1980年，《街頭官僚：公共服務(wù)中的個人困境》（以下簡稱《街頭官僚》）在美國出版，該書被譽為街頭官僚研究的開山之作，也是美國政治學(xué)家邁克爾·李普斯基的代表作品。44年后，該書的中文版出版。雖然中國基層治理場景與美國不同，但該書對于推進基層治理現(xiàn)代化仍具有參考價值。如何看待街頭官僚的自由裁量權(quán)？街頭官僚怎樣處理與官僚機構(gòu)、管理服務(wù)對象的復(fù)雜關(guān)系？近日，本刊專訪了《街頭官僚》的翻譯者、暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授顏昌武。

街頭官僚的政策執(zhí)行是一種決策

廉政瞭望·官察室：在中西方語境中，街頭官僚有何差異？

顏昌武：街頭官僚不同于傳統(tǒng)意義上的基層干部，它的外延比較廣，李普斯基認為，街頭官僚包括警察、律師、收稅員、醫(yī)生、教師、社會工作者等等。從內(nèi)涵來看，界定街頭官僚主要有三個要素。

第一，處于基層或者一線，直接和服務(wù)對象打交道。比如某省公安廳出入境管理局的工作人員，直接在一線為民眾服務(wù)，雖然直屬省公安廳，也可以納入街頭官僚范疇。第二，要在現(xiàn)場直接決定對服務(wù)對象的獎勵或者懲罰。比如有市民早上騎電動自行車違規(guī)載人，交警攔下后立即決定是對其進行說服教育還是直接開罰單，具有即時性。第三，街頭官僚要借助政治組織或者制度的權(quán)威和影響力來行使自由裁量權(quán)，執(zhí)行或者服務(wù)的結(jié)果會影響服務(wù)對象的福利或者權(quán)益。

在中國情景下，街頭官僚主要分為兩類，基層行政執(zhí)法類公務(wù)員是典型的街頭官僚，此外還包括“窗口”部門的一線工作人員，他們在公共服務(wù)的供給中具有非常重要的作用。編制內(nèi)還是編制外不是區(qū)分街頭官僚的維度，主要看工作崗位，如果滿足上述幾個要素，就是街頭官僚。街頭官僚的興起與兩個層面的事密切相關(guān)，一是基層管理的事項越來越多，各種行政事務(wù)的受理越來越多。二是服務(wù)事項越來越多，比如執(zhí)法、社區(qū)服務(wù)、基層事項的增加等。

廉政瞭望·官察室：從官僚組織架構(gòu)來看，街頭官僚處于最基層，是連接組織和民眾的橋梁，如何理解這種紐帶作用？

顏昌武：街頭官僚雖然處于政策鏈條的最末端，但其政策執(zhí)行對民眾來說是一種決策。上級管理者制定的政策能否實現(xiàn)，最終取決于街頭官僚如何去實施，再好的政策最終都要依賴每一個街頭官僚在與民眾打交道時落到實處。很大程度上，公共政策實際上是由這些街頭官僚制定的。

廉政瞭望·官察室：街頭官僚不是通常意義上的政策制定者，但他們實際上又在制定政策，為什么？

顏昌武：因為街頭官僚擁有一定的自由裁量權(quán)，而且這種自由裁量權(quán)難以消除和降低；此外，街頭官僚作為政策制定者的基礎(chǔ)還源于組織權(quán)威的相對自主權(quán)。

街頭官僚的兩個基本特征分別是直接和公眾打交道，擁有自由裁量權(quán)。自由裁量就是行政主體依法按照自己的理解做出判斷和處置的方式、方法或形態(tài)。一般而言，行政主體作出的選擇本身不存在違不違法的問題，而是一個合不合理、恰不恰當(dāng)?shù)膯栴}。比如城管在執(zhí)法過程中，暴力執(zhí)法是不被允許的，但做出什么處罰就是合不合理的問題。

街頭官僚的自由裁量權(quán)難以消除是因為其工作環(huán)境復(fù)雜，難以程序化，比如警察不可能依照一本工作手冊處理所有問題。街頭官僚還要敏銳觀察工作中的人為因素并迅速做出反應(yīng)。同時，自由裁量權(quán)是一種精神上的福利，提高了街頭官僚的自尊，也能讓服務(wù)對象相信，這些街頭官僚掌握著他們能獲得多少服務(wù)和資源的鑰匙。如果給予街頭官僚太多限制，讓其覺得受到束縛，就會影響街頭官僚對服務(wù)對象的服務(wù)效果。因此，街頭官僚扮演著資源分配的角色，他們在決定能提供的獎勵或懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量方面，擁有自由裁量權(quán)，也就是實際上制定了關(guān)于誰可以獲得服務(wù)的政策。

廉政瞭望·官察室：如何理解街頭官僚擁有源于組織權(quán)威的相對自主權(quán)？

顏昌武：在上級組織命令和街頭官僚執(zhí)行命令之間，總會有某種偏差。如果街頭官僚的利益與上級組織的利益相沖突，街頭官僚可以有效地采取某種不合作的策略來抵制上級組織的命令，比如不工作或者消極工作等。

