摘 要：通過對1999年《中華人民共和國行政復(fù)議法》實(shí)施后的1200起案件樣本的討論發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議作為與行政訴訟相比肩的化解檔案行政爭議的法律渠道，在促進(jìn)檔案主管部門依法行政、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議、維護(hù)公眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，當(dāng)前檔案行政復(fù)議制度仍存在作為化解爭議主渠道的作用有待提升、監(jiān)督與糾錯(cuò)作用有限，以及檔案館的角色定位有待明確、檔案開放申請人纏訟現(xiàn)象較為嚴(yán)重等問題。未來應(yīng)當(dāng)以新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》實(shí)施為契機(jī)，多措并舉，不斷完善檔案行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮檔案行政復(fù)議制度在化解檔案行政爭議中的作用。

關(guān)鍵詞：檔案行政復(fù)議；《中華人民共和國行政復(fù)議法》；檔案主管部門；權(quán)利救濟(jì)；監(jiān)督

分類號：D922.16

The System Practice and Path Optimization of Archival Administrative Reconsideration

Zhang Jian1， Wang Xiaoying2

（ 1. School of Law， Jiangsu University， Zhenjiang， Jiangsu 212013； 2. School of Law， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： Through a sample discussion of 1，200 cases after the implementation of the Administrative Reconsideration Law of the People’s Republic of China in 1999， it was found that archival administrative reconsideration， as a legal channel for resolving administrative disputes in comparison with administrative litigation， has played an important role in promoting the lawful administration of archival authorities， substantially resolving administrative disputes， and safeguarding the legitimate rights and interests of the public， and so on. However， the current archival administrative reconsideration system， as a main channel for resolving disputes， still needs to be enhanced in its functions， and its roles of supervision and error correction are limited. Moreover， the role of the archives needs to be clearly defined， and the problem of repeated malicious litigations made by applicants asking to open up the achieve（s） is relatively serious. In the future， we should take the implementation of the newly revised Administrative Review Law of the People’s Republic of China as an opportunity to take measures to improve the archival administrative review system and give full play to the role of the archival administrative review system in solving the archival administrative disputes.

Keywords： Archival Administrative Reconsideration； Administrative Reconsideration Law of the People’s Republic of China； Archival Management Department； Right Relief； Supervision

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱“新《行政復(fù)議法》”），新《行政復(fù)議法》于2024年1月1日起正式施行。此次《行政復(fù)議法》的修訂從明確行政復(fù)議原則出發(fā)，完善了行政復(fù)議申請、受理、審理及做出決定等程序，并強(qiáng)化了行政復(fù)議監(jiān)督體系，有助于更好地發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議中的作用。[1]

在檔案領(lǐng)域，行政復(fù)議與行政訴訟一道，在法律層面共同構(gòu)成檔案行政救濟(jì)的“兩翼”，拓寬了公民依法維護(hù)自身權(quán)益的渠道。行政訴訟有明顯的“民告官”特點(diǎn)，而檔案行政復(fù)議的優(yōu)勢在于其簡易的程序以及較短的時(shí)間周期，可以提高效率從而更好地服務(wù)人民群眾。然而，學(xué)術(shù)界既有研究大多圍繞行政復(fù)議體制及其改革對檔案行政管理工作的影響[2-3]、某一特定地區(qū)的檔案行政復(fù)議工作實(shí)踐展開[4-5]，而關(guān)于檔案行政復(fù)議制度的研究較少。文章以中國裁判文書網(wǎng)、政府網(wǎng)站收錄的1999年《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施以來的1200起案件為樣本進(jìn)行討論，全面考察二十余年來檔案行政復(fù)議制度的變遷，歸納實(shí)踐中存在的不足，進(jìn)而提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。同時(shí)，由于新《行政復(fù)議法》的頒布與實(shí)施將對檔案行政復(fù)議產(chǎn)生重要影響，本文也將對新《行政復(fù)議法》中的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行解讀，分析相關(guān)規(guī)定對檔案行政復(fù)議制度帶來的影響。

