摘要：當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記缺乏統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，各地登記機(jī)構(gòu)審查尺度寬嚴(yán)不一，差異明顯。本文結(jié)合農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)，以南京市棲霞區(qū)為例，通過具體案例對(duì)登記審查優(yōu)化思路進(jìn)行分析探討，以期為類似情形登記審查提供具體的操作性強(qiáng)的方法和思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；不動(dòng)產(chǎn)登記；審查；優(yōu)化思路

不動(dòng)產(chǎn)登記是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。不動(dòng)產(chǎn)登記審查是登記機(jī)構(gòu)及其工作人員查驗(yàn)核對(duì)登記申請(qǐng)及相關(guān)材料，進(jìn)而判斷可否予以登記[1]。登記機(jī)構(gòu)的審查權(quán)限、范圍和尺度直接影響到登記結(jié)果的準(zhǔn)確性、政府部門的公信力以及登記錯(cuò)誤的責(zé)任承擔(dān)。農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記工作中，宅基地及房屋千門萬戶迥然不同、權(quán)源材料多元復(fù)雜，且宅基地具有使用權(quán)主體特定、使用受限以及福利性和無期限等特殊性質(zhì)，使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記與其他不動(dòng)產(chǎn)登記類型相比，審查范圍更廣、難度更高。如何把握好審查尺度，確保不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利真實(shí)、準(zhǔn)確、有效，需要登記機(jī)構(gòu)砥志研思。

1 我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記審查的歷史沿革

1986年的《土地管理法》、1994的《城市房地產(chǎn)管理法》等一系列法律法規(guī)，為不動(dòng)產(chǎn)登記審查提供了明確的法律依據(jù)，表明審查內(nèi)容包括不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)、權(quán)利限制等。

2007年《物權(quán)法》對(duì)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)做了明確規(guī)定，包括查驗(yàn)申請(qǐng)人提供的材料，就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請(qǐng)人，如實(shí)、及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng)及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。但材料的真實(shí)性是否在查驗(yàn)范圍、登記機(jī)構(gòu)因未詢問到的問題造成登記錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任等細(xì)節(jié)問題并未明確。2008年《房屋登記辦法》對(duì)房屋登記審查的要求與《物權(quán)法》保持一致，并細(xì)化了登記機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)詢問的問題。

2010年《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》提出登記機(jī)構(gòu)有“合理審慎職責(zé)”。

2015年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、2016年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步細(xì)化了登記機(jī)構(gòu)的查驗(yàn)要求及需要履行實(shí)地查看義務(wù)的情形，為不動(dòng)產(chǎn)登記審查工作提供了更加明確的指導(dǎo)。

2020年《中華人民共和國(guó)民法典》物權(quán)編承繼了《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的規(guī)定，未作出修改。

2 當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記審查困境

2.1 登記機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)

從現(xiàn)有明文規(guī)定來看，無法斷言登記機(jī)構(gòu)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記究竟應(yīng)當(dāng)采用形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，前者只審查申請(qǐng)材料是否符合法定形式和程序要求，形式審查效率高，成本低，較容易做到，但難以發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)材料中的實(shí)質(zhì)性問題和隱患。后者則需對(duì)登記申請(qǐng)材料所反映的法律事實(shí)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性進(jìn)行全面審查，其更有利于確保登記準(zhǔn)確、完整、清晰，從而有效體現(xiàn)登記公信力。但于登記機(jī)構(gòu)而言，往往因?qū)嵸|(zhì)審查過程繁瑣、效率低、成本高、自身調(diào)查權(quán)有限而力不能及。另外，為減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)用由財(cái)政負(fù)擔(dān)，過度審查其實(shí)也是對(duì)行政資源、財(cái)政資源的浪費(fèi)。因缺乏統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，各地登記機(jī)構(gòu)審查尺度寬嚴(yán)不一，審核模式多樣化，在很大程度上損害了不動(dòng)產(chǎn)登記制度的公信力和權(quán)威性[2]。

