摘要 城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展取決于失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的完成度，而土地發(fā)展權(quán)配置對市民化內(nèi)涵演變至關(guān)重要，因此探究城鎮(zhèn)化進程中的土地發(fā)展權(quán)配置與失地農(nóng)民市民化關(guān)系具有較強的理論意義和現(xiàn)實必要性。既有關(guān)于失地農(nóng)民市民化的主要研究普遍認為需要增權(quán)于民，但卻難以解釋為何部分地區(qū)失地農(nóng)民土地權(quán)利密集與市民化轉(zhuǎn)型遲緩?fù)⒋娴默F(xiàn)實。基于此，該研究采用質(zhì)性研究方法，以珠三角城郊失地農(nóng)民作為研究對象，系統(tǒng)地論證土地發(fā)展權(quán)配置是如何影響農(nóng)民市民化發(fā)展進程及其社會性后果。研究結(jié)果表明：①囿于歷史與制度等原因，珠三角城郊失地農(nóng)民長期享有著較為充分的土地發(fā)展權(quán)配置，但是失地農(nóng)民并沒有真正完成市民化轉(zhuǎn)型，反而在市場就業(yè)、居住選擇和社會場域等方面呈現(xiàn)出多重反市民化現(xiàn)象。②究其實質(zhì)在于，珠三角地區(qū)土地發(fā)展權(quán)過度轉(zhuǎn)移強化了失地農(nóng)民對土地增值收益的高度依賴，致使大部分失地農(nóng)民不斷地“再鄉(xiāng)土化”，進而形塑出反市民化結(jié)構(gòu)，最終造成其日趨脫嵌于現(xiàn)代城市發(fā)展體系。這意味著，土地發(fā)展權(quán)的賦權(quán)并不必然等同于失地農(nóng)民市民化能力的獲得。③據(jù)此，需要校正目前珠三角地區(qū)土地發(fā)展權(quán)配置偏差，在保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，逐漸推動土地發(fā)展權(quán)配置由過度型向適度型轉(zhuǎn)變。為此，一是需要強化政府土地發(fā)展統(tǒng)籌，明晰權(quán)利歸屬法律主體；二是應(yīng)優(yōu)化征地補償方式，促進土地增值收益分配的公共性和公益性；三是有必要建立失地農(nóng)民訴求的甄別和回應(yīng)機制體系，完善土地征收與收益分配的制度監(jiān)督。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民；市民化；土地發(fā)展權(quán)；城鎮(zhèn)化發(fā)展；珠三角；城郊村

中圖分類號 F229 文獻標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）09-0193-08 DOI：10. 12062/cpre. 20240320

城鎮(zhèn)化水平是衡量國家現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志，城鎮(zhèn)化也是實現(xiàn)社會與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵動力。根據(jù)地理區(qū)位，城郊農(nóng)村是城市經(jīng)營與開發(fā)的重要對象，具體實踐過程則是地方政府主導(dǎo)的土地征收，與此同時不可避免地將產(chǎn)生大量失地農(nóng)民。從長遠發(fā)展看，這部分農(nóng)民是否真正完成市民化轉(zhuǎn)型，不僅直接關(guān)系到區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，更關(guān)乎到中國從“土地的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的成敗。在此意義上而言，失地農(nóng)民市民化構(gòu)成了當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題［1］。因此，在土地征收后如何促進失地農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型，對中國實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有十分迫切的學(xué)術(shù)和現(xiàn)實意義。

1 文獻綜述與問題提出

目前中國實行的是城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，從土地所有權(quán)上看，表現(xiàn)為城市土地為國家所有和農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)村土地只有經(jīng)過縣級及以上政府征收才可以轉(zhuǎn)為城市土地，一旦征收后，原村集體所有的農(nóng)村土地則會出現(xiàn)幾何倍數(shù)的土地利益增幅。有學(xué)者分析地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在土地征收中農(nóng)民主要訴求集中在征地補償設(shè)定和安置保障，很少對征地本身合法性和程序性產(chǎn)生過多訴求［2］。因此，學(xué)界中不少學(xué)者認為征地糾紛實質(zhì)是各方對土地發(fā)展增益的控制，而這種土地發(fā)展增益亦被法學(xué)研究者提煉為土地發(fā)展權(quán)［3］。在此基礎(chǔ)上，不少研究認為過低的土地征收補償是失地農(nóng)民難以完成市民化轉(zhuǎn)型的直接原因。為此，部分學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)對目前中國土地征收制度進行必要改革，打破地方政府在土地市場中的雙邊壟斷權(quán)，允許符合規(guī)劃的農(nóng)用地直接入市［4］，提高征收補償標(biāo)準，重構(gòu)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值收益分享模式［5］，逐步實行包括城鄉(xiāng)房屋在內(nèi)的市場價補償，使非國有土地入市后級差地租真正歸農(nóng)，促進失地農(nóng)民市民化順利轉(zhuǎn)型［6］。甚至有學(xué)者建議，應(yīng)該修改相關(guān)憲法準則，結(jié)束單一國家征地制度，承認農(nóng)民承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)［7］。

