型經(jīng)營主體集中，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平不斷提升，由此出現(xiàn)了經(jīng)營主體和經(jīng)營形式多樣化的趨勢，形成了家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展格局。盡管這種趨勢和格局不會改變家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，但在新形勢下無疑需要賦予“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)”新的內(nèi)涵。很明顯，在新形勢下，把“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)”簡單理解為以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，這是一種認識誤區(qū)。第二，隨著發(fā)展階段的變化，特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的不斷提升，改革開放以來所形成的“分的充分、統(tǒng)的不夠”的傳統(tǒng)統(tǒng)分結(jié)合模式已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢，成為制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要因素。正如習(xí)近平總書記2013年在參加第十二屆全國人民代表大會第一次會議江蘇代表團審議時所指出的，“當(dāng)時中央文件提出要建立統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包責(zé)任制，但實踐的結(jié)果是，‘分’的積極性充分體現(xiàn)了，但‘統(tǒng)’怎么適應(yīng)市場經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟，始終沒有得到很好的解決”。

經(jīng)過40多年的農(nóng)村改革實踐，目前傳統(tǒng)的集體經(jīng)營為家庭生產(chǎn)所提供的服務(wù)已經(jīng)十分有限，僅局限在對村、村民小組所擁有的水庫、池塘、水渠、溝壩、田間道路、公共林地及草地等的管理上。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售等提供服務(wù)這種“統(tǒng)”的功能已經(jīng)主要由農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)以及社會化服務(wù)組織等承擔(dān)（魏后凱和崔紅志，2016），新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體以及新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的快速發(fā)展將賦予“統(tǒng)分結(jié)合”新的內(nèi)涵。面對新的形勢，在更高層次上鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須在堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位的基礎(chǔ)上，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運行機制，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和各類新型主體“統(tǒng)”的功能和作用，不斷提高農(nóng)村集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的層次、發(fā)展水平和質(zhì)量，以充分釋放和彰顯農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)勢。

二、因地制宜提高農(nóng)村集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的層次

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的深入推進，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展將經(jīng)歷一個由低水平集體經(jīng)濟向高水平集體經(jīng)濟或者“由統(tǒng)到分”向“由分到統(tǒng)”轉(zhuǎn)變的過程。早在1990年，鄧小平就明確提出了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的“兩個飛躍”思想。他指出：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當(dāng)然這是很長的過程?！?992年，他重申了“兩個飛躍”思想，強調(diào)“農(nóng)村經(jīng)濟最終還是要實現(xiàn)集體化和集約化”。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的“第一個飛躍”早就已經(jīng)實現(xiàn)，而21世紀(jì)以來的農(nóng)村改革和發(fā)展實踐已經(jīng)為實現(xiàn)集約化、規(guī)模化、高水平的農(nóng)村集體經(jīng)濟的“第二個飛躍”奠定了堅實基礎(chǔ)。

當(dāng)前，隨著農(nóng)村社會生產(chǎn)力水平的不斷提高，由低水平集體經(jīng)濟走向高水平集體經(jīng)濟的“第二個飛躍”的轉(zhuǎn)折點已經(jīng)到來。首先，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善、科技裝備水平的提升、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴大以及社會化服務(wù)的推進，為提升農(nóng)村集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的層次和發(fā)展水平創(chuàng)造了有利條件，體制變革矛盾的主要方面“由統(tǒng)到分”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝煞值浇y(tǒng)”。2023年，中國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到63.2%，農(nóng)作物耕種收綜合機械化率超過73%，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)面積超過19.7億畝次。其次，傳統(tǒng)的以村組為界的“統(tǒng)”的模式已難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，迫切需要逐步提升集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的層次，在更大范圍內(nèi)整合農(nóng)村各類資源，提高資源利用效率和競爭力。如果不包括土地等資源性資產(chǎn)，目前全國農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的90%左右是村級和村民小組級集體資產(chǎn)，“統(tǒng)”的層級較低，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較弱。很明顯，單個村莊的資源和發(fā)展空間有限，其發(fā)展要素和產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“碎片化”特征，難以有效、充分利用資源和獲取規(guī)模經(jīng)濟效益。因此，“統(tǒng)”不能單純局限在村組層級，必須打破“村自為界、戶自為界”的傳統(tǒng)發(fā)展體制格局，適應(yīng)新形勢賦予“統(tǒng)”更加豐富的內(nèi)涵，因地制宜采取多種途徑提高農(nóng)村集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的層次。最后，2024年6月28日通過的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能、設(shè)立、合并、分離等及其從事經(jīng)營管理和服務(wù)活動做出了制度安排，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體。這為發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、提高集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的層次提供了法律保障。

