關鍵詞：政務數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)標準

2022年12月印發(fā)的《中共中央 國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》）指出：“數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的基礎，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務管理等各環(huán)節(jié)?！痹跀?shù)字化時代，數(shù)據(jù)已成為一種重要的生產(chǎn)要素，其價值日益凸顯。

政務數(shù)據(jù)是各級政府部門、企事業(yè)單位在履行職責過程中依法采集、生成、存儲、管理的各類數(shù)據(jù)資源。共享是指根據(jù)履職需要，在政府內(nèi)部不同部門、層級或地域間進行數(shù)據(jù)的流轉共用，以提升政務工作效能[1]?！秶鴦赵宏P于加強數(shù)字政府建設的指導意見）》（國發(fā)〔2022〕14號中指出“充分發(fā)揮政務數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制作用，提升數(shù)據(jù)共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度和服務管理水平”。2020年3月發(fā)布的《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求，推進政務數(shù)據(jù)共享開放、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護。同時提出要探索建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度、提高數(shù)據(jù)質量和規(guī)范性、豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品。2016年以來，《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)〔2016〕51號）、《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕39號）、《政務信息資源目錄編制指南》（發(fā)改高技〔2017〕1272號）等一系列政策文件不斷統(tǒng)籌推進政務數(shù)據(jù)共享和應用工作。依托國家數(shù)據(jù)共享交換平臺，已初步形成覆蓋全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和70余個中央部門的數(shù)據(jù)共享交換體系，平臺上線目錄超過65萬條，發(fā)布共享接口1200余個，累計提供數(shù)據(jù)查詢/核驗服務超過37億次，年均共享數(shù)據(jù)資源超過1億條，有效推進了數(shù)據(jù)共享和資源開發(fā)利用[2-3]。

然而，隨著數(shù)據(jù)應用工作的深入，政務數(shù)據(jù)共享的質量成為阻礙應用和利用的重要問題。不同來源、不同格式、不同質量的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)有效的整合和應用，這不僅限制了數(shù)據(jù)的潛在價值，也增加了數(shù)據(jù)管理和分析的復雜性。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準是解決這一問題的關鍵所在，它能夠逐步規(guī)范不同系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)處理的效率和準確性。當前，許多國家和行業(yè)組織已經(jīng)著手制定和推廣統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準。例如，歐盟的通用數(shù)據(jù)保護條例（GDPR）強調(diào)了數(shù)據(jù)保護的重要性，并提出了數(shù)據(jù)主體的權利；國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）等機構也在積極制定數(shù)據(jù)管理和交換的國際標準。在此背景下，深入思考如何推動政務數(shù)據(jù)共享利用，對推動高質量數(shù)據(jù)供給意義重大[4]。

1 政務數(shù)據(jù)共享當前的堵點問題

1.1 數(shù)據(jù)共享質量低

目前數(shù)據(jù)共享的資源按照《政務信息資源目錄編制指南（試行）》《政務信息資源目錄體系 第3部分：核心元數(shù)據(jù)》（GB/T 21063.3—2007）等標準文件開展編制，主要圍繞共享本身，提供共享數(shù)據(jù)資源的文件格式、數(shù)據(jù)類型、提供方等內(nèi)容，對于其中所涉及數(shù)據(jù)內(nèi)容本身等缺乏詳細描述，也沒有形成統(tǒng)一標準。數(shù)據(jù)提供方按照相關管理要求，結合部門業(yè)務活動形成可共享的數(shù)據(jù)資源目錄，完成數(shù)據(jù)共享要求，數(shù)據(jù)資源種類數(shù)量不斷增加，但對于不熟悉、不了解數(shù)據(jù)共享部門業(yè)務的需求部門而言，找到有價值針對性強的數(shù)據(jù)如同大海撈針，共享數(shù)據(jù)的價值難以體現(xiàn)[5]。

同時共享的數(shù)據(jù)質量也高度依賴部門自覺，在績效評價等過程中往往重點關注是否完成共享和共享數(shù)據(jù)的數(shù)量，對于共享是否按期發(fā)揮作用缺乏關注，難以實質性發(fā)揮數(shù)據(jù)共享真正的價值。

1.2 跨部門業(yè)務協(xié)同弱

由于數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容不清晰，質量仍需提升，信息系統(tǒng)逐步整合、互相協(xié)同的局面仍然難以實現(xiàn)。以新業(yè)態(tài)發(fā)展業(yè)務協(xié)同為例，習近平總書記在2022年春季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發(fā)表的重要講話中強調(diào)，要高度關注新業(yè)態(tài)發(fā)展，堅持網(wǎng)上網(wǎng)下結合，做好新就業(yè)群體的思想引導和凝聚服務工作。對于新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體、靈活就業(yè)人員幫扶等方面涉及人社、教育、工會等相關部門，各部門以此為工作重點投資上億元建設相應信息系統(tǒng)。但缺乏對服務對象的數(shù)據(jù)定義及系列數(shù)據(jù)標準將導致各方系統(tǒng)中管理的數(shù)據(jù)對象千差萬別，難以協(xié)同，而隨著系統(tǒng)的持續(xù)擴展，后續(xù)部門間的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務協(xié)同由于數(shù)據(jù)對象的差別而面臨更大的挑戰(zhàn)。同時也會進一步加劇部門間的分散采集，進而導致重復投資，帶來上億的資金浪費[6]。