1 檔案行政復(fù)議制度的意義

1.1 強(qiáng)化檔案主管部門內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)能力

行政復(fù)議是反映法治政府建設(shè)質(zhì)量的“晴雨表”，是行政法治監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，是倒逼檔案主管部門依法行政的“助推器”，對于推進(jìn)檔案主管部門依法行政、建設(shè)法治政府具有重要意義。就執(zhí)法而言，依法治檔的關(guān)鍵是檔案主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)行政，這不僅需要從外部利用行政訴訟等機(jī)制對檔案主管部門進(jìn)行監(jiān)督，也需要從行政系統(tǒng)內(nèi)部對其進(jìn)行規(guī)范。行政復(fù)議正是行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政行為進(jìn)行審查并做出相應(yīng)決定的一種行政活動。《行政復(fù)議法》確立的制度框架有利于上級機(jī)關(guān)或者本機(jī)關(guān)充分發(fā)揮自我監(jiān)督與自我糾錯(cuò)的作用，通過對個(gè)案中檔案主管部門依法行政情況的審查和評價(jià)，對檔案主管部門依法行政進(jìn)行監(jiān)督，督促其提高依法行政能力。同時(shí)，通過履行行政復(fù)議職責(zé)，在對下級檔案主管部門依法行政進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，也能不斷自省，不斷提高自身依法行政和法治政府建設(shè)的能力和水平。

1.2 有效預(yù)防與實(shí)質(zhì)性化解檔案行政爭議

行政復(fù)議作為一種解決行政爭議的法定途徑，在解決檔案行政爭議的過程中比訴訟專業(yè)性更強(qiáng)。檔案行政復(fù)議制度是檔案主管部門內(nèi)部層級的監(jiān)督制度，如果下級檔案主管部門做出的行政行為存在錯(cuò)誤，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為上級行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法進(jìn)行糾正，及時(shí)把爭議化解在萌芽狀態(tài)，進(jìn)而從源頭上預(yù)防并減少檔案行政爭議的產(chǎn)生。一定程度上，檔案行政復(fù)議制度實(shí)現(xiàn)了檔案行政爭議在法治軌道上得以化解的目標(biāo)，這對于實(shí)質(zhì)性化解檔案行政爭議、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

1.3 保障公民合法利用檔案與尋求救濟(jì)的權(quán)利

相較于行政訴訟，簡便、經(jīng)濟(jì)和快捷是檔案行政復(fù)議制度的優(yōu)勢所在。同時(shí)，在審查標(biāo)準(zhǔn)上，行政復(fù)議制度審理強(qiáng)度更大、審查范圍更廣。隨著法治中國的全面推進(jìn)，檔案行政復(fù)議制度更多地為公眾所了解、所掌握、所信賴，并被公眾主動運(yùn)用于檔案行政爭議的解決過程中，日益成為社會公眾表達(dá)其利益訴求的重要渠道。不少地方的復(fù)議機(jī)關(guān)積極采取舉措提升復(fù)議便捷度、降低行政復(fù)議成本，使檔案行政復(fù)議成為比信訪更具法律效力，比訴訟更高效、便民、經(jīng)濟(jì)的渠道，有利于全面保護(hù)公眾權(quán)益。

2 檔案行政復(fù)議制度的實(shí)踐圖景

2.1 復(fù)議案件數(shù)量穩(wěn)步增長，檔案行政復(fù)議制度作用凸顯

《行政復(fù)議法》實(shí)施二十余年來，越來越多的當(dāng)事人選擇行政復(fù)議這一途徑解決爭議，檔案行政復(fù)議案件不斷增多，檔案行政復(fù)議案件數(shù)量從2000年的4起上升到2022年的76起。檔案行政復(fù)議制度在公眾層面的公信力和權(quán)威性不斷提升，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的制度優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)。這主要有以下原因：一是隨著公眾的法律意識和維權(quán)意識不斷提高，公眾希望通過法律途徑解決糾紛的意愿逐漸增強(qiáng)，越來越多的公眾對不利于自己的行政行為提出異議，尋求救濟(jì)；二是過去的二十余年，土地、農(nóng)牧林水、建設(shè)規(guī)劃等檔案領(lǐng)域執(zhí)法案件不斷增多，尤其是土地、林木、草原等權(quán)屬糾紛與公眾切身利益聯(lián)系緊密，行政復(fù)議作為政府監(jiān)督部門的有效手段，必然得到更多公眾的使用；三是行政復(fù)議制度的權(quán)威性與便利性在實(shí)踐中得到進(jìn)一步提升，例如不少地方的公共法律服務(wù)中心設(shè)立了行政復(fù)議窗口，為公眾提供更為便捷的申請方式，能夠更加公正、合理地處理行政復(fù)議案件；四是律師或相關(guān)團(tuán)隊(duì)通過行政復(fù)議的途徑幫助當(dāng)事人解決檔案行政糾紛，各地探索出了較為成熟的訴訟服務(wù)模式，也在客觀上推動了檔案行政復(fù)議案件數(shù)量的增加。