發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，提升集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的層次，是實現(xiàn)集體經(jīng)濟由低水平向高水平轉(zhuǎn)變的“第二個飛躍”的根本途徑。其關(guān)鍵是探索適應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要求的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的有效實現(xiàn)形式。各地因發(fā)展階段、自然條件和經(jīng)濟社會特點不同，其統(tǒng)分結(jié)合模式和“統(tǒng)”的層次也不盡相同。要從各地區(qū)實際出發(fā)，按照“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的原則，積極探索統(tǒng)分結(jié)合的多樣化模式和有效實現(xiàn)路徑，打造新形勢下家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的升級版。

在更高層次上實現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合，要不斷拓展“分”的內(nèi)涵。既要通過深化承包地“三權(quán)”分置改革，全面激發(fā)家庭承包經(jīng)營的活力，又要適應(yīng)新形勢強化聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，把分散的廣大農(nóng)戶引入現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)展中，推動由單一農(nóng)戶承包經(jīng)營向家庭承包基礎(chǔ)上的多元主體共營轉(zhuǎn)變，為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，要大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，采取跨村聯(lián)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、股份合作、村莊撤并等多種形式，因地制宜提高農(nóng)村集體經(jīng)濟的統(tǒng)籌層次，強化集體經(jīng)濟組織在資源開發(fā)利用和保護、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、技術(shù)信息服務(wù)等方面“統(tǒng)”的功能，不斷增強其統(tǒng)籌發(fā)展能力，引導(dǎo)和支持各類新型主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)方面承擔(dān)更多“統(tǒng)”的功能，鼓勵國有經(jīng)濟與集體經(jīng)濟開展全方位深度合作，積極探索多樣化統(tǒng)分結(jié)合模式下“統(tǒng)”的有效實現(xiàn)途徑。

實現(xiàn)集體經(jīng)濟由低水平向高水平的“第二個飛躍”，還需要突破“村自為界、戶自為界”的發(fā)展體制局限，有效破解村莊分化問題，多措并舉推進村莊聯(lián)合發(fā)展。近年來，中國農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小，但村莊分化現(xiàn)象日益凸顯。根據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所開展的第一期中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)，如果按調(diào)查戶計算各村的戶均年收入，在剔除無效和極端樣本后的304個行政村中，按戶均收入最高與最低的30個村計算，二者之比值達到10.8；按戶均收入最高與最低的10個村計算，二者之比值則達到24.9。村集體經(jīng)濟分化是村莊分化的基本表現(xiàn)形式。根據(jù)對北京市全域村莊2007—2017年數(shù)據(jù)的分析，村莊分化趨勢明顯且趨于層級固化，尤其是村莊間村集體凈資產(chǎn)與人均所得絕對差距在擴大，村莊間景氣指數(shù)的相對差異也在擴大（陳雪原等，2022）。村莊分化主要受區(qū)位條件、能人效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、組織體制等因素的綜合影響，但根本原因是“村自為界、戶自為界”的分割式發(fā)展體制格局仍未破除，集體建設(shè)用地、農(nóng)用地等資源要素難以實現(xiàn)集中優(yōu)化配置，造成大量資源錯配現(xiàn)象，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實經(jīng)濟優(yōu)勢。村莊分化凸顯，將對推進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，造成農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部村域之間發(fā)展不平衡，由此將激發(fā)社會矛盾和沖突，加大農(nóng)村基層治理的難度。為此，當(dāng)前亟須借鑒浙江等地的經(jīng)驗，采取“飛地抱團”、鄉(xiāng)村振興聯(lián)合體、組團化發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級聯(lián)合社或聯(lián)營公司、強村公司、黨建聯(lián)盟等多元模式，促進村莊聯(lián)合發(fā)展和共同富裕。村莊聯(lián)合發(fā)展是提高農(nóng)村集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的層次的重要途徑。

（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員）

（本文原載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2024年第9期）

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