2.2 司法機(jī)關(guān)在審理相關(guān)案件中審判標(biāo)準(zhǔn)不盡相同

當(dāng)?shù)怯洐C(jī)構(gòu)因錯(cuò)誤登記給不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人或利害關(guān)系人造成損害時(shí)，司法機(jī)關(guān)通常依照“合理審慎”的審查標(biāo)準(zhǔn)判定登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任份額。但“合理審慎”的審查標(biāo)準(zhǔn)是什么并未明確，從以往不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤相關(guān)案件的司法審判結(jié)果來看，審判標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。

2.3 登記機(jī)構(gòu)缺乏有效手段甄別登記資料

當(dāng)前各地使用的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)并不統(tǒng)一，登記機(jī)構(gòu)無法查詢核實(shí)申請(qǐng)人在其他城市的宅基地登記狀況，公安、民政、司法等相關(guān)部門之間的信息也未能實(shí)現(xiàn)互通共享，登記機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)虛假材料、失效材料的有效甄別手段。

2.4 檔案資料缺失現(xiàn)象普遍

因歷史原因，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)源材料多元復(fù)雜，一些相關(guān)部門的檔案資料并未進(jìn)行信息化管理，檔案因保管不當(dāng)損毀現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至有村委會(huì)反映，因洪澇災(zāi)害，整個(gè)村莊的宅基地及建房申請(qǐng)審批資料損毀丟失。登記人員無法通過比對(duì)原有檔案資料核實(shí)當(dāng)事人提供的權(quán)源材料，登記人員審查工作受到嚴(yán)重影響。

3 農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記審查實(shí)踐

案例：申請(qǐng)人張小某向登記機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)書、身份證明、建房審批材料、“三級(jí)確認(rèn)”（為解決因歷史原因造成的宅基地、農(nóng)民建房沒有審批或?qū)徟掷m(xù)不全問題，采取權(quán)利人申請(qǐng)，村民小組、村委會(huì)、街道辦事處三級(jí)進(jìn)行權(quán)利確認(rèn)的確權(quán)方式）材料等向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記。

受理階段：工作人員查驗(yàn)了申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)坐落于棲霞區(qū)集體建設(shè)用地范圍內(nèi)，不存在查封、行政凍結(jié)等限制性信息，申請(qǐng)主體身份符合，申請(qǐng)材料齊全、形式符合要求，與登記事項(xiàng)一致。

因登記機(jī)構(gòu)審查能力有限，不可能窮盡登記工作涉及的所有繁雜資料真實(shí)性和有效性的審查，因此登記機(jī)構(gòu)就申請(qǐng)登記的事項(xiàng)是否是申請(qǐng)人的真實(shí)意思表示，申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)是否無權(quán)屬爭(zhēng)議，申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)是否存在共有人、有哪些共有人，申請(qǐng)人是否知悉提供虛假偽造材料承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及法律責(zé)任等問題詢問申請(qǐng)人。通過詢問，進(jìn)一步了解有關(guān)情況，同時(shí)，還能結(jié)合被詢問人年齡、精神狀況、身體狀況大致判斷權(quán)利人的民事行為能力及是否真實(shí)意思表示。

工作人員認(rèn)為符合受理?xiàng)l件予以受理，向申請(qǐng)人出具收件單并留存申請(qǐng)人到場(chǎng)影像。

初審階段：工作人員從權(quán)屬證明和其他必要材料等入手，進(jìn)一步審核權(quán)利人主體是否符合登記條件、登記依據(jù)是否充分、宗地四至是否清晰、權(quán)屬是否無爭(zhēng)議、面積是否準(zhǔn)確、是否可以轉(zhuǎn)入公告流程。

此階段審核發(fā)現(xiàn)兩處疑點(diǎn)：一是張小某2008年申請(qǐng)辦理建房審批時(shí)，理由是拆房（其父張某的房屋）退地原址新建，家庭成員包括其父母，但此次申請(qǐng)登記，家庭成員中未見張小某父母姓名。二是此次申請(qǐng)的不動(dòng)產(chǎn)四至與2008年建房審批表宗地四至略有出入。

