內(nèi)容摘要：維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一是憲法和立法法確定的基本原則。長期以來，對于相關(guān)立法實踐和現(xiàn)象是否抵牾法制統(tǒng)一原則存在隱憂論與寬宥論兩種聲音，分歧的根源在于對法制統(tǒng)一內(nèi)涵的理解存在視角差異。全面準(zhǔn)確地理解法制統(tǒng)一原則，應(yīng)兼顧形式統(tǒng)一與實質(zhì)統(tǒng)一，辯證看待統(tǒng)一與多元關(guān)系，實現(xiàn)從靜態(tài)視角向動態(tài)視角的轉(zhuǎn)變。八二憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的規(guī)范意涵及其變遷，應(yīng)關(guān)照從“有法可依”到“法律體系”再到“良法善治”的立法發(fā)展模式和目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。隨著立法主體擴容和授權(quán)立法所伴隨的約束機制功能的發(fā)揮、黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人大主導(dǎo)立法體制的完善、法典編纂的興起、規(guī)范性文件備案審查制度能力的提升、“立法放水”事件威懾效應(yīng)的彰顯，對相關(guān)立法實踐和現(xiàn)象與法制統(tǒng)一原則的緊張關(guān)系無需過度擔(dān)憂。同時，應(yīng)關(guān)注新時代以來“法制統(tǒng)一”到“法治統(tǒng)一”語詞變化所隱含的深刻意義。

關(guān)鍵詞：法制統(tǒng)一原則；法律體系；立法法

一、問題的提出與限定

憲法第五條第二款規(guī)定“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。2023年修改后的立法法第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。憲法、立法法等法律確立社會主義法制統(tǒng)一原則，原因在于社會主義法制的統(tǒng)一，是維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定，建立統(tǒng)一的現(xiàn)代市場體系，建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)，是做好立法工作，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在要求[1]。習(xí)近平總書記也指出“維護(hù)國家法治統(tǒng)一，是一個嚴(yán)肅的政治問題。我國是單一制國家，維護(hù)國家法治統(tǒng)一至關(guān)重要”[2]。但隨著地方立法主體的擴容、授權(quán)立法類型的多元、暫時調(diào)整（停止）法律適用的廣泛運用、區(qū)域協(xié)同立法的興起、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)以及新型地方性法規(guī)立法變通權(quán)的行使，這些豐富多樣的立法實踐與法制統(tǒng)一原則存在張力和沖突的觀點日益普遍。

長期以來，作為憲法規(guī)定的法治原則的組成部分和立法工作指導(dǎo)思想的法制統(tǒng)一原則，盡管使用較多，但學(xué)界討論并不充分，逐漸成為熟悉的陌生詞?！昂苌儆腥苏J(rèn)真地去研究什么是法制統(tǒng)一，如何才能推動法制統(tǒng)一，更多的是以法制統(tǒng)一為標(biāo)簽，隨意賦予其含義，抵制各地的制度創(chuàng)新?！盵3]既有關(guān)于法制統(tǒng)一原則的闡釋也多呈現(xiàn)出碎片化、陳舊化、思維固化等特點，視角過于機械和單一。只有準(zhǔn)確客觀地理解法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵，才能用法制統(tǒng)一原則衡量有關(guān)立法現(xiàn)象和實踐的合法與否，才能進(jìn)一步采取有效措施維護(hù)法制統(tǒng)一。因此本文嘗試體系性、整全性地闡釋法制統(tǒng)一原則，通過梳理學(xué)界對法制統(tǒng)一實現(xiàn)狀況的不同意見，總結(jié)理解法制統(tǒng)一原則的三重視角。結(jié)合改革開放以來的立法和法治建設(shè)實踐，分析法制統(tǒng)一原則的憲法意涵并勾勒其變遷軌跡，初步認(rèn)為既有維護(hù)法制統(tǒng)一原則的制度設(shè)計已經(jīng)比較完備并有效運行，無需過度擔(dān)憂相關(guān)立法實踐損害法制統(tǒng)一原則。

需要說明的是，“法制的統(tǒng)一，既包括立法上的統(tǒng)一，也包括法律制度實施的統(tǒng)一”[4]。從更廣義上講，法制統(tǒng)一是指依法實施治國理政以達(dá)到立法、司法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督行為基本一致的狀態(tài)[5]。憲法第五條第二款“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”中“國家”一詞是抽象概括性概念，不僅包括立法機關(guān)，亦包括行政機關(guān)、司法機關(guān)等國家機關(guān)。比如《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》的第二條第二款分別規(guī)定了人民法院和人民檢察院維護(hù)國家法制統(tǒng)一的職責(zé)1。立法的統(tǒng)一是法制統(tǒng)一的前提，本文主要從立法學(xué)視角對立法環(huán)節(jié)的法制統(tǒng)一原則進(jìn)行研究。

二、隱憂與寬宥：對法制統(tǒng)一現(xiàn)狀的兩種歧見

法制統(tǒng)一作為一個原則性要求，在規(guī)范構(gòu)造上集重要性、抽象性和彈性于一身[6]?；诓煌暯牵瑫a(chǎn)生對法制統(tǒng)一原則的不同理解，這也進(jìn)一步使得對于實踐中的有關(guān)立法現(xiàn)象是否違背法制統(tǒng)一原則存在不同乃至對立的認(rèn)識。通過歸納和梳理，大體上可以將相關(guān)爭論總結(jié)為否定論與肯定論兩種歧見。

（一）隱憂論：立法實踐與法制統(tǒng)一原則存在張力

隨著地方立法主體的擴容以及地方立法形式的日益多元，超大型國家治理的地方性規(guī)則差異、各地立法發(fā)展不平衡與全國“法制統(tǒng)一”之間的矛盾和張力愈加凸顯[7]。概括而言，學(xué)界認(rèn)為相關(guān)立法實踐與法制統(tǒng)一原則的緊張關(guān)系主要集中于以下幾個方面。