2.2 復(fù)議案件所涉事項(xiàng)出現(xiàn)變化，強(qiáng)制命令類行為占比降低

案件所涉及的事項(xiàng)即因何種行政行為引發(fā)的行政復(fù)議案件。二十多年來，檔案行政復(fù)議案件的事項(xiàng)類型涉及諸多種類的行政行為，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等，不過，這期間的案件所涉事項(xiàng)類型發(fā)生了重要的變化。自2000年至2009年，傳統(tǒng)的行政處罰、行政強(qiáng)制等單方命令性行政行為以及行政不作為等案件始終在檔案行政復(fù)議案件事項(xiàng)類型中占據(jù)較大比例，其中，行政處罰爭議最多。但2010年以后，行政強(qiáng)制和行政許可類案件數(shù)量呈現(xiàn)出逐年下降趨勢，而信息公開、政府不作為等方面的案件數(shù)量逐漸增多。其中，信息公開類案件數(shù)量呈現(xiàn)“爆發(fā)式”增長，成為行政復(fù)議案件中最高的一個(gè)類型。這與2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）的施行有一定的關(guān)系，民眾有了申請獲取信息權(quán)利的同時(shí)，相關(guān)爭議也不斷增多。伴隨著給付行政時(shí)代的到來，政府管理方式更加多樣化，老百姓也更加青睞于選擇行政復(fù)議這一高效又低成本的方式來維護(hù)自身的知情權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。

從動態(tài)變化趨勢來看，傳統(tǒng)的行政處罰型行政行為案件占比不斷下降，而政府信息公開和舉報(bào)投訴處理類檔案行政復(fù)議案件持續(xù)增長，在2022年的案件數(shù)量上分別位列第一、二位。檔案行政復(fù)議案件所涉及的事項(xiàng)，在傳統(tǒng)的行政處罰型行政行為基礎(chǔ)上逐漸衍生出政府信息公開、舉報(bào)投訴以及行政不作為等事項(xiàng)類型。由此可見，檔案主管部門逐漸從社會具體事務(wù)的直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣駛€(gè)人權(quán)益的給付者，鑒于社會公眾在行政管理中的角色逐漸由被動的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動的參與者，檔案主管部門所要保護(hù)的公民的權(quán)利范圍也不斷拓展，愈加需要注重保護(hù)公民的隱私權(quán)、知情權(quán)。

2.3 政府信息公開類行政糾紛呈攀升態(tài)勢

樣本案例中，2021年，全國范圍內(nèi)共有49件檔案信息公開類行政復(fù)議案件，占同時(shí)期檔案行政復(fù)議數(shù)量的81.7%。該類案件持續(xù)上升的主要原因有：一是《行政復(fù)議法》《政府信息公開條例》《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的數(shù)次修訂為檔案行政復(fù)議提供了有力的法律支撐，檔案主管部門的檔案信息公開力度不斷增強(qiáng)，檔案信息復(fù)議的案件數(shù)量也隨之增多；二是相關(guān)工作人員對《政府信息公開條例》的理解不透，困惑較多，糾紛隨之增加；三是政府信息公開法律制度本身存在很大的模糊性和解釋性空間，各級檔案主管部門遇到復(fù)雜的政府信息公開申請時(shí)，在合法地應(yīng)對和處理上存在不少困難；四是當(dāng)事人通過申請信息公開進(jìn)行維權(quán)的意識逐漸增強(qiáng)，主要是先提起行政復(fù)議、訴訟收集證據(jù)，再跟進(jìn)及開始第二輪復(fù)議、訴訟。

從樣本總量來看，檔案信息公開案件的數(shù)量占到檔案行政復(fù)議案件總量的近八成，其所涉及的領(lǐng)域廣泛，但是主要集中在土地、房屋征補(bǔ)、政府公文、歷史信息和城鄉(xiāng)規(guī)劃五個(gè)領(lǐng)域。這五個(gè)關(guān)乎民生的重點(diǎn)領(lǐng)域的檔案行政復(fù)議案件數(shù)量又占據(jù)了檔案信息公開案件總數(shù)的79.9%。以下對案件數(shù)量較多的前三個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行具體分析。