1.3 分散采集、重復投資明顯

由于共享的數(shù)據(jù)資源內(nèi)容缺乏統(tǒng)一標準，跨部門業(yè)務協(xié)同難以有效開展，各專業(yè)部門只能自行按需采集，這也導致客觀上部門分散采集和重復建設，同時部門內(nèi)的數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，中央和地方業(yè)務條線上的數(shù)據(jù)需求不一致進一步加劇了分散采集和重復建設，以及由此帶來的投資浪費，難以符合政務信息化對部門集約統(tǒng)籌的要求。

以自然資源部門為例，黨的二十大報告指出，要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，盡管在機構改革后整合原有海洋、國土等管理職能，但是海洋、國土空間等管理時仍然采用原有采集路徑和渠道，分別投資擴展資源，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準缺乏導致數(shù)據(jù)難以通用，數(shù)據(jù)資源整合難度大，分散采集和重復投資造成的資源浪費超過億元[7]。

在中央和地方共享方面以某省鄉(xiāng)村振興局為例，該省鄉(xiāng)村振興局日常業(yè)務直接使用國家鄉(xiāng)村振興局的全國鞏固脫貧成果和防返貧監(jiān)測系統(tǒng)與國家扶貧開發(fā)系統(tǒng)，國家系統(tǒng)采集了省內(nèi)脫貧不穩(wěn)定戶監(jiān)測、邊緣易致貧戶監(jiān)測、突發(fā)困難戶監(jiān)測等三類重點人群的20余類主要信息，但是國省工作重點不一致，且沒有統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準體系參照。從省級日常數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計需求看，國家局的系統(tǒng)無法結合本省重點工作所需監(jiān)測的信息，也無法納入國家級系統(tǒng)同步分析，因此省局不得不自行投資上億元建設省局系統(tǒng)，這不僅造成投資浪費，還因重復填報給基層工作人員增加負擔。

2 政務數(shù)據(jù)共享的問題分析

數(shù)據(jù)共享效果受限，業(yè)務協(xié)同難以深入，重復投資難以優(yōu)化，造成上述問題的原因主要是缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準。盡管目前在國家數(shù)據(jù)共享交換平臺上產(chǎn)生的數(shù)據(jù)共享數(shù)量年均超過1億條，但是這些數(shù)據(jù)共享使用聚焦在人口、法人等數(shù)據(jù)簡單比對，平臺上的大量復雜數(shù)據(jù)利用率不高。缺乏統(tǒng)一公開的標準導致大量復雜數(shù)據(jù)的可讀性差，難以分析使用，使得數(shù)據(jù)資源的需求方無法進一步挖掘數(shù)據(jù)價值。

2.1 缺乏權威統(tǒng)一的系列數(shù)據(jù)標準

數(shù)據(jù)標準即描述數(shù)據(jù)資源中具體數(shù)據(jù)內(nèi)容的方式，相當于數(shù)據(jù)資源的“說明書”，其中至少包括數(shù)據(jù)集標準、數(shù)據(jù)元標準及業(yè)務代碼標準。在基本的管理類數(shù)據(jù)表之外，也應當提供具體的技術類和操作類標準[8]。例如數(shù)據(jù)集標準給出了本數(shù)據(jù)資源目錄中主要的數(shù)據(jù)屬性，標識每個數(shù)據(jù)屬性包括哪些數(shù)據(jù)元素，數(shù)據(jù)元標準規(guī)定所有數(shù)據(jù)元素的基本信息，業(yè)務代碼標準則規(guī)定了每個元素的取值范圍。

這樣一套權威統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準滿足可讀可用的基本要求，也是進一步分析挖掘數(shù)據(jù)價值的基礎。如果各地區(qū)各部門各行業(yè)產(chǎn)生數(shù)據(jù)所依據(jù)的標準規(guī)范不盡相同，數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一有效的標準化支撐，那么在數(shù)據(jù)開發(fā)利用時就需要投入大量資源對數(shù)據(jù)進行清洗、比對。因此亟須完善全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，提升數(shù)據(jù)質量，供部門與地方對標準規(guī)范參考使用和實施推廣。

2.2 分散編制數(shù)據(jù)標準難以統(tǒng)籌

由于缺乏權威統(tǒng)一的系列數(shù)據(jù)標準，并且各部門在政務信息化項目的資金申請、項目申報、設計實施過程是同步開展的，因此各部門必然分散編制本部門的數(shù)據(jù)標準。而分散編制的數(shù)據(jù)標準在部委部門內(nèi)、行業(yè)內(nèi)、行業(yè)間缺乏統(tǒng)籌，普遍沒有形成統(tǒng)一標準，直接導致部門采集、管理、共享各個環(huán)節(jié)都使用本部門本環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)標準，數(shù)據(jù)標準難以統(tǒng)一。