其一，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，導(dǎo)致立法主體激增，增加了維護(hù)法制統(tǒng)一的難度。改革開放以來，我國的立法體制不斷調(diào)整，逐步形成統(tǒng)一多層次的立法體制。在這樣相對復(fù)雜的立法體制下，如何維護(hù)國家法制的統(tǒng)一是一個特別重大的問題[8]。1979年地方組織法僅規(guī)定了省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。1982年地方組織法的修正增加規(guī)定省級人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市享有地方性法規(guī)的“擬定權(quán)”。1986年地方組織法的修正將“擬定權(quán)”改為“制定權(quán)”。2000年立法法頒布，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市也獲得了地方性法規(guī)制定權(quán)。總體而言，在2015年立法法修改之前，地方立法主體的擴容采取的是穩(wěn)步推進(jìn)策略，與法制統(tǒng)一的張力并不凸顯。隨著2015年立法法修改，在第七十二條第二款賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法主體急劇增加，引發(fā)了如何維護(hù)國家法制統(tǒng)一和權(quán)威的擔(dān)憂[9]。

其二，改革型立法變通權(quán)的行使會損害法制統(tǒng)一。我國立法變通權(quán)的規(guī)范載體主要有民族自治地方的自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)四種。后三種法規(guī)的立法變通權(quán)源自全國人大及其常委會為促進(jìn)改革而作出的授權(quán)，屬于改革型立法變通權(quán)[10]。相較于民族自治地方的立法變通權(quán)而言，學(xué)界對于立法變通權(quán)與法制統(tǒng)一緊張關(guān)系的擔(dān)憂，主要聚焦于改革型立法變通權(quán)。改革開放以來，中央設(shè)立了深圳、珠海、汕頭、廈門、海南五個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)在制定特區(qū)法規(guī)時享有立法變通權(quán)。2000年立法法在第六十五條和第八十一條對經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)。有觀點認(rèn)為對經(jīng)濟(jì)特區(qū)授予立法變通權(quán)的規(guī)定是從規(guī)范層面公然允許地方立法抵觸中央立法，這嚴(yán)重破壞了法制統(tǒng)一原則，必將嚴(yán)重傷害法律的安定和權(quán)威[11]。在我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，特定地方的立法變通不免從橫向和縱向角度對社會主義法制統(tǒng)一原則造成減損和破壞[12]，因為“變通法的核心價值在于對上位法的若干規(guī)定進(jìn)行有限度的突破”[13]。2021年6月10日，十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，分別授權(quán)海南自貿(mào)港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)可以行使立法變通權(quán)，進(jìn)一步拓展了立法變通權(quán)的適用地域，2023年修正后的立法法在第八十四條對浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)進(jìn)行了確認(rèn)。有觀點認(rèn)為這兩項授權(quán)雖然都在草案說明中提出其以遵循國家法制統(tǒng)一為前提，但這并不能消解立法變通與法制統(tǒng)一之間的張力[14]。

其三，暫時調(diào)整（停止）適用法律與法制統(tǒng)一存在張力。2015年立法法修改，在第十三條增加規(guī)定“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。這一制度規(guī)定涉及法制統(tǒng)一重大法制原則[15]。有觀點認(rèn)為授權(quán)暫停法律適用勢必影響部分法律在改革地區(qū)的實施狀況，其法律適用的局部性調(diào)整是否構(gòu)成對法制統(tǒng)一原則的破壞，亟待從憲法角度作出回應(yīng)[16]。2023年修改后的立法法第十六條刪去了2015年立法法第十三條“行政管理等領(lǐng)域的特定事項”的限定，為暫時調(diào)整或停止法律適用進(jìn)一步打開方便之門。同時，新修改的立法法第七十九條規(guī)定了行政法規(guī)的暫時調(diào)整或停止適用，可能會進(jìn)一步引發(fā)學(xué)界對該規(guī)定貶抑法制統(tǒng)一的擔(dān)憂。

其四，區(qū)域協(xié)同立法與法制統(tǒng)一存在緊張關(guān)系。區(qū)域協(xié)同立法是立法領(lǐng)域產(chǎn)生的新事物，它與單一制的國家結(jié)構(gòu)形式、人民代表大會制度的政治體制以及現(xiàn)行的立法體制，都存在內(nèi)在的緊張關(guān)系[17]。2022年修正后的地方組織法在第四十九條第三款增加規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”。2023年修改后的立法法也在第八十三條對區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行了規(guī)定。盡管區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)有明確的規(guī)范依據(jù)，但如何在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下做好區(qū)域協(xié)同立法工作仍是個難題。

（二）寬宥論：立法實踐并不違背法制統(tǒng)一原則

相較于隱憂論這一“主流”聲音，也有部分觀點認(rèn)為立法領(lǐng)域的有關(guān)實踐并不會產(chǎn)生與法制統(tǒng)一原則相抵牾的不利影響。關(guān)于變通型立法權(quán)，有學(xué)者認(rèn)為變通型立法沒有對法制的統(tǒng)一造成不良影響，仍然屬于合理范圍的立法變通[18]。也有觀點主張在不以中央立法“授權(quán)”為前提的基礎(chǔ)上，基于地方差異性而賦予地方一種普遍性變通立法權(quán)，可以使國家法制統(tǒng)一原則更具有適應(yīng)性[19]。關(guān)于特定區(qū)域法治先行，有學(xué)者認(rèn)為對特定區(qū)域進(jìn)行立法授權(quán)，允許他們根據(jù)自身發(fā)展需要而制定地方立法，讓他們的法治先發(fā)達(dá)起來，營造各自發(fā)展所需要的法治環(huán)境，即使這些地方的法治具有其獨特性，也絲毫不影響國家法治統(tǒng)一[20]。本次立法法修改過程中，也有學(xué)者建議進(jìn)一步擴展授權(quán)立法的形態(tài)和適用范圍，以便更好發(fā)揮授權(quán)立法的功能[21]。關(guān)于區(qū)域立法和協(xié)同立法，有觀點認(rèn)為區(qū)域立法重新界定了法制統(tǒng)一原則的涵義[22]，區(qū)域協(xié)同立法的基本性質(zhì)是在堅持國家法制統(tǒng)一原則基礎(chǔ)上的地方法治創(chuàng)新[23]。

（三）分歧產(chǎn)生的原因及其本質(zhì)