不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)界既有主流研究主要是沿循增權(quán)賦能的分析框架，以增加土地發(fā)展權(quán)為核心的土地權(quán)利作為推進中國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的突破口，潛意識中將土地權(quán)利的不充分視為目前失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型困境之所在。應(yīng)該講，這一研究觀點為繼續(xù)分析和理解土地征收制度與失地農(nóng)民市民化提供了諸多啟發(fā)。然而，本研究注意到，在珠三角城郊農(nóng)村，長期踐行著以留用地補償為核心的土地征收制度，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民長期享有較為充分的土地增值收益，同時發(fā)達的區(qū)域經(jīng)濟不斷地壯大這部分土地增益的規(guī)模［8］。吊詭的是，土地權(quán)利的增加既沒有降低土地征收中的博弈斗爭，更沒有助推當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型。有部分學(xué)者亦發(fā)現(xiàn)，從空間外觀上看，珠三角城郊村地區(qū)已經(jīng)高度城鎮(zhèn)化，可農(nóng)民在思想觀念和行為邏輯上，卻與現(xiàn)代市民相離甚遠［9］，缺少與城市經(jīng)濟社會建立密切關(guān)聯(lián)的積極性［10］，而且大多數(shù)農(nóng)民沒有形成與城市居民同等的就業(yè)形態(tài)和就業(yè)方式，甚至出現(xiàn)了大批“四不青年”和“二世祖”［11］，導(dǎo)致他們淪為“非農(nóng)非居”的農(nóng)民群體［12］。

可以看到，理論與現(xiàn)實之間存在明顯張力。那么，如何理解主流經(jīng)濟學(xué)家增權(quán)賦能的理論預(yù)設(shè)與珠三角農(nóng)民市民化的實踐悖論？為何在土地發(fā)展權(quán)充分轉(zhuǎn)移背景下，卻出現(xiàn)失地農(nóng)民市民化的遲滯甚至逆反現(xiàn)象？中國的土地征收制度改革中土地發(fā)展權(quán)又應(yīng)當(dāng)如何配置？珠三角作為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展最迅速和土地發(fā)展權(quán)配置最充分的地區(qū)，無疑是分析解釋上述問題的適宜地區(qū)。有鑒于此，本研究擬通過廣州市一個城郊村土地征收過程的歷時性考察，厘清土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移對失地農(nóng)民市民化行為塑造的內(nèi)在機制，揭示土地權(quán)利過度轉(zhuǎn)移下失地農(nóng)民市民化困境結(jié)構(gòu)的形成路徑。同時，以此為基礎(chǔ)對珠三角地區(qū)土地發(fā)展權(quán)配置制度進行反思。

本研究的田野調(diào)查資料主要來自廣州市增城區(qū)寧西街道白水村的實地調(diào)研，筆者及所在的研究團隊分別于2021年7月和2022年11月在白水村進行了為期20天的駐村調(diào)查。白水村位于廣州市增城區(qū)南部，占地約有3. 2 km2。2005年廣州市為優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，在寧西街道設(shè)立以汽車制造為主的國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。為擴大開發(fā)區(qū)建設(shè)范圍，區(qū)、街道兩級政府先后對白水村進行多次土地征收。當(dāng)前白水村盡管已經(jīng)完成全部農(nóng)業(yè)用地征收，但是整村拆遷卻進展緩慢。目前該村集體經(jīng)濟收入主要來自政府征地所返還的960畝（1畝≈667 m2）留用地租金，每年超過2 700萬元。整體來看，白水村因為緊鄰經(jīng)濟開發(fā)區(qū)征地范圍，擁有密集的土地利益，同時白水村正處于土地開發(fā)和建設(shè)高潮，具有較為豐富和鮮活的失地農(nóng)民市民化的案例。就此而言，征地前后白水村農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)狀，具有一定的區(qū)域代表性和研究典型性，更易提煉出一般機制和建議。

2 坐地生財：珠三角地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程

通常而言，土地增值分為自力增值和外力增值。前者主要是指土地權(quán)利人改善地力和種植結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的增值，后者則主要是指非因土地權(quán)利人直接投資投勞而獲得的增值。相比較而言，自力增值空間由于受到自然因素和勞動限制相對有限，因此外力增值是中國城郊農(nóng)村土地增值的主要方式。目前，外力增值實現(xiàn)主要受到兩方面影響：一是國家發(fā)展戰(zhàn)略和城市規(guī)劃塑造出的土地區(qū)位影響；二是非農(nóng)用地供求關(guān)系影響，主要受到非農(nóng)用地供應(yīng)政策與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的影響［3］。進一步講，土地征收過程中城郊農(nóng)村土地增值與土地所有者、承包者或經(jīng)營者無直接關(guān)系。為此，各國陸續(xù)強化土地用途管制和規(guī)劃管理，發(fā)展出由國家掌控的土地發(fā)展權(quán)，用以保障土地非農(nóng)開發(fā)所產(chǎn)生的增值收益用于社會再分配。事實上，目前中國法律雖尚未明確土地發(fā)展權(quán)，卻在實踐中踐行著土地發(fā)展權(quán)國有以及土地發(fā)展增益公有［3］。然而，珠三角地區(qū)土地發(fā)展權(quán)配置與土地增益分配卻呈現(xiàn)出不完全國有和不完全公有的特性。