工作人員進(jìn)一步查閱2008年建房審批檔案，查詢到張小某當(dāng)時(shí)申請(qǐng)建房提供其父張某的村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證作為權(quán)源材料，張某與村委會(huì)簽署了拆房退地協(xié)議，聲明原村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證作廢，并簽字確認(rèn)。工作人員又將2008年與當(dāng)前的權(quán)籍調(diào)查成果進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)張某未按協(xié)議拆除原房，張小某申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)是在距張某原房不遠(yuǎn)處異地新建的。同時(shí)核查出張某也申請(qǐng)了宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記，提供的權(quán)源材料正是本應(yīng)在2008年就已失效的村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證，因歷史遺留原因，登記機(jī)構(gòu)查詢不到村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證檔案資料，未能發(fā)現(xiàn)其早已失效，且村民小組、村委會(huì)、街道辦事處已依據(jù)該村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證為張某夫婦出具了“三級(jí)確認(rèn)”成果，登記機(jī)構(gòu)依據(jù)此成果受理了張某的申請(qǐng)。發(fā)現(xiàn)問題后，登記機(jī)構(gòu)及時(shí)向確權(quán)部門表達(dá)了疑問并核實(shí)“三級(jí)確認(rèn)”成果是否有誤。核實(shí)確實(shí)有誤后，街道辦事處撤銷了對(duì)張某和張小某分別出具的“三級(jí)確認(rèn)”成果，并重新作出合并為一戶的“三級(jí)確認(rèn)”。登記機(jī)構(gòu)對(duì)新的確認(rèn)成果及該戶重新提交的申請(qǐng)資料進(jìn)行審核。避免了“一戶多宅”違反法律法規(guī)情形的發(fā)生。

核定（登簿）階段：對(duì)初審崗位審核的內(nèi)容進(jìn)行復(fù)核，并核定公告是否到期、申請(qǐng)人是否按要求補(bǔ)齊材料、登記流程是否無瑕疵。核定人員審核無誤后，將申請(qǐng)登記事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿。

從上述案例可以看出，對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的審查，登記機(jī)構(gòu)不僅要查驗(yàn)申請(qǐng)人提交的資料，還應(yīng)結(jié)合已掌握的檔案資料加以比對(duì)核實(shí)其內(nèi)在邏輯，在能力范圍內(nèi)，對(duì)應(yīng)當(dāng)知道的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，做到內(nèi)心確信[3]。此外還有一些特殊情形值得特別關(guān)注：一是集體經(jīng)濟(jì)組織為非本村組戶口人員確認(rèn)其成員身份。依據(jù)《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，除現(xiàn)役義務(wù)兵、在校高校生等特殊情況外，集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)戶口在本村或是經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會(huì)表決通過。因此遇到此類情形有必要提醒相關(guān)部門是否確認(rèn)有誤，避免錯(cuò)誤登記，影響登記的公平性。二是生效的法律文書將農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)判給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。例如因離婚辦理登記的，應(yīng)當(dāng)按共用宗處理，但司法機(jī)關(guān)將不動(dòng)產(chǎn)判給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員一方；或因繼承辦理登記的，應(yīng)由戶內(nèi)其他家庭成員申請(qǐng)登記，但司法機(jī)關(guān)將不動(dòng)產(chǎn)判由戶外非集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承時(shí)。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與司法機(jī)關(guān)溝通，提出具體的專業(yè)化建議。

4 農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記審查優(yōu)化思路

4.1 深化數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)互通共享

建立信息共享機(jī)制，通過政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，深化跨部門信息實(shí)時(shí)互通共享，拓展數(shù)據(jù)共享應(yīng)用場(chǎng)景，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)從規(guī)劃、審批、竣工驗(yàn)收到查詢調(diào)用、登記無縫銜接，及時(shí)甄別虛假、失效材料；加強(qiáng)全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)的統(tǒng)一和整合，打破信息孤島現(xiàn)象，有效避免“一戶多宅”等情形，提高審查效率；加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部及部門之間數(shù)據(jù)專網(wǎng)建設(shè)，嚴(yán)格數(shù)據(jù)共享全流程安全管理，筑牢安全保障。