仍需追問的是，為什么對于同一立法實踐和立法現(xiàn)象是否違背法制統(tǒng)一原則會有不同的結(jié)論，分歧產(chǎn)生的原因是什么，分歧的核心和本質(zhì)又是什么。筆者認(rèn)為，學(xué)界對有關(guān)立法實踐是否抵牾法制統(tǒng)一原則存在不同認(rèn)識，原因在于對法制統(tǒng)一原則的理解存在視角差異?；诓煌恼J(rèn)識角度，對于如何處理法制統(tǒng)一原則與地方立法特色、地方立法先行先試、地方變通立法之間的關(guān)系也會有不同的答案。如果是絕對的、機械的、靜態(tài)的法制統(tǒng)一觀，則會更加傾向于否定地方的立法探索，更加注重維護(hù)地方立法與中央立法的同步性、一致性。反之，相對的、發(fā)展的、動態(tài)的法制統(tǒng)一觀會更加傾向于支持新型的立法實踐和立法探索，更加強調(diào)立法對地方差異化發(fā)展需求的回應(yīng)和滿足。同時，對于法制統(tǒng)一能否實現(xiàn)、如何實現(xiàn)、是階段性的目標(biāo)還是長遠(yuǎn)目標(biāo)的不同認(rèn)識，也會間接影響相關(guān)立法實踐是否違背法制統(tǒng)一原則的回答。

而上述分歧的本質(zhì)又關(guān)乎立法與改革的關(guān)系、中央立法和地方立法的功能定位、如何平衡立法的有效治理和有效管控、如何發(fā)揮中央和地方立法兩個積極性乃至單一制的國家結(jié)構(gòu)形式等問題。改革開放以來的地方立法主體擴容、央地立法權(quán)的劃分、中央立法的暫時調(diào)整適用、新型地方性法規(guī)類型的拓展等都是為了彌補中央立法的不足，滿足特定地區(qū)立法發(fā)展的需要，發(fā)揮地方立法的主動性和積極性。我國中央和地方立法權(quán)的配置是“法制統(tǒng)一與分級治理”的互動結(jié)果[24]，并且在全面深化改革時期這種互動仍處于不斷變動調(diào)試過程之中，很難不顧地方有效治理而盲目追求法制統(tǒng)一，也不可能一味讓步于地方有效治理而漠視法制統(tǒng)一的底線要求。在當(dāng)前乃至未來一段時間的改革時期內(nèi)，對法制統(tǒng)一的評價和實現(xiàn)沒有完成時，法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵和要求需要在與其他價值目標(biāo)的平衡、競爭過程中不斷厘清和調(diào)適。

三、理解法制統(tǒng)一原則的多重維度

學(xué)界通常用法制統(tǒng)一原則去衡量和評價立法實踐和立法現(xiàn)象，但對法制統(tǒng)一原則進(jìn)行全方位、多維度的闡釋并不充分。對法制統(tǒng)一的理解也經(jīng)常有先入為主的傾向，這種傾向既遮蔽了法制統(tǒng)一原則的豐富內(nèi)涵，又與立法實踐不相吻合，造成法制統(tǒng)一原則的含義長期晦暗不明，難以達(dá)成較為一致的共識。為避免對法制統(tǒng)一原則的理解過于簡單和隨意，可以構(gòu)建一個“包容多元立法主體、多元法律淵源、多元規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的法制統(tǒng)一觀”[25]。概言之，對法制統(tǒng)一的認(rèn)識，要兼顧法的外在表現(xiàn)形式和法的內(nèi)在價值的統(tǒng)一性，辯證看待統(tǒng)一與多元的關(guān)系，實現(xiàn)從靜態(tài)維度到動態(tài)維度的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，形式與實質(zhì)、統(tǒng)一與多元、靜態(tài)與動態(tài)三重維度并非窮盡也并不周延，存在部分交叉重疊，只是認(rèn)識法制統(tǒng)一原則可供嘗試的角度，亦可以從中央與地方等其他視角展開。

（一）形式與實質(zhì)維度

從形式維度理解法制統(tǒng)一原則，側(cè)重法的外在表現(xiàn)形式的體系性和協(xié)調(diào)性，主要強調(diào)縱向與橫向維度法律體系的和諧統(tǒng)一?？v向上，憲法具有最高法地位，下位法不能與上位法相抵觸。橫向上，同位階法律不相抵觸。比如時任全國人大常委會委員長李鵬強調(diào)中國政體的特點是法制統(tǒng)一，所有法律必須服從憲法，地方立法不能與法律沖突[26]。喬曉陽認(rèn)為從立法形式上講法制統(tǒng)一，包含三層意思：一是一切法的形式，都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸[27]。張春生從嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，貫徹“不抵觸”原則出發(fā)理解法制統(tǒng)一[28]。王臘生認(rèn)為維護(hù)法制統(tǒng)一有三層含義，包括維護(hù)憲法的權(quán)威、維護(hù)人大及其常委會的權(quán)威、維護(hù)上位法的權(quán)威[29]。八二憲法和立法法也圍繞“不抵觸”原則規(guī)定了不同位階法規(guī)范的立法權(quán)限及改變撤銷機制，試圖從形式維度維護(hù)法制統(tǒng)一。2023年修改后的立法法除在第五條法制統(tǒng)一條款中增加“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神”外，在第二十三條、三十六條、五十八條、一百一十條、一百一十二條明確了法律草案統(tǒng)一審議、法律草案的提出、規(guī)范性文件備案審查過程中的合憲性審查要求，強化了依憲立法原則，有利于實現(xiàn)下位法統(tǒng)一于憲法。

