摘要：在深化綜合執(zhí)法改革的背景下，為進(jìn)一步推進(jìn)街道綜合執(zhí)法改革，完善基層治理體系建設(shè)，有效解決基層治理中“有責(zé)無權(quán)”和 “看得見的管不著、管得著的看不見”等隱患。福建省先后印發(fā)了《福建省深化綜合執(zhí)法改革實(shí)施方案》和《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革的意見》，部署推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法改革，設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)。隨著綜合執(zhí)法改革的推進(jìn)，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)踐表明，當(dāng)務(wù)之急是要總結(jié)提煉各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，打造一套可推廣、可借鑒的規(guī)范路徑，破解基層在社會(huì)治理中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，構(gòu)建權(quán)責(zé)分明、運(yùn)行有效的基層綜合執(zhí)法體制，提高基層治理效能。

關(guān)鍵詞：法治建設(shè)；綜合執(zhí)法；賦權(quán)執(zhí)法；治理重心下移；基層治理

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，要轉(zhuǎn)變政府職能，完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制。2021年1月，新修訂頒布的《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。”2021年

8月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)<法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）>的通知》提出，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的改革原則和要求。2021年底前，福建省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均已設(shè)置“綜合執(zhí)法隊(duì)”，并在2022年逐步推進(jìn)基層賦權(quán)執(zhí)法的進(jìn)程。2024年4月份，福建省“一體化大融合行政執(zhí)法平臺”的實(shí)踐表明，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的改革已初步實(shí)現(xiàn)。但在實(shí)踐過程中，也出現(xiàn)了一些問題，本文以泉州市鯉城區(qū)金龍街道辦事處為例，提出承接執(zhí)法權(quán)以來所碰到的問題及解決方法，以期為各地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法改革提供借鑒。

1 存在的問題分析

1.1 執(zhí)法配套資源保障不足

自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法改革以來，各級人民政府紛紛將部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。有的地方甚至為了完成向基層賦權(quán)執(zhí)法任務(wù)，“不甘人后”，在條件不成熟，基層無能力承接的情況下，也“一刀切”地將執(zhí)法權(quán)下放。文章作者郭圣莉、張良強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理重心下移以管理、服務(wù)、資源下移為突破口[1]。有些地方教條式地將國務(wù)院相關(guān)文件層層下發(fā)，要求基層機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立“綜合執(zhí)法隊(duì)”，承擔(dān)行政執(zhí)法權(quán)。但配套的人才隊(duì)伍、辦公經(jīng)費(fèi)和保障制度尚未確立。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）受機(jī)構(gòu)編制的限制，基層的專職工作人員編制常常不足，“綜合執(zhí)法隊(duì)”的成員大都是抽調(diào)“應(yīng)急管理站”或是“城管站”的人員，屬于一套人馬，承擔(dān)好幾個(gè)縣局的業(yè)務(wù)，日常事務(wù)性工作十分繁重。另一方面，財(cái)政沒有配套資金，一些無財(cái)力來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）空有機(jī)構(gòu)，無執(zhí)法車輛、無執(zhí)法服裝、無執(zhí)法裝備，出現(xiàn)了“能力沒有，責(zé)任先擔(dān)”的現(xiàn)象。有的縣級部門權(quán)力下放不完整，重要的權(quán)力、人員編制和工作經(jīng)費(fèi)等配套政策沒有跟進(jìn)，甚至將一些“苦差事”乘機(jī)甩給基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接的意愿不高，導(dǎo)致賦權(quán)執(zhí)法流于形式?！熬C合執(zhí)法隊(duì)”既承擔(dān)原屬部門的職責(zé)，又有新承接的執(zhí)法工作，加上本身專業(yè)知識不足，硬件設(shè)施和福利待遇又缺乏，難以激發(fā)行政執(zhí)法人員的積極性，被動(dòng)性完成執(zhí)法任務(wù)的問題就會(huì)滋生。

1.2 權(quán)責(zé)不明確

縣級人民政府部門的行政執(zhí)法處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府后，原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)是否依然保留？現(xiàn)行操作中，有原機(jī)關(guān)仍有保留的，也有未保留的。原機(jī)關(guān)仍保留行政處罰權(quán)的，如何規(guī)避多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題？原機(jī)關(guān)未保留行政處罰權(quán)的，其法定職責(zé)是否一同去除？當(dāng)前，各地賦權(quán)執(zhí)法主要采取“自上而下”的賦權(quán)模式，在征求被賦權(quán)單位的書面意見后，采取多數(shù)單位接受的原則單向決定下放執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單。然而，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的產(chǎn)業(yè)布局和實(shí)際需求各有不同，承接能力也參差不齊，簡單的“少數(shù)服從多數(shù)”，可能會(huì)增加一部分尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)基層單位的負(fù)擔(dān)。對于這部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否應(yīng)該對上級的賦權(quán)目錄照單全收？從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的角度來看，行政執(zhí)法權(quán)的承接既是權(quán)力也是職責(zé)，如果基層單位無法承接，無力行使下放的職權(quán)，是否也會(huì)構(gòu)成行政不作為？這些涉及執(zhí)法主體職責(zé)的問題亟待解決。