第一，土地檔案信息資源是解決土地資源使用糾紛的重要參考依據(jù)。尤其在城鎮(zhèn)化的背景下，舊城區(qū)大量改造改建，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都涉及土地檔案信息。例如，張某通過信息公開的方式從××市城鄉(xiāng)規(guī)劃局獲得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《張某戶征地紅線圖》復(fù)印件后，認(rèn)為“紅線圖”與提交的申請材料顯示的并非同一塊土地，所獲材料系偽造，便向××市檔案局提交《查處申請書》，市檔案局在核實(shí)后告知申請人無誤。張某不服，向××市人民政府申請復(fù)議，得到了維持行政行為的決定。[6]第二，房產(chǎn)檔案信息是界定和保護(hù)房地產(chǎn)權(quán)屬的重要信息資源，但是由于種種原因，登記身份信息混亂，檔案沒有實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化管理，使得在房屋拆遷領(lǐng)域引發(fā)的檔案行政復(fù)議案件數(shù)量較多。例如，王某認(rèn)為××區(qū)房地一中心存在偽造魏家胡同×號房產(chǎn)檔案的違法行為，向××區(qū)檔案局舉報(bào)。該檔案局做出了未有證明××區(qū)房地一中心存在其舉報(bào)的違法行為的答復(fù)。王某不服，向市檔案局提起復(fù)議申請，市檔案局做出了維持行政行為的決定，此后該案當(dāng)事人申訴至最高人民法 院。[7]第三，政府公文類檔案信息在有效聽取社會意見、接受公眾監(jiān)督與維護(hù)公文嚴(yán)肅權(quán)威等方面發(fā)揮著重要作用，然而，目前政府信息公開責(zé)任主體之間存在推諉現(xiàn)象，各部門間信息共享效率低等問題對于民主行政和互動性行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成了一定程度的阻礙。例如，田某、吳某、孫某三人分別在××市××區(qū)擁有合法房屋，為核實(shí)有關(guān)部門對其房屋進(jìn)行騰退的合法性，向××區(qū)人民政府申請公開“××市××區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)指揮部”具體職能、設(shè)立機(jī)關(guān)以及該指揮部人員編制及組成情況等政府信息。××區(qū)人民政府告知其文件已移交檔案館后，三人又向檔案局郵寄《政府信息公開申請表》，被告知該文件由××區(qū)人民政府辦公室制作保存，建議其向××區(qū)信息公開綜合服務(wù)窗口咨詢，三人不服，向市檔案局提起行政復(fù)議，但是復(fù)議結(jié)果維持了原來的行政行為。[8]通過上述對案件類型較為集中的前三個(gè)領(lǐng)域的分析可知，雖然檔案信息公開的相關(guān)權(quán)利人有通過行政復(fù)議的方式尋求救濟(jì)的權(quán)利，但是大多得到了復(fù)議維持的結(jié)果，可見相對人的實(shí)體訴求并未能得到實(shí)質(zhì)性解決。

2.4 復(fù)議（訴訟）結(jié)論：絕大多數(shù)檔案主管部門行為合法無過錯(cuò)

在1200個(gè)檔案行政復(fù)議案件中，不乏經(jīng)過復(fù)議后又進(jìn)入訴訟程序的案件。從復(fù)議的決定與判決的結(jié)果來看，絕大多數(shù)檔案主管部門的行為合法無過錯(cuò)。具體表現(xiàn)為：1143起案件的復(fù)議（訴訟）結(jié)果呈現(xiàn)為不予受理復(fù)議申請/駁回復(fù)議/駁回訴訟請求、維持原行政行為/判決，占案件總數(shù)的95.2%?？梢哉f，在行政復(fù)議或者訴訟中，大多數(shù)檔案主管部門依法履行職責(zé)，且程序合法適當(dāng)，無明顯過錯(cuò)。在57起檔案主管部門有過錯(cuò)的復(fù)議（訴訟）案件中，有36起屬于程序性過錯(cuò)，主要包括作出的答復(fù)決定超過法定期限，或者答復(fù)形式不符合法律規(guī)定；另外21起為實(shí)質(zhì)性過錯(cuò)，表現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)公開被申請的信息卻不公開，或者事實(shí)不清、答復(fù)不當(dāng)?shù)?。比如，康某訴××市人民政府、××市檔案局一案[案號：（2017）渝0103行初45號]，原告前后兩次以郵寄的方式向被告市檔案局申請公開由其保管的原告祖父信函，但被告市檔案局收到原告的政府信息公開申請后未依法向原告作出政府信息公開答復(fù)。原告向被告市政府提起行政復(fù)議申請，要求確認(rèn)被告市檔案局拒不履責(zé)的行為違法并責(zé)令被告市檔案局履職。但是，被告市政府沒有調(diào)查，沒有查明基本事實(shí)，直接駁回了原告的復(fù)議申請。法院認(rèn)為被告市檔案局未依法履行政府信息公開申請答復(fù)的職責(zé)應(yīng)予以確認(rèn)違法，相應(yīng)地，被告市政府作出的《駁回行政復(fù)議申請決定書》亦應(yīng)予以撤銷。

3 檔案行政復(fù)議存在的問題

從實(shí)踐來看，檔案行政復(fù)議制度在社會公眾層面的公信力和權(quán)威性不斷提升，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的制度優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)，但是現(xiàn)實(shí)中也存在不少問題。