從實質(zhì)維度理解法制統(tǒng)一，強調(diào)法的內(nèi)在價值的統(tǒng)一以及立法權(quán)限配置的目的正當(dāng)性。法制的統(tǒng)一不僅是形式上的統(tǒng)一，更要求實質(zhì)價值具有內(nèi)在的和諧一致性[30]。只要立法權(quán)的配置是基于合憲目的且以法律形式作出，就已然實現(xiàn)法制統(tǒng)一的目標(biāo)[31]。法制統(tǒng)一到法治統(tǒng)一語詞上的變化也反映了從法的外在體系統(tǒng)一向法的內(nèi)在體系統(tǒng)一的升華[32]。實踐中愈加重視社會主義核心價值觀融入立法也反映了對法律體系內(nèi)在價值統(tǒng)一性的追求。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，“推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)”“把社會主義核心價值觀的要求體現(xiàn)到憲法法律、法規(guī)規(guī)章和公共政策之中，轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定”。2018 年中共中央印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》進(jìn)一步明確，要“著力把社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)的立改廢釋全過程”“把社會主義核心價值觀融入立法體制，從源頭上確保鮮明的價值導(dǎo)向”“使法律法規(guī)更好體現(xiàn)國家的價值目標(biāo)、社會的價值取向、公民的價值準(zhǔn)則”。2023年立法法修改也在第八條增加了立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚社會主義核心價值觀的規(guī)定。

特別需要指出的是，本次立法法修改在第六條第一款增加規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會公平正義”，進(jìn)一步凸顯了立法對民主、人權(quán)、公平正義等法的內(nèi)在價值統(tǒng)一的重視。立法法總則中規(guī)定的立法基本原則和指導(dǎo)思想條款數(shù)量也從2000年的4個擴充至2023年的7個，對法的內(nèi)在價值統(tǒng)一性要求愈加顯現(xiàn)。有觀點亦認(rèn)為判斷法制是否統(tǒng)一需要從以客觀規(guī)范為依據(jù)的形式標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)化成以法律秩序內(nèi)在統(tǒng)一為基礎(chǔ)的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[33]。但筆者認(rèn)為法的外在形式統(tǒng)一與內(nèi)在價值統(tǒng)一都應(yīng)兼顧，不可偏廢，僅關(guān)注法的內(nèi)在實質(zhì)價值的統(tǒng)一，容易喪失法的形式規(guī)范性。

（二）統(tǒng)一與多元維度

理解法制統(tǒng)一還需要辯證地看待統(tǒng)一與多元、差異的關(guān)系。統(tǒng)一不等同于單一，法制統(tǒng)一也并不是要求不同位階的法規(guī)范完全一致。社會主義法制統(tǒng)一是整體法律秩序下多元化的統(tǒng)一，是整體法律秩序的內(nèi)在統(tǒng)一，而不是具體法律規(guī)則、法律標(biāo)準(zhǔn)不分條件的機械性同一[34]。同時，地方立法和統(tǒng)一立法之間的關(guān)系不是對立割裂的，統(tǒng)一的邏輯前提即多元[35]。法制統(tǒng)一并不意味著消滅地方差異，要求地方立法對中央立法亦步亦趨，真正的統(tǒng)一是建立在尊重差異的基礎(chǔ)上，離開了對多樣性、對各個組成部分的深入研究和正確認(rèn)識，統(tǒng)一就是病態(tài)和虛弱的[36]。我國統(tǒng)一多層次的立法體制本身包含著統(tǒng)一與多元的要素，全國人大及其常委會掌握國家立法權(quán)體現(xiàn)著統(tǒng)一性，“兩級”“多層次”均體現(xiàn)多元性。這也使得中國特色社會主義法律體系輻射中央與地方立法，包括人大立法、行政立法、監(jiān)察立法、軍事立法，涵蓋一般立法與變通立法，統(tǒng)一性與多元性交錯相映。蘇力教授也認(rèn)為，中國的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力[37]。如果只注重統(tǒng)一視角忽略多元維度，教條式地遵守法制統(tǒng)一原則，那么我國就不會有“一國兩制”，不會有“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，不會有民族區(qū)域自治，也不會允許省級人民代表大會有立法權(quán)，不會允許地方財政具有獨立性等[38]。在其他國家或地區(qū)，法制統(tǒng)一并非一種理所當(dāng)然的理念或原則，法制多元化的主張會贏得更多青睞[39]。我國幅員遼闊，人口眾多，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地理環(huán)境、資源稟賦、區(qū)位條件差異明顯，治理的復(fù)雜性和難度遠(yuǎn)超部分聯(lián)邦制國家。因此，不能簡單從我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式得出法制必須單一和同一的結(jié)論，應(yīng)將統(tǒng)一性置于多元和差異的大國治理現(xiàn)實基礎(chǔ)上進(jìn)行理解。

統(tǒng)一與多元的認(rèn)識維度亦與憲法和立法法確立的相關(guān)原則和制度精神契合。比如憲法第三條第四款規(guī)定，“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”?！皟蓚€積極性”原則反映在立法層面，即要求在中央立法之外，發(fā)揮地方立法的功能。對此，彭真也指出，“我們國家大，民族多，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，就是一個省、一個自治區(qū)內(nèi)部也不平衡。因此，一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國一刀切，那就很難適應(yīng)千差萬別的具體情況，不是掛一漏萬，就是主觀主義，實踐證明不行”[40]。2015年立法法第七十三條第四款也增加規(guī)定“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”，中央對地方立法提出的“不抵觸、有特色、可操作”要求均體現(xiàn)著統(tǒng)一與多元差異的互動調(diào)適。立法法第十一條列舉了只能制定法律的事項，也體現(xiàn)著法制統(tǒng)一并非絕對，不要求所有事項全部統(tǒng)一立法，對于國家主權(quán)、根本制度、基本制度、重要基本權(quán)利的保障等由國家統(tǒng)一立法即可。正如學(xué)者在討論法治統(tǒng)一與區(qū)域發(fā)展多元化之間存在“二律背反”矛盾時指出，法治統(tǒng)一的架構(gòu)應(yīng)放棄“烏托邦”“均衡主義”幻想，接受“差序化”格局，矯正“法治統(tǒng)一絕對化”的法治構(gòu)想，樹立“法治統(tǒng)一相對論”之理念[41]。對法制統(tǒng)一的追求也應(yīng)當(dāng)接受立法的差序化格局。毛澤東在論述中央和地方關(guān)系時也曾指出，“我們要統(tǒng)一，也要特殊”“可以和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強求統(tǒng)一”[42]。