改革開放早期，珠三角地區(qū)依靠毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢和國家政策支持，成為國家引進外資的首選區(qū)域。隨著大量產(chǎn)業(yè)落地，城市國有土地儲量無法滿足發(fā)展需要?？墒?，征收城市土地不僅會因程序繁雜付出較高時間成本，還要支付不菲的土地出讓金和交易金，這無疑將加重地方政府的經(jīng)濟負擔(dān)。所以，地方政府為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與加速產(chǎn)業(yè)落地，直接鼓勵村集體自主開發(fā)土地。珠三角地區(qū)由此形成了“四個輪子”一起轉(zhuǎn)的土地開發(fā)模式，即省市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體和經(jīng)濟社均可直接對接工商企業(yè)。一般來講，外資企業(yè)與村集體或者經(jīng)濟社主要通過支付土地租金的形式，獲得土地使用權(quán)。同時，還發(fā)展出利用前期積累的租金收入建設(shè)廠房，以獲取物業(yè)租金收入。由此，在未經(jīng)地方政府征收下，珠三角地區(qū)大量集體農(nóng)業(yè)用地成為入市交易的事實經(jīng)營性建設(shè)用地。值得注意的是，這部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地帶來的收入，基本歸屬于各自所屬的村社集體所有，這實則已經(jīng)突破了土地發(fā)展權(quán)國有化和土地增益公有化。

20世紀90年代，珠三角部分村莊為免去農(nóng)民出租土地的后顧之憂，減少村社內(nèi)部之間分紅矛盾，實行了土地股份固化改革，即把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎谰孟碛械墓煞莘旨t權(quán)。如此一來，集體所有權(quán)分割為個體財產(chǎn)性的股權(quán)，加速了集體所有制“個人化”的發(fā)展［13］，這一改革隨后推行于整個珠三角地區(qū)?？v然，后期國家對于集體建設(shè)用地變更使用進行了嚴格管制，1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，但是實際效果卻并不理想。這是因為：一方面，相關(guān)規(guī)定直至2004年才真正在全國范圍內(nèi)嚴格實施，而在此之前珠三角村社集體基本完成了高強度的土地開發(fā)；另一方面，廣州市為降低農(nóng)村土地征收的一次性成本，自20世紀80年代便開始實行留用地補償政策，期間雖有過短期廢除，可在具體征收實踐中，該政策一直被采用至今，補償比例約為征地面積的10%～15%。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年6月，廣州尚未兌付留用地面積超過2. 47萬畝，按照10%核定留用地指標(biāo)，每年預(yù)計還會新增0. 72萬畝的留用地指標(biāo)［14］。因此，土地股份固化后，珠三角地區(qū)的農(nóng)民并沒有因國家土地管理政策收緊而利益受損，相反不僅開始合法地占有土地增值收益，而且通過留用地政策強化了其土地增益的索取權(quán)。從這個意義上講，當(dāng)前珠三角失地農(nóng)民充分享有了土地發(fā)展權(quán)，以至于成為土地發(fā)展權(quán)界定中的主導(dǎo)利益集團［15］。

整體而言，珠三角農(nóng)民憑借“先發(fā)優(yōu)勢”，造成大量集體土地在未經(jīng)地方政府征收下的成為可入市交易的經(jīng)營性建設(shè)用地，截取了土地非農(nóng)開發(fā)后的巨額增值收入。同時，這部分沉淀下來的存量利益與后期留用地補償?shù)脑隽坷?，致使?dāng)?shù)剞r(nóng)民能夠在國家實行嚴格土地管理后，仍然能夠繼續(xù)“坐地生財”，土地股份固化改革更是進一步將其行為合法化。毋庸諱言，珠三角地區(qū)實際上已經(jīng)向失地農(nóng)民進行了土地發(fā)展權(quán)的過度轉(zhuǎn)移。

3 以地為生：土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移下的反市民化現(xiàn)象

一般而言，農(nóng)民市民化是農(nóng)民從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會積極融入現(xiàn)代城市社會，實現(xiàn)家庭在城市中穩(wěn)定再生產(chǎn)的過程，因此市民化是城鎮(zhèn)化的核心和目標(biāo)。文軍［16］曾將農(nóng)民市民化內(nèi)涵劃分出3個維度：一是職業(yè)屬性的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民就業(yè)方式從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)過渡為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是居住空間的轉(zhuǎn)移，即生活定居的物理空間從村莊小組變換為城市社區(qū)；三是社會角色的轉(zhuǎn)型，主觀層次上個體積極主動地將生活方式、價值觀念、文化心理契合于城市發(fā)展中，實現(xiàn)市民身份的主體塑造?？梢园l(fā)現(xiàn)，農(nóng)民市民化的3個維度分別對應(yīng)市場、空間和文化等城市不同系統(tǒng)。但是，正如發(fā)達國家所出現(xiàn)的逆向城鎮(zhèn)化趨勢，農(nóng)民市民化進程同樣存在可逆性，即反市民化。在土地發(fā)展權(quán)過度轉(zhuǎn)移下，大量珠三角失地農(nóng)民恰恰具有較為顯著的反市民化表征，整體呈現(xiàn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民消極惰性的市民化樣態(tài)，主觀上排斥向市民化的深層次演變，以至于背離市民化正向發(fā)展軌道，導(dǎo)致市民化的能力受損和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型受阻。相較于市民化，失地農(nóng)民反市民化內(nèi)涵也表現(xiàn)為3個維度：一是市場就業(yè)的弱參與；二是居住選擇的村落化；三是社會場域的鄉(xiāng)土性。