3.1 檔案行政復(fù)議制度作為化解爭議主渠道的作用有待提升

檔案行政爭議日益增多與行政復(fù)議受案數(shù)量徘徊不前存在較為突出的矛盾。這在某種程度上也折射出檔案行政復(fù)議制度的公信力有待提高，行政復(fù)議作為解決爭議主渠道的地位還需進(jìn)一步穩(wěn)固。這表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是檔案行政復(fù)議工作宣傳的力度和深度不夠，社會知曉率不高，部分行政相對人不知復(fù)議、不會復(fù)議，仍然習(xí)慣通過上訪或訴訟途徑來解決爭議，影響了行政復(fù)議化解檔案行政爭議主渠道作用的充分發(fā)揮。二是檔案行政復(fù)議剛性還不夠強(qiáng)。推進(jìn)“以案治本”的覆蓋面還不夠廣、落地性不夠強(qiáng)，一些檔案主管部門對行政復(fù)議決定的執(zhí)行不到位，對相關(guān)改進(jìn)執(zhí)法的意見建議落實(shí)反饋不夠及時(shí)。

3.2 檔案行政復(fù)議制度的監(jiān)督與糾錯(cuò)作用有限

從理論上說，行政復(fù)議是非常重要的行政執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)，但是不少案件在經(jīng)過了行政復(fù)議后，又進(jìn)入了訴訟程序。就樣本案件而言，以下三種情形值得注意：第一，檔案行政復(fù)議發(fā)生在行政行為之后，即便發(fā)現(xiàn)具體行政行為存在錯(cuò)誤，出于避免行政風(fēng)險(xiǎn)或維護(hù)檔案主管部門形象的考量，復(fù)議機(jī)關(guān)甚至?xí)鲆晫υ撔袨榈募m正，簡單交代訴權(quán)，把當(dāng)事人推向訴訟。第二，個(gè)別檔案主管部門作為行政復(fù)議被申請人在收到復(fù)議答復(fù)通知后，消極懈怠的態(tài)度明顯，對爭議行政行為不加調(diào)查，簡單答復(fù)，應(yīng)付復(fù)議辦案人員；或者不愿與復(fù)議申請人進(jìn)行溝通，寧愿被復(fù)議機(jī)關(guān)糾錯(cuò)也不愿意調(diào)解，沒有把復(fù)議工作擺正位置，造成爭議解決難度增大。第三，按照以前《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的可以對有關(guān)組織和人員進(jìn)行調(diào)查，所以復(fù)議機(jī)關(guān)在審理復(fù)議案件時(shí)多數(shù)只作書面審查，而沒有真正到實(shí)地對檔案主管部門的具體行政行為進(jìn)行調(diào)查，復(fù)議流程流于形式，這導(dǎo)致基本事實(shí)都沒有弄清楚，就更談不上發(fā)現(xiàn)錯(cuò)漏和糾正了。

此外，檔案行政復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立性不足。目前，我國檔案行政復(fù)議案件的數(shù)量并不多，其中一個(gè)因素便與檔案行政復(fù)議機(jī)關(guān)的依附性有關(guān)。在處理具體案件時(shí)，這種組織結(jié)構(gòu)通常導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間缺乏必要的獨(dú)立性，從而影響到裁決的公正性。[9]當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)的某些內(nèi)部部門負(fù)責(zé)審理與自己隸屬的行政機(jī)構(gòu)相關(guān)的案件時(shí)，其弊端尤為明顯，這不僅損害了檔案行政復(fù)議的權(quán)威性，也削弱了公眾對整個(gè)復(fù)議制度的信任度。此外，檔案行政復(fù)議機(jī)關(guān)在組織架構(gòu)和法律規(guī)范方面都面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面，由于其附屬地位，復(fù)議機(jī)關(guān)往往難以擺脫上級部門的控制，這在一定程度上限制了其在復(fù)議過程中的獨(dú)立性；另一方面，現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)未能充分考慮到復(fù)議機(jī)關(guān)在處理復(fù)雜案件時(shí)的實(shí)際需求，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在面對一些復(fù)雜情況時(shí)難免“力不從心”，檔案行政復(fù)議的糾錯(cuò)、保護(hù)、監(jiān)督功能發(fā)揮受限，便民之法的公正性難免受到申請人的質(zhì)疑，有悖于立法者的初衷。