改革開放以來特別是新時代十余年的立法實踐，使得中國特色社會主義法律體系以及立法體制的多元性特征更加顯現(xiàn)。地方立法主體的擴容、變通立法適用地域的拓展、監(jiān)察法規(guī)的制定、授權(quán)立法的豐富等均是例證。時任全國人大常委會副委員長王晨在第二十五次全國地方立法工作座談會上也指明“下一步還要繼續(xù)對地方立法放權(quán)，逐步有序釋放地方立法空間”[43]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》提出，“支持深圳擴寬經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法空間，在新興領(lǐng)域加強立法探索，依法制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)規(guī)章”?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展 建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》指出，“有關(guān)改革政策措施凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國人大常委會或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實施”。類似執(zhí)政黨的官方政策文件中的有關(guān)制度舉措都將進(jìn)一步豐富和完善中國特色社會主義法律體系，這也表明中央對法制統(tǒng)一原則的理解和認(rèn)識并不僅是盯著“統(tǒng)一”，也關(guān)照了多元與差異要素。因此，維護(hù)法制統(tǒng)一并不表現(xiàn)為遏制多元化的立法實踐，而表現(xiàn)在法制統(tǒng)一能夠有效容納這種實踐。如若單純就統(tǒng)一談統(tǒng)一，忽略和漠視多樣立法需求，只會得出這類政策文件中的制度措施違背法制統(tǒng)一原則的結(jié)論，這顯然與新時代的立法實踐以及中央意圖和精神相悖。

（三）靜態(tài)與動態(tài)維度

法制統(tǒng)一原則并不能僅機械靜態(tài)地理解，其內(nèi)涵也并不是一成不變，應(yīng)將其置身于動態(tài)的立法實踐之中進(jìn)行把握。隨著法治和立法實踐的發(fā)展，該原則的內(nèi)涵也會進(jìn)一步拓展和豐富。不同時期的法制建設(shè)任務(wù)和重點不同，維護(hù)法制統(tǒng)一的側(cè)重點亦不同。正如學(xué)者指出，維護(hù)法制統(tǒng)一是高度抽象的政治原則，其具體表現(xiàn)因國內(nèi)外政治、社會、經(jīng)濟(jì)形勢不同而具有高度動態(tài)性，很難落實到具體的實證法層面予以規(guī)定，應(yīng)注重維護(hù)法制統(tǒng)一情勢化[44]。當(dāng)然，動態(tài)把握法制統(tǒng)一原則應(yīng)有底線思維，不管時代如何發(fā)展變化，憲法和立法法規(guī)定的“不抵觸”原則，始終是維護(hù)法制統(tǒng)一的最低要求。

1982年憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則，與1999年修憲后法治原則入憲對法制統(tǒng)一原則的統(tǒng)攝與整合，以及法治體系對法律體系的超越，都促使對法制統(tǒng)一原則的理解要注重動態(tài)發(fā)展維度。如若用1982年憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵和規(guī)范目的比照和評價當(dāng)今時代的立法實踐和現(xiàn)象，顯然是不合適的。用發(fā)展和動態(tài)的視角觀察法制統(tǒng)一原則，需要從規(guī)范與歷史維度透視法制統(tǒng)一原則的變遷。梳理和考察1982年憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的規(guī)范意涵，以及改革開放以來法治建設(shè)和立法實踐對法制統(tǒng)一原則內(nèi)涵變遷的影響，可以很好地證明法制統(tǒng)一原則的動態(tài)性。

1.八二憲法規(guī)定的“法制統(tǒng)一”：側(cè)重強調(diào)“法制”“有法可依”

1982年頒布實施的憲法在第五條第一款規(guī)定“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，這是五四憲法、七五憲法和七八憲法都不曾規(guī)定的內(nèi)容。從憲法修改過程中及頒布實施后發(fā)表的有關(guān)法制統(tǒng)一的解讀文章，可以看出憲法之所以規(guī)定維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)原則，根本上是對“文化大革命”期間法制遭到踐踏的反思，力圖恢復(fù)憲法和法律的權(quán)威性，強調(diào)法律的統(tǒng)一執(zhí)行。有觀點在分析“文革”的種種亂象后指出，“必須確保法的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，以使我國社會主義法制建設(shè)走上健康發(fā)展的軌道”[45]。憲法第五條第二至四款用“一切”“各”“任何”這些概念來強調(diào)遵守憲法和法律不能有任何例外，這是以國家根本大法的形式，來充分肯定法律的極大尊嚴(yán)和最高權(quán)威，對于維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一，清除各種輕視法制的思想，都有重要意義[46]。八二憲法本身是一個歷史反思性憲法[47]，憲法第五條“是根據(jù)全國人民的意見，并總結(jié)過去我們不重視法制的教訓(xùn)而寫的”[48]。相較于社會主義的法制統(tǒng)一而言，八二憲法顯然更側(cè)重社會主義法制的尊嚴(yán)。社會主義法制的尊嚴(yán)是一種擬人化的思維和表達(dá)方式，它與踐踏法律、破壞法治的歷史教訓(xùn)遙相呼應(yīng)，也揭示了法治自身的主體地位和屬性[49]。

八二憲法規(guī)定的維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)與十一屆三中全會以來加強法制建設(shè)的要求相契合。在十一屆三中全會之前召開的中央工作會議閉幕式上，鄧小平發(fā)表了《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話。在講話中鄧小平強調(diào)，“為了加強人民民主，必須加強法制”“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”“法律條文開始可以粗一點，逐步完善”“修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設(shè)備’”“有比沒有好，快搞比慢搞好”[50]。這些策略反映了“文革”結(jié)束后，加強法制建設(shè)及立法工作的迫切性，成為后來很長一段時間立法工作的指導(dǎo)思想。

八二憲法頒布后對法制統(tǒng)一的強調(diào)，也突出“絕對性”，比如有觀點認(rèn)為法制的統(tǒng)一就是法制適用于全國一切地區(qū)、一切部門、一切單位和個人，決不允許以任何借口，拒不執(zhí)行國家統(tǒng)一的法律，任何地方都決不允許存在不受國家統(tǒng)一約束的“獨立王國”“小團(tuán)體”“小圈圈”[51]。 同時，八二憲法圍繞“不抵觸”建構(gòu)起的法制統(tǒng)一維護(hù)機制較為粗疏和單薄，至今學(xué)界對于“抵觸”的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍莫衷一是。因此總體而言，八二憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一，更側(cè)重強調(diào)加強立法和法制建設(shè)，對立法的法制統(tǒng)一性的關(guān)注并不充分。