街頭官僚與政府的高層管理者之間存在目標(biāo)和利益上的差異。高層領(lǐng)導(dǎo)注重實現(xiàn)組織目標(biāo)，街頭官僚的興趣則在于按照自己的偏好處理工作流程和完成工作任務(wù)。面對沖突，高層管理者一般都傾向于限制街頭官僚的自由裁量權(quán)，而街頭官僚則運用各種各樣他們掌握的資源來抵制管理者的控制與約束。這體現(xiàn)出街頭官僚擁有相對的自主性，對于公共政策的制定也會產(chǎn)生影響。

李普斯基也認為，對公共政策的最佳理解，不應(yīng)限于立法機構(gòu)或高層行政官員的頂層辦公室里，它們不能展現(xiàn)全部的決策圖景。要呈現(xiàn)全部的決策圖景，還必須加上嘈雜的辦公室和街頭官僚的日常境遇。

兩難困境：高度腳本化vs因事制宜

廉政瞭望·官察室：基層治理中，街頭官僚承擔(dān)著重要職責(zé)，他們面臨的困境是什么？

顏昌武：最顯而易見的現(xiàn)實困境是，如何在處理民眾對政府的要求時做到一視同仁，同時在必要時對特殊個案具有回應(yīng)性，這是一個兩難困境。

從政府管理角度或者對官僚機構(gòu)來講，要更好地管理就需要簡單化、可操作的目標(biāo)，給街頭官僚的具體執(zhí)行提供清晰的指引。街頭官僚是一種受命執(zhí)行的角色，目標(biāo)就是完成高度腳本化程序化的工作，上級已經(jīng)設(shè)計好了流程，按照流程做就行。

在普遍的規(guī)則之外，街頭官僚又要面對千差萬別的有個性化需求的服務(wù)對象。這就要求街頭官僚發(fā)揮其主觀能動性，因人而異、因事而異、因地而異、因場景而異，隨機應(yīng)變，更好地滿足公眾需要。

其實“街頭官僚機構(gòu)”這一術(shù)語也暗含了這一困境：“官僚機構(gòu)”意味著一套規(guī)則和權(quán)力結(jié)構(gòu)，“街頭”又意味著與權(quán)力中心保持距離。這也體現(xiàn)出，街頭官僚既要避免千篇一律，又要適應(yīng)千變?nèi)f化。

廉政瞭望·官察室：街頭官僚如何滿足服務(wù)對象千差萬別的個性化需求？

顏昌武：服務(wù)對象的需求是無限的，而街頭官僚擁有的資源是有限的，因此沒辦法用有限的資源去滿足民眾無限的需求，這是一對矛盾。比如美國為了緩解某路段高峰時段的擁堵情況，便增加了額外車道，但增加的車道又吸引了更多人使用這條路，公路又恢復(fù)了擁堵。

如果民眾對于街頭官僚服務(wù)的需求是一種彈性需求，那么街頭官僚提供的服務(wù)質(zhì)量越好，民眾對之的需求就會隨之增加。但是街頭官僚擁有的資源并不會隨之相應(yīng)增加，面臨的資源緊張或者短缺問題就會越發(fā)凸顯出來，使得街頭官僚的工作難度增加。因此，必須靈活地處理這一矛盾。

廉政瞭望·官察室：在與民眾打交道時，街頭官僚如何以靈活且負責(zé)的方式來處理問題？

顏昌武：這需要具體問題具體分析。對于一些民眾來說，他們希望其他人能都守規(guī)矩，要求街頭官僚對其他人要一視同仁，但唯獨對自己得網(wǎng)開一面，并期望街頭官僚體諒自己的處境，尋求得到更多的諒解，甚至是包容他們的不當(dāng)行為，這是不可取的。

街頭官僚置身復(fù)雜開放的環(huán)境中，在法律制度與人情世故之間權(quán)衡，甚至在是非對錯的邊緣掙扎，這就更需要街頭官僚在守住原則的前提下靈活應(yīng)對。比如美國80多歲的“網(wǎng)紅法官”弗蘭克·卡普里奧判案就較為靈活。一名退伍老兵去醫(yī)院看病，因醫(yī)院停車場混亂不得不違規(guī)停車，弗蘭克審理后認為老兵接受治療與當(dāng)年的戰(zhàn)爭有關(guān)，權(quán)衡后撤銷了罰單。這樣讓人心頭一暖的案子還有很多。

靈活性也要把握好尺度。街頭官僚的自由裁量權(quán)打開了一扇可能性之門：他們將站在服務(wù)對象的立場上，友善地做出回應(yīng)。他們對“公共利益”具有普遍而廣泛的義務(wù)，這使得人們有理由期待每個街頭官僚在對待服務(wù)對象時能采取一種友善的或有益的態(tài)度。因此，在一個由龐大的且非人情化的機構(gòu)掌握著重要獎勵、懲罰或機會的世界里，街頭官僚工作定義的模糊性讓人們期待街頭官僚能夠為其仗義執(zhí)言。正如李普斯基所言，面對復(fù)雜而多變的服務(wù)對象，街頭官僚實際上是以一己之力把國家或政府扛在肩上，反映了特定的國家意志、政策要求和官員形象。