4.2 加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍建設(shè)

不動(dòng)產(chǎn)登記是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性和法律性都很強(qiáng)的工作，被登記的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值巨大，是權(quán)利人重要的財(cái)產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)能力、職業(yè)操守等決定了登記工作的質(zhì)量。建議不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行職業(yè)準(zhǔn)入制度，登記人員必須是經(jīng)過專門培訓(xùn)通過考核的具備相應(yīng)的法律、經(jīng)濟(jì)、測(cè)繪、地理信息等專業(yè)知識(shí)的專職人員。加大不動(dòng)產(chǎn)登記人才培養(yǎng)力度，提高登記人員的專業(yè)素質(zhì)和審查能力，確保不動(dòng)產(chǎn)登記審查質(zhì)量和效率。

4.3 嚴(yán)格執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)登記公告制度

公告是審查的一種手段，通過將不動(dòng)產(chǎn)登記審核結(jié)果向社會(huì)公布明示的方式向公眾征詢異議，接受社會(huì)監(jiān)督，方便有利害關(guān)系的當(dāng)事人提出產(chǎn)權(quán)異議，減少登記錯(cuò)誤。宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記、依職權(quán)更正登記等有必要公告的登記事項(xiàng)，登記機(jī)構(gòu)需嚴(yán)格執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)登記公告制度，登簿前公告時(shí)間不少于15個(gè)工作日，并在不動(dòng)產(chǎn)所在地和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)外網(wǎng)同時(shí)進(jìn)行，避免因登記流程有瑕疵，導(dǎo)致在登記機(jī)構(gòu)行政復(fù)議、行政訴訟案件中處于被動(dòng)乃至敗訴局面。

4.4 優(yōu)化部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制

加強(qiáng)審批部門與登記部門職責(zé)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同辦件提高登記審查效能。以南京市棲霞區(qū)為例，農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記審查過程中遇到情況特殊案例，采取“一事一議”辦法，先是國(guó)土所組織街道城建科、農(nóng)業(yè)科、司法所、村組相關(guān)負(fù)責(zé)同志共同參會(huì)研究討論，以會(huì)議紀(jì)要的形式形成解決方案；若討論未達(dá)成一致意見，則由國(guó)土所將案例上報(bào)至棲霞規(guī)資分局，由分局組織街道、村組、國(guó)土所以及法律顧問等會(huì)商討論解決方案，必要時(shí)實(shí)地踏勘；若情況復(fù)雜，仍無法形成一致意見，則由分局整理材料，及時(shí)上報(bào)區(qū)政府及市局，請(qǐng)示解決方案，同時(shí)咨詢律師意見，確保審查依法依規(guī)，規(guī)范辦理農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記。

4.5 政府購(gòu)買服務(wù)為不動(dòng)產(chǎn)登記保駕護(hù)航

通過“不動(dòng)產(chǎn)登記+公證服務(wù)”模式，由政府統(tǒng)一購(gòu)買公證服務(wù)，與公證機(jī)構(gòu)合作，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記審查過程中涉及遺產(chǎn)繼承等其他情況復(fù)雜事務(wù)，交由公證機(jī)構(gòu)審查及辦理相關(guān)公證事宜，減輕農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、節(jié)省登記時(shí)間、有效降低登記履職風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)以政府購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)的形式，降低行政賠償風(fēng)險(xiǎn)，為不動(dòng)產(chǎn)登記保駕護(hù)航，促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記工作高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語

不動(dòng)產(chǎn)登記類型繁多，情況復(fù)雜，法律法規(guī)不可能對(duì)所有登記情形的審核作出明確規(guī)定。農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記關(guān)乎農(nóng)戶不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益保障，關(guān)乎農(nóng)村和諧穩(wěn)定，登記機(jī)構(gòu)需提高重視程度，在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，在信息互通共享的條件下，盡職盡責(zé)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提升業(yè)務(wù)水平，才能在不動(dòng)產(chǎn)登記審查過程中把握好“合理、審慎、必要”尺度、作出準(zhǔn)確判斷。

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