3. 1 市場就業(yè)的弱參與

通常而言，市場就業(yè)能力是評判市民化質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)，擁有較為體面的城市職業(yè)意味著進入了更為復(fù)雜的市民角色關(guān)系叢［17］。但是，土地發(fā)展權(quán)過度轉(zhuǎn)移而衍生出超額地租經(jīng)濟，使珠三角農(nóng)民逐漸脫離勞動力市場。在改革開放早期，農(nóng)業(yè)收入不具有市場比較優(yōu)勢，因而面對外資涌入所提供的大量就業(yè)機會，白水村農(nóng)民很早就“洗腳上岸”，開始到附近工廠和廣州市區(qū)尋求務(wù)工機會，甚至還有部分農(nóng)民利用熟人社會優(yōu)勢和寬松市場管理經(jīng)營起各類小生意。然而，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展，尤其增城國家經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的推進，白水村由城市的遠郊變?yōu)榻?，成為了土地征收的前沿地帶，短時間內(nèi)獲得了大量地租收益，引發(fā)許多農(nóng)民陸續(xù)退出勞動力市場中，從而形成了市場就業(yè)的整體弱參與，主要表現(xiàn)如下所示。

首先，家庭勞動力就業(yè)的有限性。對于普通農(nóng)村家庭而言，家庭勞動力參與市場就業(yè)數(shù)量直接決定家庭收入水平線的高低。因此，華北地區(qū)的農(nóng)村家庭往往采用代際合力的方式，對家庭勞動力進行整合配置。但是，珠三角當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭勞動力市場就業(yè)率普遍不高，中年父母通常在子女結(jié)婚成家后便謀劃從勞動力市場中退出，提前進入養(yǎng)老安逸的生活狀態(tài)，其中一個重要原因是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍擁有穩(wěn)定的地租經(jīng)濟收入。白水村農(nóng)民家庭地租收益主要包括兩部分：一部分是留用地租金分紅收益，現(xiàn)在全村每年僅留用地租金超過2 700萬元，人均1萬元左右。另一部分則是農(nóng)民家庭出租屋租金收益，由于早期政府對于房屋建造和宅基地審批管理并不嚴格，村集體便可以直接規(guī)劃和審批村內(nèi)宅基地，因此現(xiàn)在村中農(nóng)民家庭不是一戶多宅，就是一宅多層，多余的房屋被用來出租給外來務(wù)工者。同時，得益于緊鄰開發(fā)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，白水村的出租屋收入整體上高于周邊村莊。在此之下，有部分農(nóng)民干脆當(dāng)起食利階層，成為主觀剩余勞動力［18］。正如村中一位失地農(nóng)民所說，“現(xiàn)在地都快征完了，好歹還有個房子可以出租，每月都有租金可收，即使什么都不用做，每天吃飯的錢至少有著落了”。

其次，就業(yè)選擇取向的有限性。從調(diào)研情況看，地租收益的穩(wěn)定性也改變著農(nóng)民就業(yè)選擇取向。與一般勞動力以實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化為追求不同，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民更看重工作的舒適性和體面性，并且為此不惜愿意接受較低收入的工作崗位?？墒?，市場中類似工作崗位即使存在也勢必難以滿足大量的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，因此珠三角地區(qū)的村莊利用村集體經(jīng)濟收入，為本村人專門設(shè)置了大量低薪且輕松的崗位。以白水村為例，村集體雇傭了2名廚房阿姨、5名從事信息登錄的電腦員、20名從事治安巡邏的聯(lián)防隊員，工作人員無一例外地都是本村的中青年人，其中聯(lián)防隊員的平均年齡不到45歲。在調(diào)研中，一位38歲的聯(lián)防隊員認為月薪8 000元的技術(shù)工人不如月薪3 000元的村聘電腦員。在他看來，工廠里的高收入是建立在惡劣的環(huán)境和大量加班基礎(chǔ)上，無法稱得上是體面工作。所以，當(dāng)問到是否愿意為孩子能夠接受更好的教育而選擇去工廠工作，他毫不猶豫地選擇了拒絕。

誠然，從生計保障角度分析，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的市場就業(yè)現(xiàn)狀短期內(nèi)不會危及到家庭生活正常運轉(zhuǎn)?？墒牵袌鼍蜆I(yè)能力是失地農(nóng)民能夠真正實現(xiàn)市民化的基礎(chǔ)性能力，只有充分融入主流勞動力市場中，才能更好地習(xí)得現(xiàn)代市民所需的觀念與素質(zhì)，順利完成市民化轉(zhuǎn)型。從長期看，失地農(nóng)民市場就業(yè)的弱參與，無疑會抑制市民化能力的提升，從而阻滯其市民化轉(zhuǎn)型進程。

3. 2 居住選擇的村落化

居住空間由村入城的物理空間的移動，是市民化進程中最為顯著外在表征之一。珠三角地區(qū)是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展最快地區(qū)之一，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化程度較高。但是，囿于早期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊空間布局并不合理，加上國家對于宅基地管理的日趨嚴格，造成珠三角地區(qū)的農(nóng)村房屋密集且逼仄。因此，不少農(nóng)民尤其是年輕一代普遍存在定居城市社區(qū)的想法。然而，在土地發(fā)展權(quán)過度轉(zhuǎn)移背景下，大多數(shù)農(nóng)民還是選擇繼續(xù)定居在村莊中，以實現(xiàn)土地增值收益的最大化保全。