2.中國特色社會主義法律體系形成階段：側(cè)重強調(diào)法律體系外在形式的統(tǒng)一

在中國特色社會主義法律體系形成過程中，堅持法制統(tǒng)一是一條基本經(jīng)驗[52]。堅持法制的統(tǒng)一要做到兩條：一是必須依照法定的權(quán)限、遵循法定的程序，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序；二是堅持以憲法為核心和統(tǒng)帥，任何法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不能同憲法相抵觸，行政法規(guī)不得同法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同法律、行政法規(guī)相抵觸，法律法規(guī)的規(guī)定之間要銜接協(xié)調(diào)，不能相互矛盾[53]。

在中國特色社會主義法律體系形成階段，立法法的頒布對維護(hù)法制統(tǒng)一至關(guān)重要。2000年立法法制定的目的從根本上說是為了維護(hù)國家法制統(tǒng)一[54]。顧昂然在作立法法（草案）的說明中列舉了立法工作中存在越權(quán)立法、規(guī)范沖突、地方和部門保護(hù)主義等損害國家法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的現(xiàn)象，指出“需要根據(jù)憲法制定立法法，對法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定作出統(tǒng)一規(guī)定，使之更加規(guī)范化、制度化，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一”[55]。2000年立法法既在總則中規(guī)定了“維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”的原則，又在各章詳細(xì)規(guī)定了立法權(quán)限的劃分、法規(guī)范的適用和備案審查等諸多關(guān)鍵問題，對維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)意義重大。在該階段，中國特色社會主義法律體系從目標(biāo)提出，到任務(wù)分解，再到體系構(gòu)成，對法制統(tǒng)一的理解和強調(diào)更多的是法律體系外在形式的統(tǒng)一，力圖完成以憲法為核心的、以各部門法為組成部分的法律體系的建構(gòu)任務(wù)。

3.中國特色社會主義法律體系完善階段：注重法的實質(zhì)價值統(tǒng)一以及多元化立法需求

中國特色社會主義法律體系形成后，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義民主法制建設(shè)的需要，繼續(xù)加強立法工作，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，是擺在我們面前的一個重大課題[56]。中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，隨著社會主要矛盾的變化，我國的立法工作面臨新的任務(wù)和挑戰(zhàn)，中國特色社會主義法律體系也需要順應(yīng)時代變化不斷完善。在中國特色社會主義法律體系的完善過程中，對法制統(tǒng)一的認(rèn)識也進(jìn)一步深化，主要有以下幾個方面的變化。

其一，從有法可依到科學(xué)立法的轉(zhuǎn)變，對法律內(nèi)在價值的統(tǒng)一提出了更高要求。新時代以來，良法善治成為高頻熱詞。習(xí)近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”[57]。良法是善治的前提，要實現(xiàn)立法從“數(shù)量增長型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)量提升型”的發(fā)展模式，科學(xué)立法是關(guān)鍵[58]。2015年立法法修改，增加了法律通過前評估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施[59]。黨的二十大報告也繼續(xù)重申“全面推進(jìn)科學(xué)立法”“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。2023年最新修正的立法法明確寫入“科學(xué)立法”，同時增加規(guī)定“專項立法計劃”“全國人大常委會工作機構(gòu)編制立法技術(shù)規(guī)范”等內(nèi)容?？茖W(xué)立法對有法可依的突破與超越，使得對立法質(zhì)量的追求愈加重視。判斷立法質(zhì)量的高低，法的內(nèi)在價值的統(tǒng)一程度是重要因素。如果不同位階的法規(guī)范各自為政，缺乏統(tǒng)一價值引領(lǐng)，法制統(tǒng)一也是空中樓閣。

其二，立法對改革的引領(lǐng)和推動作用提升，促進(jìn)了法制多元化特征顯現(xiàn)。黨的十八屆四中全會提出，“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”。對于實踐已經(jīng)證明成熟有效的，可以直接制定法律。但多數(shù)情況下，實踐條件尚未成熟，需要先行探索試驗，按照重大改革于法有據(jù)要求，就要及時作出授權(quán)決定，以彌補法治缺位。十二屆全國人大常委會就依照法定程序作出了21項授權(quán)或者改革決定，為特定的地方、特定的領(lǐng)域推進(jìn)改革先行先試提供法律依據(jù)和支撐，這些授權(quán)決定涉及國家監(jiān)察制度改革、行政審批制度改革、公務(wù)員制度改革、司法體制改革、金融體制改革、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革、國防軍隊有關(guān)制度的改革等諸多重要領(lǐng)域[60]。授權(quán)決定對特定地區(qū)和領(lǐng)域的先行先試提供法制保障的同時，也使得法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富和延展。法制統(tǒng)一并不單純要求國家立法的“大包大攬”，也關(guān)注多元需求，鼓勵先行先試，采取多樣態(tài)的立法形式為差異化的改革需求提供法治供給。2023年修改后的立法法也在總則第九條中就立法引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革進(jìn)行了明確。

四、維護(hù)法制統(tǒng)一的制度設(shè)計行之有效

憲法、立法法等法律設(shè)計了諸多維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的保障措施，包含黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的體制、規(guī)范性文件備案審查制度等。立法實踐本身伴隨有維護(hù)法制統(tǒng)一的約束機制，“立法放水”事件帶來的威懾效應(yīng)等都有利于維護(hù)法制統(tǒng)一。因此，對法制統(tǒng)一的隱憂可以未雨綢繆，但不能杞人憂天。