3.3 檔案館的角色定位有待明確

機(jī)構(gòu)改革后，根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的整體要求，檔案局館的職能落實(shí)在公民檔案權(quán)利救濟(jì)方面，存在較為明顯的角色混亂現(xiàn)象。[10]根據(jù)《檔案法》第八條第二款的規(guī)定，檔案局是負(fù)責(zé)檔案監(jiān)督管理工作的行政機(jī)關(guān)，其作為檔案行政訴訟案件適格被告的地位毋庸置疑，但一直以來，檔案館是否具有行政主體地位仍是一個(gè)存在爭議的熱點(diǎn)問題。實(shí)踐中，檔案館多以被申請人的角色出現(xiàn)，申請人提起行政復(fù)議的緣由多為不服檔案館做出的“未查詢到相關(guān)信息、不由本館接收和保管，故無法向申請人提供該信息”等回復(fù)。比如，××省檔案館作為集中保存、管理檔案的事業(yè)單位，在履行公共服務(wù)職能過程中的行為不屬于行政行為，姜某提出的行政復(fù)議申請不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條關(guān)于受理?xiàng)l件的規(guī)定，××省檔案館不是適格的被申請人，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，姜某的行政復(fù)議申請被駁回。[11]正如本案顯示的，絕大多數(shù)情況下，檔案館基本不會被復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定為適格的被申請人。申請人在尋求救濟(jì)時(shí)將檔案館作為被申請人，是其出于不正確的認(rèn)知做出的判斷，其后果則是檔案館被當(dāng)成了適格的替代品。即在檔案行政復(fù)議案件中，適格的被申請人可能是檔案局，可能是移交檔案的檔案形成者，亦可能是檔案館隸屬的同級政府。由此，在局館分設(shè)的檔案管理體制下，當(dāng)申請人向復(fù)議機(jī)關(guān)提出權(quán)利救濟(jì)時(shí)，檔案館“代位”成為了被申請人，復(fù)議主體的錯(cuò)亂導(dǎo)致申請人的救濟(jì)訴求無法得到滿足。

3.4 檔案開放申請人纏訟現(xiàn)象較為嚴(yán)重

在我國檔案開放步伐加快、開放范圍不斷擴(kuò)大的同時(shí)，檔案開放的申請人只需提供有效的證明材料，既可向檔案主管部門提出開放檔案的請求。檔案開放申請的低門檻設(shè)置在實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)效能的同時(shí)，也導(dǎo)致部分當(dāng)事人曲解檔案開放的意義，甚至惡意濫訴纏訟。具言之，應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案考察當(dāng)事人是否具有提出復(fù)議的利益以及實(shí)質(zhì)要件，挖掘有關(guān)檔案信息公開引起的檔案復(fù)議的具體內(nèi)容以及隱藏在其背后的真正訴求。若當(dāng)事人反復(fù)申請信息公開，并不斷提起復(fù)議的目的在于發(fā)泄情緒、引起社會關(guān)注或謀取某種不正當(dāng)利益，應(yīng)當(dāng)取消其申請復(fù)議的權(quán)利。此外，當(dāng)事人是否有提起復(fù)議的必要性也是重要的考量因素，能夠判斷該當(dāng)事人是否存在纏訟行為。如果可以通過諸如申請信息公開等形式解決訴求，或者明知該申請不屬于應(yīng)當(dāng)受理的范疇，當(dāng)事人仍然選擇反復(fù)纏擾檔案部門，顯然缺乏提起復(fù)議的必要性。以范某與××市檔案局、××市人民政府一案[案號：（2020）蘇04行終161號]為例，范某明知“市政府讓其向市檔案局管理的事業(yè)單位申請”，仍選擇向市檔案局多次申請公開相關(guān)文件，并提起復(fù)議和訴訟，而非向××市檔案館查詢相關(guān)信息。由此見得，范某并非為了獲取該文件信息，而是濫用訴訟和復(fù)議權(quán)利，故而導(dǎo)致紛爭出現(xiàn)，屬于出于個(gè)人利益而占用司法資源的典型案例，我們需要對此類現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制。