2009 年增城區(qū)政府為推進經(jīng)濟開發(fā)區(qū)二期落地建設(shè)，以每畝5. 25萬包干價補償標(biāo)準進行征地，礙于政府財力有限，其中不包括對失地農(nóng)民進行安置補助。作為額外補償，當(dāng)時地方政府承諾給予白水村300畝農(nóng)用地轉(zhuǎn)為住宅建設(shè)用地的指標(biāo)，同時按照15%的最高比例返還留用地。截至2022年，區(qū)政府對白水村所轄農(nóng)用地基本完成了征收，累計返還留用地約有960畝。然而，這些留用地并沒有真正兌現(xiàn)，而是直接轉(zhuǎn)化為土地租金?？蓡栴}在于，地方政府對于白水村留用地租金補償標(biāo)準是按照農(nóng)用地而非建設(shè)用地，每畝農(nóng)用地一年的租金是2. 42萬元左右，而建設(shè)用地則是8萬元左右，二者之間存在3倍之多的價差。并且，在最新土地用途規(guī)劃中，白水村及其周圍所在區(qū)域已被規(guī)劃為一類工業(yè)建設(shè)用地，這意味著白水村300畝集體土地已無可能用于住宅建設(shè)。在這種雙重地利流失下，加劇了白水村農(nóng)民土地權(quán)益的相對剝奪感。

據(jù)了解，白水村農(nóng)民曾經(jīng)多次向市信訪局和區(qū)信訪局、向市長熱線投訴，也發(fā)動本村百余位老人到街道政府部門抗議，但是地方政府限于政策制度等相關(guān)因素，無法從根本上解決上述歷史遺留問題，致使白水村農(nóng)民在后續(xù)整村拆遷改造中選擇“土地捆綁抗?fàn)帯钡膹娪膊呗?，借此要求地方政府將過去土地遺留問題一次性解決?？梢灾v，在與地方政府談判中，村莊已經(jīng)被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民視為是最后和不可放棄的博弈資本。一位白水村干部講道：“我們村征地這么早，政府當(dāng)初的承諾什么都沒有兌現(xiàn)，其他征地比我們晚的村莊，留用地都已經(jīng)兌現(xiàn)了。我們只想要回我們應(yīng)得，根本不是獅子大張口，現(xiàn)在解決不了，以后就更難解決?！?/p>

一般而言，權(quán)利配置是國家進行社會財富再分配的重要手段，土地發(fā)展權(quán)配置直接關(guān)系到土地增值收益分配。固然，珠三角地方政府出于開發(fā)便利化向失地農(nóng)民賦予土地發(fā)展權(quán)，在農(nóng)民權(quán)利維護上具有一定的積極性意義。但不可忽視的是，此舉同時也激發(fā)了珠三角農(nóng)民對土地權(quán)利的過度想象，致使出現(xiàn)土地問題的權(quán)利泛化，從而在爭利博弈中為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民等利益主體提供了更多可供援引的“知識”和“信息”［19］，無形中抑制了失地農(nóng)民居住空間轉(zhuǎn)移的意愿。

3. 3 社會場域的鄉(xiāng)土性

伴隨市場就業(yè)的弱參與和居住選擇的村落化，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的社會關(guān)系建構(gòu)與互動進一步收縮到村莊內(nèi)部中，以血緣和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的人際關(guān)系構(gòu)成大部分農(nóng)民的社會交往基礎(chǔ)。正是在這個意義上而言，珠三角農(nóng)民包括失地農(nóng)民的社會場域仍然具有高度鄉(xiāng)土性特征，傳統(tǒng)生活方式得到繼續(xù)維持并被持續(xù)再生產(chǎn)。

一方面，村莊公共生活的保持強化了農(nóng)民共同體關(guān)系。整體而言，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的社會交往服務(wù)于情感寄托和生活互助，而這些依靠村莊社會中的血緣、地緣關(guān)系便能夠?qū)崿F(xiàn)。并且，市場就業(yè)參與程度有限且高度同質(zhì)，客觀上難以培育和發(fā)展出更為開放的業(yè)緣、趣緣等新型社會關(guān)系。同時，他們從事工作多為非正規(guī)且低強度，擁有大量閑暇時間，而這些閑暇時間客觀上需要娛樂活動來填滿。因而，珠三角許多村莊保留了大量文化生活，比如定期宗族祭祀、清明拜山等集體儀式性活動，以經(jīng)濟社為單位開展龍舟和醒獅等大型比賽。而這些活動與比賽，只有同為村落成員的人員才有資格參加，從而使當(dāng)?shù)卮迕竦慕煌ψ泳哂谐掷m(xù)性的再生產(chǎn)能力，進而導(dǎo)致居住村莊內(nèi)的中青年農(nóng)民沒有動力拓展社會交往圈。在日復(fù)一日的密集交往互動中，沉淀已久的村莊記憶、文化習(xí)慣、心理認同被不斷激活和強化，漸漸地形成對村外社會交往的疏遠。

另一方面，村莊物質(zhì)福利差異化供給深化了農(nóng)民角色歸屬感。事實上，珠三角農(nóng)村集體經(jīng)濟模式具有鮮明的經(jīng)濟收入的福利化支出特征［20］。但是，這些福利化支出并不完全都是普惠性，其中大部分是只面向享有分紅資格的農(nóng)民。2007年白水村集體出資160萬元重新修建改善村里的小學(xué)，主要用以滿足本村農(nóng)民家庭子女學(xué)前教育和小學(xué)教育的一般需求，且村集體主動承擔(dān)本村農(nóng)民子女學(xué)前教育的全部學(xué)費。除此之外，村集體每年還利用村集體收入為本村農(nóng)民繳納醫(yī)保，同時免除應(yīng)繳納的保潔費和治安費。但是，不具有分紅資格的常住農(nóng)民和居民一概不能享受上述福利。須得承認的是，這種內(nèi)外有別的福利供給固然減少了失地農(nóng)民家庭經(jīng)濟支出，可是福利的共有性色彩卻也解構(gòu)了失地農(nóng)民對于城市生活的向往，強化了對原生型鄉(xiāng)土社會角色的歸屬認同。