（一）立法放權(quán)均伴隨維護(hù)法制統(tǒng)一的約束機制

不管是地方立法主體的擴容抑或立法變通權(quán)適用地域的拓展，均伴有維護(hù)法制統(tǒng)一的約束機制。2015年立法法修改在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時，從事前、事中和事后建立了五道防線維護(hù)法制統(tǒng)一[61]。2023年立法法修改，在第八十一條設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)的制定權(quán)限中，將原來的“環(huán)境保護(hù)”進(jìn)一步拓展為“生態(tài)文明建設(shè)”，并新增加“基層治理”，表明地方立法主體的擴容對法制統(tǒng)一并沒有造成明顯不利。同時立法變通權(quán)的行使，也并不是漫無邊界、隨意為之，依然受到嚴(yán)格約束。2015年立法法第九十八條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”?！吨腥A人民共和國海南自由貿(mào)易港法》第十條規(guī)定了海南自貿(mào)港法規(guī)的備案制以及說明變通情況和理由制度。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》中也明確指出，“浦東新區(qū)法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況”。2023年新修正的立法法在第一百零九條也增加規(guī)定了“浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明變通的情況”。同時，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)均需要“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”。2023年修改后的立法法也在第一百一十六條對規(guī)范性文件制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進(jìn)行清理作出規(guī)定，這就要求不管是一般立法還是變通立法均需要及時清理陳舊條款，避免因上位法已修改、下位法沒有及時跟進(jìn)調(diào)整而造成的法制不統(tǒng)一現(xiàn)象。備受爭議的全國人大及其常委會暫時調(diào)整或停止法律適用制度亦受到嚴(yán)格約束。2023年立法法在第十六條將原法第十三條中的“一定期限內(nèi)在部分地方”進(jìn)一步規(guī)范為“規(guī)定期限和范圍”，同時根據(jù)實踐條件的成熟情況，增加規(guī)定及時修改法律、延長授權(quán)期限、恢復(fù)法律適用三種后續(xù)銜接機制。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的體制與法制統(tǒng)一目標(biāo)一致

黨的十八大以來，黨中央高度重視對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》也明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的指導(dǎo)思想和基本原則、方式路徑、組織保障等內(nèi)容。實現(xiàn)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，法制的統(tǒng)一是基礎(chǔ)。法制統(tǒng)一兼具法的一般性理念的法律邏輯和維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯[62]。立法的統(tǒng)一無疑是“集中統(tǒng)一”的題中之義[63]。加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一目標(biāo)一致，二者相輔相成，互為依托。

在強調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的同時，也重視發(fā)揮有立法權(quán)的人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。人大主導(dǎo)立法是對當(dāng)前立法實踐中“人大立法虛化”“政府部門主導(dǎo)”以及“立法官僚化”等現(xiàn)實問題而作出的積極回應(yīng)[64]。人大及其常委會通過制訂立法規(guī)劃和年度立法計劃、專門委員會和法工委提前參與有關(guān)方面法律草案起草以及組織起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法律草案、憲法和法律委員會統(tǒng)一審議法律案等舉措，有利于增強立法的系統(tǒng)性、協(xié)同性，切實維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一。在黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的語境中，“領(lǐng)導(dǎo)”和“主導(dǎo)”都體現(xiàn)著一種對統(tǒng)一性、集中性和引領(lǐng)性的追求，通過對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)能有效避免“立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實行地方保護(hù)主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一”現(xiàn)象的發(fā)生[65]。

（三）法典編纂的興起助力法制統(tǒng)一的維護(hù)

2020年民法典頒布，這是新中國第一部以法典命名的法律。作為成文法中心主義、理性主義和中央集權(quán)主義的集大成者，民法典承擔(dān)著民族國家法制統(tǒng)一的使命[66]。民法典的頒布實施，產(chǎn)生了極強的示范效應(yīng)，激起了部門法法典化的熱潮，行政法典、環(huán)境法典、教育法典、勞動法典等部門法典的研究正盛?！度珖舜蟪Ｎ瘯?023年度立法工作計劃》也提出“研究啟動條件成熟的相關(guān)領(lǐng)域法典編纂工作”。

法典編纂是完善法律體系的重要方式[67]，通過法律規(guī)范法典化、法律制度系統(tǒng)化的基本方式，有利于實現(xiàn)法律制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一[68]。黨的二十大報告也提出“統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。2023年修正后的立法法第五十五條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性?？梢灶A(yù)見，法典編纂將是未來立法工作的主線之一。法典編纂這一立法新形式的勃興，也使其維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的優(yōu)勢更加彰顯。當(dāng)然，法典化的過程并不是一蹴而就，部門法法典化的進(jìn)程中，通過立法技術(shù)的提升，比如先總則后分則再體系化的過程本身也會間接促進(jìn)法制統(tǒng)一。

（四）備案審查制度維護(hù)法制統(tǒng)一的優(yōu)勢凸顯

規(guī)范性文件備案審查制度的目的之一即在于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一1。憲法、立法法、監(jiān)督法等確立了備案審查制度的框架，審查對象包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、軍事法規(guī)、行政規(guī)章、司法解釋等，涵蓋中國特色社會主義法律體系的絕大部分。新時代以來，備案審查制度和能力建設(shè)持續(xù)提升，逐步實現(xiàn)“顯性化、制度化、常態(tài)化”[69]。隨著主動審查、依申請審查、專項審查、移送審查等審查方式的完備，備案審查機關(guān)積極落實有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，通過合憲性、合法性、適當(dāng)性、政治性四大標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，存在問題的規(guī)范性文件及時得到了處理，凸顯了備案審查制度在維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一方面的優(yōu)勢。

以十三屆全國人大常委會備案審查工作情況為例，五年來，累計督促推動制定機關(guān)修改完善或者廢止各類規(guī)范性文件約2.5萬件。對規(guī)范性文件或者其中有的規(guī)定存在與上位法規(guī)定相抵觸、不一致或者明顯不適當(dāng)、不合理等問題及時提出審查研究意見，督促和推動有關(guān)制定機關(guān)進(jìn)行修改完善或者適時廢止[70]。黨的二十大報告進(jìn)一步重申“完善和加強備案審查制度”。2023年最新修改的立法法也對備案審查制度進(jìn)行了完善，增加規(guī)定了主動審查、專項審查、備案審查銜接聯(lián)動機制等內(nèi)容?！度珖舜蟪Ｎ瘯P(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》，進(jìn)一步健全了備案審查制度體系?？梢韵胍?，隨著備案審查制度的完備化規(guī)范化常態(tài)化，其在維護(hù)法制統(tǒng)一方面的功能也將進(jìn)一步提升。