4 以新《行政復(fù)議法》實(shí)施為契機(jī)，完善檔案行政復(fù)議制度

4.1 多措并舉發(fā)揮檔案行政復(fù)議化解爭議的主渠道作用

一是以新《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施為契機(jī)，加大檔案行政復(fù)議制度的宣傳力度，對應(yīng)當(dāng)公開的行政復(fù)議工作內(nèi)容，及時(shí)向社會公眾進(jìn)行公開，尤其是行政復(fù)議受理途徑、受理程序及決定文書等；積極通過普法宣傳，提高檔案行政復(fù)議參與解決社會矛盾糾紛的廣度與深度，擴(kuò)大社會公眾對行政復(fù)議的熟悉程度。二要提高檔案行政復(fù)議制度的監(jiān)督剛性。推動行政復(fù)議監(jiān)督效能充分延伸，以有效舉措強(qiáng)化行政復(fù)議決定的執(zhí)行，避免公眾“贏了案子得不到實(shí)惠”。持續(xù)推進(jìn)“以案治本”，綜合運(yùn)用各類手段將問題和壓力溯源傳導(dǎo)給檔案主管部門和一線執(zhí)法人員，通過制發(fā)行政復(fù)議意見書、建議書的方式督促改進(jìn)工作。三要加強(qiáng)檔案行政復(fù)議合意型機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)各類調(diào)解銜接聯(lián)動，構(gòu)建大調(diào)解工作格局，探索和規(guī)范調(diào)解類型與方式，開展行政復(fù)議案件全過程調(diào)解，促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。四要進(jìn)一步提升各級檔案主管部門的依法行政能力和水平。對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、行政執(zhí)法人員以及其他工作人員進(jìn)行依法行政方面的系統(tǒng)培訓(xùn)，提升其法律素養(yǎng)，增強(qiáng)其厲行法治、依法辦事的自覺性，切實(shí)提高其依法行政的意識，真正做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，從源頭上減少行政爭議的產(chǎn)生。

4.2 推進(jìn)檔案行政復(fù)議制度改革

第一，完善行政復(fù)議案件的審理方式。首先，完善行政復(fù)議告知告示程序，凡是受理的行政復(fù)議申請，均發(fā)出受理通知書予以告知；凡是不予受理的，均出具正式行政復(fù)議不予受理決定書，并告示復(fù)議申請人的相關(guān)訴訟救濟(jì)權(quán)。其次，全面推行聽證、質(zhì)證等方式審理案件，規(guī)范行政復(fù)議證據(jù)審查制度，加強(qiáng)實(shí)地調(diào)查力度，及時(shí)通知復(fù)議申請人查閱相關(guān)案卷材料，保證復(fù)議結(jié)果公平公正。再次，推行案件集體討論制度，對于新類型案件以及事實(shí)認(rèn)定存在爭議、法律適用存在分歧、社會影響較大等疑難復(fù)雜的案件，案件承辦人必須集體討論，經(jīng)集體討論達(dá)成一致意見后，方可做出復(fù)議決定，以此提高行政復(fù)議的辦案質(zhì)量和效率。最后，從講清“法理、事理、情理、文理”角度完善行政復(fù)議決定書說理內(nèi)容，選擇具有典型意義的行政復(fù)議決定書，在政府法制信息網(wǎng)向社會公開。

第二，增強(qiáng)檔案行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。全國范圍內(nèi)的檔案行政復(fù)議案件的數(shù)量較少，這與復(fù)議機(jī)關(guān)的組織設(shè)置和運(yùn)作模式有關(guān)。雖然現(xiàn)有的復(fù)議機(jī)關(guān)能夠應(yīng)對目前的工作量，但為了確保這些機(jī)構(gòu)能夠更加高效和公正地處理案件，有必要增強(qiáng)它們的獨(dú)立性和自主性。盡管不需要從檔案行政管理部門中獨(dú)立出一個(gè)新的部門，但需要對現(xiàn)有復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行改革，以確保它們在行使職權(quán)時(shí)能夠做到客觀、中立，并有效地發(fā)揮監(jiān)督、救濟(jì)和解決爭議的功能。[12]為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，其上級管理部門應(yīng)當(dāng)考慮適當(dāng)放權(quán)，減少政府部門和檔案主管部門對復(fù)議過程的潛在影響，降低復(fù)議機(jī)關(guān)對行政行為裁決者的依賴，從而避免“程序空轉(zhuǎn)”和“暗箱操作”等現(xiàn)象。

4.3 明確檔案館的角色定位

對于檔案館的行政主體資格認(rèn)定，現(xiàn)行法律法規(guī)雖沒有明確規(guī)定，但新修訂的《檔案法》和《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡稱“《檔案法實(shí)施條例》”）均對檔案管理機(jī)構(gòu)關(guān)于向社會開放檔案、提供檔案的法定職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。具體來講，《檔案法》規(guī)定了綜合檔案館擁有開放審核權(quán)，《檔案法實(shí)施條例》第二十九條賦予了國家檔案館對于檔案開放范圍的決定權(quán)?！稒n案法實(shí)施條例》在三十四條中還將提供利用檔案的決定權(quán)賦予國家檔案館。這些權(quán)力均與公民的檔案利用權(quán)的實(shí)現(xiàn)直接掛鉤，所以，其權(quán)力在運(yùn)行過程中也理應(yīng)受到監(jiān)督和制約。