總體而言，珠三角農(nóng)民擁有較為充分的土地權(quán)利，長期以來分享甚至攫取著地區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展所產(chǎn)生的超額地利。在此之下，土地增值收益分配的持續(xù)固化，失地農(nóng)民與集體土地亦形構(gòu)出高度依附關(guān)系，土地發(fā)展權(quán)中的經(jīng)濟邊界成為了社會邊界，以至于呈現(xiàn)出以地為生的日常行動圖景，日常社會生活日趨鄉(xiāng)土性。

4 就地鎖定：反市民化的結(jié)構(gòu)形成與城鎮(zhèn)化困境

應(yīng)該承認的是，初期反市民化的形成，很可能是失地農(nóng)民理性計算后自主選擇的結(jié)果，此時他們尚且具有重返正向市民化進程的能力。可是，失地農(nóng)民若長期沒有返回到正向市民化進程中，必然造成市民化能力的弱化。屆時，失地農(nóng)民反市民化現(xiàn)象就可能演變?yōu)閯傂缘姆词忻窕Y(jié)構(gòu)，造成市民化困境的不可逆性，以至于最終鎖定于現(xiàn)代城市體系之外。事實上，在土地發(fā)展權(quán)過度轉(zhuǎn)移下，這種反市民化結(jié)構(gòu)，已經(jīng)出現(xiàn)在珠三角地區(qū)。具體表現(xiàn)為以下3個方面。

4. 1 市場充分發(fā)展與就業(yè)水平的鎖定

市場就業(yè)能力是失地農(nóng)民市民化的關(guān)鍵。對于大多數(shù)普通農(nóng)民而言，他們在勞動力市場中核心競爭優(yōu)勢，主要建立在其經(jīng)濟態(tài)度、吃苦程度以及自我剝削力度［21］。同時，在一個高度發(fā)展的勞動力市場中，用工主體完全可以在激烈競爭中，快速地尋求到同等工資水平下工作能力較強的求職者，低成本地達到生產(chǎn)要素的高效配置。從這一角度看，農(nóng)民保持充分的市場參與，不僅是出于家庭發(fā)展需要，還是市場對其就業(yè)能力認可的體現(xiàn)。

隨著增城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的落地建設(shè)，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速完成了正規(guī)化、科技化與智能化的同步轉(zhuǎn)型，汽車制造和配件生產(chǎn)、高端智能面板制造以及物流等產(chǎn)業(yè)成為地方政府大力引進培育的重點。區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高精尖轉(zhuǎn)型，致使學(xué)歷和技術(shù)成為進入就業(yè)市場的強約束性條件。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民學(xué)歷主要是以中專和高中為主，在就業(yè)市場中并不擁有壓倒性的競爭力。此外，經(jīng)歷了40余年發(fā)展，珠三角地區(qū)勞動力市場的全國化程度愈來愈高，就此而言，珠三角農(nóng)民實則是與外地農(nóng)民工共同競爭就業(yè)機會。誠然，外地農(nóng)民工與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民相比或許也并不具有明顯學(xué)歷優(yōu)勢，可是因為缺少地租收益的穩(wěn)定支撐，大部分外地農(nóng)民工往往比當(dāng)?shù)剞r(nóng)民表現(xiàn)得更加能夠吃苦耐勞，工作職業(yè)的穩(wěn)定性也更高，他們中不乏有許多人依靠長期積累成長為技術(shù)骨干與中層管理者。

可以講，珠三角農(nóng)民在就業(yè)市場上正遭遇著勞工質(zhì)量和數(shù)量的雙重擠壓。就業(yè)市場在勞動力充足情況下，按照經(jīng)濟理性原則進行資源有效配置，而能夠低成本地提供最優(yōu)服務(wù)的勞動主體，無疑將會占據(jù)更多就業(yè)崗位，其他較弱的勞動主體則會被市場自動邊緣化或排斥出去。相比于外地農(nóng)民工者，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在勞動力市場中不存在突出優(yōu)勢，他們只能通過橫向?qū)用娴膷徫活愋透鎸崿F(xiàn)收入的變動，而難以憑借職業(yè)層級的縱向躍遷提升收入。因此，當(dāng)前珠三角失地農(nóng)民正處于一種低水平且均質(zhì)化的非正規(guī)就業(yè)流動中，而這也正迎合了他們對于工作舒適性和體面的性的要求。需要注意的是，長期身處在此種就業(yè)形態(tài)中，將會降低他們對市場就業(yè)需求和能力提升的感知，進而導(dǎo)致市場產(chǎn)生出結(jié)構(gòu)性排斥，最終形成市場就業(yè)的低水平鎖定。

4. 2 村莊社會低分化與居住空間的鎖定

在整體勞動力就業(yè)有限且低水平時，珠三角地區(qū)的農(nóng)民家庭收入主要來自土地租金分紅和家庭房租收入，因而村莊內(nèi)部經(jīng)濟分化相對不明顯。沒有貧困戶，中等收入村民占絕大多數(shù)，即使有極少數(shù)高收入村民也大都轉(zhuǎn)入城市中生活［22］。據(jù)統(tǒng)計，白水村年收入20萬元以上的家庭占比約為10%，多數(shù)家庭年收入集中在10萬元上下。所以，大部分農(nóng)民由于同處于相差不大的經(jīng)濟收入水平線，利益訴求較為一致，更容易達成集體行動。