2.3 數(shù)據(jù)共享業(yè)務協(xié)同難以實現(xiàn)，重復投資難以扭轉

缺乏權威統(tǒng)一的系列數(shù)據(jù)標準供相關部門或地方參考，而自行分散編制的數(shù)據(jù)標準缺乏統(tǒng)籌。盡管各方不斷推動數(shù)據(jù)交換共享業(yè)務，并希望以此進一步推動跨部門間的業(yè)務協(xié)同，進而降低分散采集和重復建設，充分避免投資浪費，但是各方使用的數(shù)據(jù)標準不同所導致信息系統(tǒng)相互之間數(shù)據(jù)煙囪林立，“一數(shù)一源、多源校核”等數(shù)據(jù)治理的思路難以形成，數(shù)據(jù)共用難以實現(xiàn)，業(yè)務協(xié)同開展困難加劇。這些對于后續(xù)數(shù)據(jù)資源的有效流通和高效配置，數(shù)據(jù)分析應用能力的提升都造成阻礙[9]。

3 政務數(shù)據(jù)共享的對策建議

3.1 研究制定統(tǒng)一政務數(shù)據(jù)標準

首先重點圍繞政務數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)元及業(yè)務代碼等方面推進統(tǒng)一政務數(shù)據(jù)標準編制，統(tǒng)籌推動實現(xiàn)部門內(nèi)部、部門間分層次的數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一，先期圍繞自然人、法人、地理信息等形成最大范圍兼容的統(tǒng)一政務數(shù)據(jù)標準，為各部門各地區(qū)開展共享開放和業(yè)務協(xié)同提供基本依據(jù)。其次根據(jù)國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，在執(zhí)政能力提升、依法治國強基、經(jīng)濟治理協(xié)同、市場監(jiān)管提質、公共安全保障和生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等各業(yè)務條線結合自身業(yè)務特點和特色，積極開展相關標準編制。最后在部門內(nèi)加強標準統(tǒng)籌，形成本部門內(nèi)統(tǒng)一的政務數(shù)據(jù)標準，推動形成規(guī)范統(tǒng)一、高效協(xié)同、支撐有力的政務大數(shù)據(jù)標準體系，充分滿足各方數(shù)據(jù)需求，減少數(shù)據(jù)的分散采集和重復投資，加強數(shù)據(jù)共用和業(yè)務協(xié)同。

3.2 強化信息化項目立項過程的管理

盡管《國務院辦公廳關于印發(fā)國家政務信息化項目建設管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2019〕57號）中要求編制數(shù)據(jù)共享篇章，提供數(shù)據(jù)共享目錄清單，明確共享方案和內(nèi)容，但是并沒有細化數(shù)據(jù)標準要求。結合“十四五”推進國家政務信息化規(guī)劃中相關重大工程開展，在項目申報立項環(huán)節(jié)應當強化數(shù)據(jù)標準編制要求，并將其作為審批的必要部分，從而推動數(shù)據(jù)共享業(yè)務協(xié)同進一步落實落細。為了進一步推動數(shù)據(jù)標準的可用性，應當要求同一個重大工程內(nèi)業(yè)務銜接緊密的部委圍繞業(yè)務需求和業(yè)務協(xié)同建設，構建跨部門的數(shù)據(jù)標準，實質提升數(shù)據(jù)共享和業(yè)務系統(tǒng)能力。

3.3 加強對項目績效評價和督查考核

在數(shù)據(jù)標準編制基礎上，主管部門應當于項目后的評估過程中，強化對數(shù)據(jù)標準的統(tǒng)一編制情況以及參考數(shù)據(jù)標準開展的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同情況強化績效評價和督查考核。在績效評價過程中，應對數(shù)據(jù)標準編制構建完整的評價體系，并以此分析對于數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同推動情況，以及避免系統(tǒng)分散采集和重復投資的作用。同時在督查考核中加強對數(shù)據(jù)標準落地實施情況的考察，充分研判數(shù)據(jù)標準是否如設計預期對項目發(fā)揮了支撐作用[10]。

4 結語

隨著數(shù)字化轉型和數(shù)字政府建設的不斷深入，政務數(shù)據(jù)共享已成為提升政府治理能力和服務效率的關鍵。本文通過對當前政務數(shù)據(jù)共享過程中存在的問題進行深入分析，明確了統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準在其中扮演的核心角色。通過制定和實施統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，不僅可以提高數(shù)據(jù)的質量和可用性，促進跨部門的業(yè)務協(xié)同，還能有效避免資源的重復投入和浪費。隨著技術的進步和政策的不斷完善，政務數(shù)據(jù)共享必將更加規(guī)范化、系統(tǒng)化。這不僅將為政府決策提供更加豐富和準確的數(shù)據(jù)支持，也將為企業(yè)和個人提供更加便捷和高效的服務。同時，我們也期待更多的研究和實踐能夠不斷探索和創(chuàng)新，以應對政務數(shù)據(jù)共享過程中可能出現(xiàn)的新問題和挑戰(zhàn)，共同推動構建一個更加開放、透明和高效的政府數(shù)據(jù)共享體系。