（五）“立法放水”事件倒逼法制統(tǒng)一的維護(hù)

2017年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，指明甘肅省在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”[71]。這是中央首次通報立法領(lǐng)域存在放水問題，相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任部門被嚴(yán)肅問責(zé)?！傲⒎ǚ潘笔录步o各地立法機關(guān)敲響警鐘，立法領(lǐng)域不是法外之地，濫用立法權(quán)導(dǎo)致嚴(yán)重違背法制統(tǒng)一情況的出現(xiàn)將會被嚴(yán)肅追責(zé)。“立法放水”事件的處理，有效維護(hù)了法制統(tǒng)一，這從通報后地方立法積極性和能動性的萎靡和貶抑也能側(cè)面證明。在第二十五次全國地方立法工作座談會上，王晨副委員長強調(diào)“對于主動擔(dān)當(dāng)作為，積極推動中央重大決策部署落實的地方性法規(guī)，只要主觀上沒有違反黨中央方針政策、規(guī)避上位法規(guī)定的故意，客觀上沒有造成重大不良影響，審查出問題能及時進(jìn)行改正，就實現(xiàn)了備案審查的目的，不必追究相關(guān)責(zé)任”[72]。為保護(hù)地方立法探索的積極性，避免備案審查在糾錯中帶來誤傷式“寒蟬效應(yīng)”，在全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于備案審查工作情況的報告中，連續(xù)三年都有 2 件提及鼓勵立法探索的“支持型”備審案例[73]。這種對地方立法的解壓和減負(fù)，彰顯了“立法放水”事件的威懾效果，倒逼地方立法機關(guān)科學(xué)立法、依法立法，切實肩負(fù)維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的責(zé)任。

五、余論

1999年修憲在憲法第五條增加“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”作為該條第一款，明確了法治原則的憲法地位。憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則也成了法治原則的子原則。有觀點認(rèn)為法治原則是法制統(tǒng)一原則的整體升華，并不楔入后者從而造成后者內(nèi)涵裂變[74]。而隨著全面依法治國的推進(jìn)，法制統(tǒng)一原則似乎有逐漸為法治統(tǒng)一原則所替代的傾向。在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年的署名文章中，習(xí)近平總書記同時使用了“法制統(tǒng)一”和“法治統(tǒng)一”，指出“只有堅持憲法的國家根本法地位，堅決維護(hù)和貫徹憲法規(guī)定、原則、精神，才能保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一”“要堅持系統(tǒng)觀念，全面完善法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)體系，使法律體系更加科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威，維護(hù)國家法治統(tǒng)一”[75]。

有學(xué)者也總結(jié)了2017—2021年全國人大常委會法工委備案審查工作情況報告中“法制統(tǒng)一”和“法治統(tǒng)一”的使用情況，認(rèn)為“法制統(tǒng)一”有轉(zhuǎn)換為“法治統(tǒng)一”之趨勢，并進(jìn)一步指出這種微妙的字詞替換顯然不能簡單地認(rèn)為是全國人大常委會法工委的無心之舉，它折射出的是全國人大常委會的抵觸判定尺度由嚴(yán)到寬的轉(zhuǎn)變，對法制統(tǒng)一的把握有適度“松綁”之跡象[76]。近些年來，在執(zhí)政黨以及全國人大及其常委會有關(guān)文件中，“法治統(tǒng)一”一詞的使用也較為頻繁。比如在《全國人大常委會2023年度工作要點》和《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》中使用的都是“維護(hù)社會主義法治統(tǒng)一”。

2023年修改的立法法并未將法制統(tǒng)一改為法治統(tǒng)一，2023年12月通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》中關(guān)于備案審查功能的表述是“維護(hù)國家法制統(tǒng)一”而非“維護(hù)國家法治統(tǒng)一”。從嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的角度出發(fā)，法制統(tǒng)一原則并沒有被法治統(tǒng)一原則所取代。盡管相較于法制統(tǒng)一，法治統(tǒng)一的內(nèi)涵和外延更加豐富，既兼容法制統(tǒng)一，又實現(xiàn)對法制統(tǒng)一的超越。但就目前而言，仍需圍繞憲法、立法法中的法制統(tǒng)一原則展開研究，避免過度脫離規(guī)范文本。法治統(tǒng)一以法制統(tǒng)一為前提基礎(chǔ)，法律制度的統(tǒng)一才能實現(xiàn)治理的統(tǒng)一，法制統(tǒng)一原則的厘清也有利于深化對法治統(tǒng)一的認(rèn)識。

在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治中國的時代背景下，應(yīng)全方位、多角度、體系化解讀法制統(tǒng)一原則。避免將單一制原則與法制統(tǒng)一原則簡單進(jìn)行捆綁解讀，立法多元主義不等于立法聯(lián)邦主義。不能輕易將立法領(lǐng)域出現(xiàn)的新實踐與法制統(tǒng)一原則簡單對立，這既是對法制統(tǒng)一原則的誤讀，也貶抑地方立法的能動性，窒礙“兩個積極性”原則的踐行。維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一與提升地方立法效能看似是個難以兼顧的平衡問題，如果全面動態(tài)辯證地認(rèn)識法制統(tǒng)一原則，難題也就迎刃而解。同時，法制統(tǒng)一盡管重要，但并非唯一、排他或壓倒性的原則，它必須與對立性原則、任務(wù)或目標(biāo)相互競爭，從而確定其可以得到適用的范圍和程度[77]。

習(xí)近平總書記指出“實踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務(wù)依然很重”[78]。立法實踐在恪守法制統(tǒng)一原則的同時，也在形塑和重構(gòu)法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵。對法制統(tǒng)一原則的理解也始終是一項進(jìn)行時的工作，應(yīng)當(dāng)結(jié)合新時代法治和立法的生動實踐進(jìn)行把握，與央地立法關(guān)系的互動調(diào)適同頻共振，與提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求契合，與完善中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

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