按照“四議兩公開”的決策程序，凡是關(guān)乎全體村民利益的重要事項，最終都需要召開村民會議或村民代表會決議通過。以白水村而言，則是遵從兩個“三分之二”的原則，即決議的有效性必須同時滿足兩個條件。

首先，參會人員需要達到集體經(jīng)濟組織總?cè)藬?shù)的2/3，表決同意的人數(shù)需要達到參會人數(shù)的2/3。不難發(fā)現(xiàn)，從表決結(jié)果達成看，遵循的是多數(shù)人的意志，村莊民主決策是由占據(jù)絕大多數(shù)的中等收入村民主導(dǎo)。然而問題在于，在珠三角地區(qū)農(nóng)民家庭年收入10萬元的水平，是根本無法維持遷移進城后家庭生活質(zhì)量，可從調(diào)研看，該收入水平卻能夠維持農(nóng)民在村莊中體面生活。因此，基于自身家庭收入能力和生活獲得感的比較，白水村農(nóng)民與村莊捆綁更加緊密，在面對政府征遷中更易達成高度不合作的集體行動。2015年街道征遷辦對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進行二期規(guī)劃，而白水村的村莊恰在規(guī)劃范圍之內(nèi)。當(dāng)時征遷補償方案主要是，按照房屋面積以及房屋建造結(jié)構(gòu)，實行分級分人的補償?？傮w平均下來，具有本村戶籍的農(nóng)民每人可獲得80 m2的安置房指標(biāo)和80萬元現(xiàn)金。同時，地方政府以征遷平地總面積的20%的比例，向白水村返還集體建設(shè)留用地。2016年白水村對征遷補償方案進行表決，卻沒有達到法定2/3的贊成數(shù)。2020年地方政府又意欲引進市場主體進行“三舊改造”，其間曾先后有兩家房地產(chǎn)企業(yè)表達投資意愿，但是同樣因為沒有達到法定2/3的贊成數(shù)而先后放棄。直到筆者調(diào)研時，白水村仍然是維持原態(tài)，沒有發(fā)生任何實質(zhì)性的拆遷。

其次，在以經(jīng)濟績效為核心的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核標(biāo)準下，地方政府顯然有動力去完成上級政府分配的拆遷任務(wù)，必要的強力拆遷已經(jīng)成為現(xiàn)實中地方官員“可接受的問責(zé)”［23］。但是，在日常治理中保持社會穩(wěn)定同樣是地方政府不可觸碰的政治高壓線。因而，地方官員干部通常需要在個體政治效益和社會效益需求找到平衡點，必要時讓民主運轉(zhuǎn)起來也就成為了地方政府一種有意識的默許，而這無疑進一步深化了失地農(nóng)民居住的空間鎖定。

4. 3 村莊政治強競爭與集體福利的鎖定

在珠三角早期工業(yè)化階段，地方政府鼓勵村集體自主開發(fā)土地，提高了村集體經(jīng)濟積累與發(fā)展能力。在土地增值收益日益擴增的刺激下，村集體具有較強參與土地開發(fā)經(jīng)營的動力與預(yù)期。但是從實踐看，在巨大灰色利益攪動下，加之缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督機制，造成政治派性競爭在珠三角農(nóng)村屢見不鮮。一定程度上，村集體演變?yōu)榱艘越?jīng)營土地為目的和以分配土地收益為紐帶的實體［24］。

在白水村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村干部的政治身份不僅會產(chǎn)生出面子之類的社會性價值，而且還意味著在利益分配中擁有更多獲利機會。當(dāng)?shù)卮甯刹砍嗣磕?0萬元左右的工資收入外，在集體土地發(fā)包、開發(fā)以及留用地的招商引資與后續(xù)拆遷補償中都存有可獲利的機會空間。在全面推行村支書與村主任“一肩挑”之前，白水村就長期存在以村支書和村主任為首的對立政治派性斗爭。巨大利益體量持續(xù)激化村莊政治的派性競爭，進而催生村莊形成了“分利社會”。在此之下，擴大村集體收入的福利化支出無疑成為兩派爭取農(nóng)民支持的重要途徑。2019年時任村支書為獲取連任，將早前積累的征收集體山地所返還的租金，共計約為2 300 萬元全部在選舉前分發(fā)給農(nóng)民。

值得注意的是，珠三角地方政府讓渡土地發(fā)展權(quán)的同時也從部分公共服務(wù)中退出，而基于屬地責(zé)任和治理維系，村集體往往會積極回應(yīng)農(nóng)民需求。目前屬于白水村集體可自主支配收入絕大部分來自村內(nèi)集體房屋和土地的出租，主要包括老村委會和私立幼兒園所交的地租以及村建集貿(mào)市場的承包費，三項合計每年有180萬元左右。因此，珠三角地區(qū)的村集體既是能夠經(jīng)營土地的大公司，又是要對其成員負責(zé)任、承擔(dān)農(nóng)民社會保障和發(fā)展責(zé)任的小政府［25］。相比于中西部地區(qū)農(nóng)村，白水村集體收入無疑是極其豐裕，但是白水村每年卻不存在任何結(jié)余，這些集體收入基本上都投入到村莊公共服務(wù)中。據(jù)與村干部訪談了解，近幾年白水村每年大額的固定支出主要集中于村莊人居環(huán)境清潔、村聘人員工資補貼、村代表誤工費、村社干部績效以及節(jié)日福利等支出。