1.3 執(zhí)法流程不規(guī)范

目前，執(zhí)法過程中，由于鎮(zhèn)街行政級別低，執(zhí)法所需要的數(shù)據(jù)信息使用權(quán)限往往有限，且上級不同部門之間所采集的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范流程各不相同，存在著信息不對稱、執(zhí)法流程不統(tǒng)一，執(zhí)法檢查平臺多等問題?；鶎釉诂F(xiàn)實(shí)工作中“一檢多錄”現(xiàn)象嚴(yán)重，隨著數(shù)字化進(jìn)程的推進(jìn)，各級各部門都開發(fā)出各條塊的管理平臺，各個(gè)平臺都要求檢查錄入，導(dǎo)致基層“重復(fù)錄入”的工作繁多。以鯉城區(qū)金龍街道為例，單安全生產(chǎn)的平臺就有：福建省安全生產(chǎn)治本攻堅(jiān)三年行動(dòng)信息系統(tǒng)、福建省數(shù)字應(yīng)急綜合應(yīng)用平臺、泉州市安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化智慧管理平臺、泉州市網(wǎng)格化管理平臺、鯉城區(qū)社會(huì)治理聯(lián)合指揮平臺等。

2 做好基層綜合執(zhí)法的建議

2.1 建立綜合保障機(jī)制

一是優(yōu)化選人用人機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法力量下沉。綜合執(zhí)法工作的專業(yè)性強(qiáng)，區(qū)級人民政府應(yīng)在編制上給予傾斜，加大對執(zhí)法人員的招錄。同時(shí)，將縣級各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級設(shè)置的駐點(diǎn)人員整合到“綜合執(zhí)法隊(duì)”里面，優(yōu)化整合多條執(zhí)法人員組成“一支隊(duì)伍”，采用“縣屬、鎮(zhèn)街管、鎮(zhèn)街用”的方式，充實(shí)鎮(zhèn)街執(zhí)法力量。此外，對與執(zhí)法工作機(jī)制相匹配的外部資源，建議各級政府落實(shí)設(shè)備配備和相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)的保障，購置相關(guān)執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)備，保障執(zhí)法工作、辦公用房、執(zhí)法車輛等軟硬件設(shè)備設(shè)施。2023年8月，福建省司法廳、財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于省一體化大融合行政執(zhí)法平臺設(shè)備配備和經(jīng)費(fèi)保障的通知》（閩司〔2023〕113號），要求將基層賦權(quán)執(zhí)法的工作經(jīng)費(fèi)納入各級政府財(cái)政預(yù)算予以保障，每個(gè)執(zhí)法單位配置不少于3臺的臺式計(jì)算機(jī)，不少于3臺的移動(dòng)執(zhí)法終端，根據(jù)執(zhí)法工作需要配備執(zhí)法服裝、執(zhí)法記錄儀等相關(guān)設(shè)施設(shè)備，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)。

2.2 明確職責(zé)邊界，出臺“權(quán)責(zé)清單”

綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉是一個(gè)循序漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，在基層綜合執(zhí)法改革過程中既要考慮下放的效率，也要考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接能力存在的客觀差異，允許基層“個(gè)性化”的需求。為明晰區(qū)直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法職責(zé)邊界，保證工作機(jī)制順暢銜接，泉州市消防救援支隊(duì)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺《關(guān)于明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防賦權(quán)職責(zé)邊界劃分有關(guān)事項(xiàng)指導(dǎo)意見的通知》，規(guī)范案件移送相關(guān)程序和文書樣式，重點(diǎn)明確消防部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)執(zhí)法職責(zé)邊界[2]。采用“單位名錄”的劃分模式，若單位在“消防安全重點(diǎn)單位目錄”外的企業(yè)存在消防安全違法行為，由授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施行政處罰；單位在“消防安全重點(diǎn)單位目錄”內(nèi)，由區(qū)消防大隊(duì)處罰。避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，破壞營商環(huán)境和政企關(guān)系，切實(shí)理清區(qū)級部門與街道辦事處的權(quán)責(zé)邊界，為基層減負(fù)松綁。鯉城區(qū)從規(guī)范統(tǒng)一到漸進(jìn)改革，采取逐次漸進(jìn)的方式推進(jìn)執(zhí)法改革，首批下放10項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)到所轄8個(gè)街道，包含城市管理和安全領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，涵蓋市容市貌，環(huán)境衛(wèi)生，占道經(jīng)營，門前“三包”，占用、堵塞疏散通道、安全出口，埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距，占用、堵塞、封閉消防車通道等基層急需而又相對簡單的執(zhí)法事項(xiàng)。經(jīng)過半年的沉淀，待各街道辦事處已經(jīng)能夠有效承接后，再征求第二批下放執(zhí)法事項(xiàng)。