檔案館的角色定位是以事權(quán)分離為基礎(chǔ)的，雖然在實(shí)踐中只有少數(shù)案件承認(rèn)檔案館的行政主體資格，但從多數(shù)以檔案館為被告或者被申請人的案件中可以得知，檔案館已然成為影響當(dāng)事人行權(quán)的直接主體，根據(jù)“實(shí)際影響權(quán)利義務(wù)說”，檔案館應(yīng)當(dāng)具有被申請人的資格。[13]但是，如果按照教義法的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行闡釋，新《檔案法》中將檔案局定義為行政主管部門，檔案館只是接受監(jiān)督的行政相對人。這意味著雖然檔案館不是行政主體，卻做出了影響公民實(shí)際權(quán)益的法律行為。即檔案館承擔(dān)行政主體的職責(zé)，卻擁有事業(yè)機(jī)構(gòu)的外觀，其履行著行政管理的職責(zé)，卻披有服務(wù)單位的外衣。如此，檔案館面臨著角色不明、職權(quán)模糊的現(xiàn)實(shí)困境。未來應(yīng)當(dāng)明確檔案館的角色定位，暢通當(dāng)事人的救濟(jì)渠道。

4.4 提高當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利的纏訟成本

在堅(jiān)持“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”指導(dǎo)方針的前提下，我國檔案開放、查閱便民化程度不斷提高，行政訴訟與行政復(fù)議制度的改革完善更是為申請人提供了權(quán)利救濟(jì)的途徑，但實(shí)踐中不乏同一當(dāng)事人重復(fù)提起復(fù)議或者訴訟的情形，如此具有情緒宣泄性的行為是對司法資源的浪費(fèi)，故提高纏訟成本具有一定的必要性。具言之，檔案行政復(fù)議費(fèi)用應(yīng)由財(cái)政予以保障。檔案開放與信息公開關(guān)聯(lián)緊密，盡管2019年修訂的《政府信息公開條例》和國辦印發(fā)的《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》建立了收取信息處理費(fèi)制度，但是需要繳納的費(fèi)用與期待利益嚴(yán)重失衡，我國也并未規(guī)定濫訴纏訟的懲戒機(jī)制，亟待合理可行的舉措規(guī)范檔案濫訴纏訟現(xiàn)象。一方面，創(chuàng)新檔案行政復(fù)議濫訴的懲罰機(jī)制，針對勸阻未果，反復(fù)以訴訟、復(fù)議等方式惡意纏繞檔案部門，妨礙其履職的，不予受理其復(fù)議申請，從源頭避免司法資源的浪費(fèi)；另一方面，對于涉嫌濫訴且拒不悔改的人員，實(shí)行信用懲戒機(jī)制，嚴(yán)厲打擊濫訴纏訟現(xiàn)象。

4.5 積極調(diào)解，力求實(shí)質(zhì)性化解檔案行政爭議

新《行政復(fù)議法》的一大亮點(diǎn)便是在法律上確認(rèn)了調(diào)解這一解決爭議的重要途徑，并對調(diào)解書的制作與生效作出了明確規(guī)定，再次印證了復(fù)議調(diào)解制度符合公眾參與原則與利益衡量理論的要求。[14]此外，新《行政復(fù)議法》在立法方式上將調(diào)解范圍從正列舉條款明確為基本原則，這反映出發(fā)揮調(diào)解實(shí)質(zhì)性化解爭議的立法意圖，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了調(diào)解的適用范圍。即只要不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制規(guī)定，就可調(diào)解結(jié)案。相應(yīng)地，檔案行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作：一是以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不偏不倚，充分尊重各方當(dāng)事人的意見，尋求良好的社會效果；二是堅(jiān)持不違反公共利益原則，國家授權(quán)給行政主體的主要目的是最大限度維護(hù)社會公共利益，因此，檔案行政復(fù)議案件的調(diào)解不得以犧牲公共利益為前提。三是發(fā)揮各部門的合力，講清法理、情理，對部分案件調(diào)解停滯不前、當(dāng)事人申請終止調(diào)解，或在調(diào)解協(xié)議生效前反悔的案件，應(yīng)及時(shí)恢復(fù)審理，依法作出復(fù)議決定。

*本文系國家社科基金后期項(xiàng)目“社會治理法治化研究”（項(xiàng)目編號：23FTYB001）階段性研究成果。

作者貢獻(xiàn)說明

張?。禾岢鲞x題、設(shè)計(jì)論文框架、修改論文；王筱盈：撰寫論文、修改論文，收集與處理資料，本文通訊作者。

注釋與參考文獻(xiàn)

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[11]參見（2019）湘01行初599號。

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（責(zé)任編輯：馮婧愷 張 帆）