可以講，在村莊政治派性競爭下，強化了村集體收入與分配在地化所產(chǎn)生的社區(qū)自惠，進而形構(gòu)出集體福利的隱形鎖定。村莊政治強競爭所誘發(fā)的支出福利化確為失地農(nóng)民提供重要生活保障，一定程度上幫助農(nóng)民沖抵市場就業(yè)不充分的風(fēng)險。但是，這種“無壓力型”的溫室環(huán)境，不僅無助于失地農(nóng)民擺脫對地租分紅的依賴，反而會不斷滋養(yǎng)他們思想觀念中的鄉(xiāng)土意識。

綜上所述，正是由于土地發(fā)展權(quán)的過度轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致珠三角失地農(nóng)民的市場化能力、居住空間選擇能力和社會關(guān)系建構(gòu)能力的消解，致使大部分失地農(nóng)民家庭發(fā)展再生產(chǎn)寄生于土地增值收益分配上。至此，城市的客觀區(qū)隔與農(nóng)民的主觀疏離互相強化，失地農(nóng)民的反市民化從起初的主體理性選擇轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下的社會排斥結(jié)構(gòu)，最終演變?yōu)槭忻窕c城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層困境。

5 結(jié)論與建議

城鎮(zhèn)化是通向現(xiàn)代化的必由之路，而中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。與之相伴隨的是，中國城鎮(zhèn)化進程中也必將出現(xiàn)大規(guī)模的失地農(nóng)民。那么，如何處理土地征收補償與失地農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)失地農(nóng)民市民化發(fā)展和社會發(fā)展整體效益最大化之間的張力，成為亟須正視解決的重大問題。

針對于此，現(xiàn)有的主流研究普遍主張重構(gòu)以農(nóng)民為核心的土地權(quán)利配置新格局，建立以農(nóng)民為主導(dǎo)的增值收益分配模式。可是珠三角經(jīng)驗顯示，地方政府已經(jīng)完成將土地發(fā)展權(quán)向農(nóng)民過度轉(zhuǎn)移，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也長期獲得遠高于其他地區(qū)的土地增值收益，但他們反而在市場就業(yè)、居住選擇和社會場域等方面不斷地“再鄉(xiāng)土化”，日復(fù)累積中形塑出不可逆的反市民化結(jié)構(gòu)，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展滑落到高成本低質(zhì)量的陷阱中。因此本研究的田野研究表明，土地發(fā)展權(quán)過度轉(zhuǎn)移并不等同于失地農(nóng)民市民化能力的真正提升。農(nóng)民市民化能力的發(fā)展需要以積極主動參與市場競爭和融入城市發(fā)展為前提，只有深度參與到現(xiàn)代市場和城市復(fù)雜體系中，才有可能擁有保障家庭城市生活的穩(wěn)定收入，真正習(xí)得市民文化價值的認同，避免淪為城市社會的邊緣者。

從社會結(jié)構(gòu)和土地制度上講，珠三角地區(qū)類似白水村農(nóng)民的市民化困境毫不具有特殊性。因此，過于強調(diào)將土地權(quán)利配置和增值收益向失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移，不利于推進市民化和城鎮(zhèn)化的整體發(fā)展。對于失地農(nóng)民而言，盡管在短時間內(nèi)獲得了大量財產(chǎn)性收入和高福利的社會保障，但這是建立在先賦性的成員資格權(quán)之上，抑制了個體提升自我能力的積極性，導(dǎo)致出現(xiàn)“郊區(qū)陷阱”［26］。并且，在土地增值收益不斷增長和強預(yù)期下，失地農(nóng)民形成“以地為生”的家計模式和家庭再生產(chǎn)的“就地鎖定”。于社會整體而言，在土地用途規(guī)劃管制背景下，對受限的土地發(fā)展權(quán)進行經(jīng)濟補償轉(zhuǎn)移具有必要性和可行性［27］?？墒牵恋卦鲋凳找姹举|(zhì)是社會共同發(fā)展的結(jié)果，而且土地增值收益總量是相對有限的，當(dāng)少數(shù)城郊失地農(nóng)民通過過度轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)，長期占有土地增值超額收益，就擠壓了用于促進其他區(qū)域普通農(nóng)民發(fā)展所需的公共資源。這顯然違背了社會主義國家共同富裕的應(yīng)有之義。

綜上，探究珠三角地區(qū)土地發(fā)展權(quán)配置與失地農(nóng)民市民化之間關(guān)系有著重要的政策啟示：①強化土地發(fā)展統(tǒng)籌，明晰權(quán)利歸屬的主體結(jié)構(gòu)。地方政府必須加強土地發(fā)展管理的統(tǒng)籌能力，特別是在法律與政策等方面，需要進一步明確土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家，逐步扭轉(zhuǎn)農(nóng)民地權(quán)觀念認知。②優(yōu)化土地補償方式，改善土地收益的分配結(jié)構(gòu)。土地增值收益分配除保障城市開發(fā)建設(shè)之外，政府還需要加強學(xué)校教育、職業(yè)培訓(xùn)、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，強化土地增值收益分配的公共性和公益性。③保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，加強土地征收補償?shù)闹贫缺O(jiān)督。有必要在土地征收補償中強化失地農(nóng)民利益表達機制，同時建立失地農(nóng)民合理訴求的甄別和回應(yīng)機制，加強對政府公權(quán)力監(jiān)督，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

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（責(zé)任編輯：王愛萍）

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新問題研究”（批準號：22&ZD173）。