2.3 多個(gè)流程搬到“一個(gè)應(yīng)用”

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐[3]?！睘榻y(tǒng)籌集約建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各條塊各平臺互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)資源共享、協(xié)同應(yīng)用和保障安全，福建省2024年4月29日出臺了《福建省一體化大融合執(zhí)法平臺管理暫行辦法》福建省人民政府令第242號，在全省推行標(biāo)準(zhǔn)化的行政執(zhí)法平臺，以下簡稱“閩執(zhí)法”平臺?！伴}執(zhí)法”平臺投入使用后，全省各執(zhí)法機(jī)關(guān)不再新建行政執(zhí)法系統(tǒng)，已建成的行政執(zhí)法系統(tǒng)不再單獨(dú)申請政務(wù)云資源，使用行政執(zhí)法自建系統(tǒng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)平臺建設(shè)方案要求，將自建系統(tǒng)接入并逐步納入“閩執(zhí)法”平臺。通過“閩執(zhí)法”平臺推進(jìn)“綜合監(jiān)管一件事”“綜合查一次”，執(zhí)法人員在PC端和移動(dòng)端均能在系統(tǒng)中找到模板，標(biāo)準(zhǔn)化開展多事項(xiàng)的行政執(zhí)法檢查，實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺檢查錄入、立案、調(diào)查取證、法制審核、處罰決定、罰款收繳等一套標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法流程[4]?！伴}執(zhí)法”平臺的一體化管理，緊密了基層綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與上級各部門間的協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)動(dòng)，避免基層重復(fù)工作和資源浪費(fèi)。

2.4 出臺科學(xué)的評價(jià)考核機(jī)制

一是注重執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)的革新。將執(zhí)法質(zhì)效納入考核，結(jié)合屬地產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)特點(diǎn)、安全形勢，明確執(zhí)法指導(dǎo)數(shù)，不能簡單“一刀切”給基層下達(dá)處罰任務(wù)數(shù)，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)避免指標(biāo)僵化。二是梳理執(zhí)法權(quán)力清單。鯉城區(qū)人民政府梳理出8個(gè)街道承接的城市管理6大項(xiàng)15小項(xiàng)和消防安全4大項(xiàng)賦權(quán)清單，厘清綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法范疇，完善《綜合執(zhí)法事項(xiàng)清單》36項(xiàng)，明確執(zhí)法事項(xiàng)，查處流程、處罰標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)。三是提升執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)。綜合執(zhí)法改革因其條塊關(guān)系整合，需構(gòu)建跨原有專業(yè)執(zhí)法邊界、治理層級與部門界限的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，以實(shí)現(xiàn)外部資源內(nèi)部化，從以往的部門執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，要重視綜合執(zhí)法人員專業(yè)性知識的掌握[5]。四要出臺正向激勵(lì)制度。對執(zhí)法工作突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和個(gè)人給予年度考核加分，并納入年度先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人評選，以此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和辦案人員的積極性。

3 結(jié)語

綜合執(zhí)法改革所涉及的領(lǐng)域多，“一頭連著政府、一頭連接群眾”，行政處罰是手段不是目的，要將末端執(zhí)法變?yōu)樵搭^治理，最大程度保障人民群眾和企業(yè)法人的合法權(quán)益，持續(xù)優(yōu)化宜居宜商的和諧環(huán)境，推動(dòng)基層治理的健康發(fā)展。在治理理念上，要以“整體智治”為引領(lǐng)，對行政執(zhí)法體制進(jìn)行系統(tǒng)性升級，提升整體資源的整合度，解決基層執(zhí)法能力的不足。在治理方式上，要以技術(shù)創(chuàng)新為支撐，搭建一體化大融合行政執(zhí)法平臺，實(shí)現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)互通，化繁為簡?？傊?，綜合執(zhí)法改革要牢記“執(zhí)法為民”的原則，堅(jiān)持以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對基層“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的提升，解決群眾遭遇“多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法”的問題，構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

[1] 郭圣莉，張良.如何實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)治理中心下移[J].國家治理，2018（35）：20-21.

[2] 吳軍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防賦權(quán)執(zhí)法的實(shí)踐分析--以浙江省麗水市為例[J].今日消防，2023，8（10）：7-9.

[3] 魏琪嘉.以數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2022（10）：25-31.

[4] 無.融合推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革 高效賦能基層治理[J].中國機(jī)構(gòu)編制，2022（5）：46-47.

[5] 黃俊堯，朱得良.綜合行政執(zhí)法改革中的條塊關(guān)系重塑：一個(gè)分析框架[J].黨政研究，2023（2）：96-104.