11月8日，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)增加6萬億元地方政府債務(wù)限額，用來置換存量隱性債務(wù)。同時(shí)，財(cái)政部也在當(dāng)天公布了一攬子“化債組合拳”的具體安排：2024—2026年，每年發(fā)行2萬億元地方專項(xiàng)債券，以置換隱性債務(wù)；從2024年起連續(xù)5年，每年從新增地方專項(xiàng)債中安排8000億元，累計(jì)置換4萬億元隱性債務(wù)；2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。

“前兩項(xiàng)政策，直接增加地方化債資源10萬億元，加上第三項(xiàng)政策，化債規(guī)模達(dá)到12萬億元。”中國財(cái)政科學(xué)研究院院長楊志勇對(duì)《環(huán)球人物》記者表示，“這是近年來出臺(tái)的支持化債力度最大的一套措施?！?/p>

“債”從何來

近年來，地方債問題一直受到輿論關(guān)注，但對(duì)于問題的成因，很多人不是十分了解。在大眾印象里，“債”這個(gè)詞往往有負(fù)面含義，其實(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，適度的債務(wù)是可以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的。

“中國人素來有‘無債一身輕’的觀念，但隨著時(shí)代發(fā)展，觀念也在變化。改革開放前的一段時(shí)期，我們國家既無內(nèi)債也無外債；改革開放后，國庫券、住房貸款等債務(wù)形式相繼出現(xiàn)，大眾也逐漸接受了。”楊志勇說。

1981年，我國第一次發(fā)行了總金額為40億元的中華人民共和國國庫券?！爱?dāng)時(shí)號(hào)召大家購買國庫券，是為了把人民儲(chǔ)蓄的錢用到國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來，換句話說，國家是向老百姓借錢搞建設(shè)?！睏钪居抡f。通過發(fā)行國庫券，中國1981年的財(cái)政狀況得到明顯改善。

同理，發(fā)行地方債的本意也是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。按照規(guī)定，地方債是指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，其收入應(yīng)全部納入地方政府預(yù)算，通常用于市政工程建設(shè)或公益性項(xiàng)目，比如修建高速公路、橋梁、水電系統(tǒng)、公園綠地等。

“當(dāng)然，政府稅收也可以用于這些建設(shè)，但有些年份出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，稅收收入可能下滑明顯，在這種時(shí)候，用發(fā)債的方式調(diào)節(jié)財(cái)政余缺，更加方便靈活?！睏钪居抡f。

但是，如果沒有嚴(yán)格的約束機(jī)制，一些地方政府會(huì)為了政績等原因過分舉債，甚至帶來嚴(yán)重后果。比如已落馬的貴州省政協(xié)原副主席李再勇，從2013年到2017年，在其擔(dān)任六盤水市委書記期間，推動(dòng)興建了23個(gè)旅游項(xiàng)目，其中有16個(gè)已被貴州省列入低效閑置項(xiàng)目。

當(dāng)時(shí)，李再勇認(rèn)為自己“離中管干部只有最后一步了”，希望搞一點(diǎn)大動(dòng)靜，“這樣才能夠引起上級(jí)的關(guān)注”。為了建項(xiàng)目，他不顧當(dāng)?shù)刎?cái)政的實(shí)際承載能力，盲目舉債，僅債務(wù)利息一項(xiàng)就給國家造成了9億多元的重大損失。在他主政六盤水的3年多里，當(dāng)?shù)匦略鰝鶆?wù)達(dá)1500億元，債務(wù)增長率超過300%，給當(dāng)?shù)亓粝铝藰O其沉重的包袱。

楊志勇介紹，地方債本來是按照國家規(guī)定發(fā)行的地方公債，這一類屬于顯性債務(wù)，但在現(xiàn)實(shí)中還有一類隱性債務(wù)，即地方政府通過規(guī)定以外的渠道籌集資金、沒有被列入預(yù)算的債務(wù)，也屬于地方債的范疇，此類問題更加突出。

2024年9月，財(cái)政部通報(bào)了8起地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，包括：天津市天津港保稅區(qū)向地方國有企業(yè)直接借款，新增隱性債務(wù)73.97億元；湖南省屬公辦職業(yè)學(xué)校以租代建，新增隱性債務(wù)4.5億元；吉林省通化市梅河口市以公立醫(yī)院等為主體貸款，新增隱性債務(wù)2.98億元；海南省臨高縣要求代理銀行墊款支付且長期未清算，新增隱性債務(wù)8.4億元；等等。

“此次推出的‘化債組合拳’，針對(duì)的就是隱性債務(wù)?！睏钪居抡f。

化債思路在轉(zhuǎn)變

截至2023年底，我國地方存量隱性債務(wù)規(guī)模為14.3萬億元。按照中央要求，存量隱性債務(wù)需在2028年底前全部化解完畢。在“化債組合拳”的協(xié)同作用下，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，地方化債壓力大幅減輕。

“12萬億元的化債力度是符合預(yù)期的，也是合適的?！睏钪居抡f。目前一些地方政府的隱性債務(wù)壓力很大，之前疲于四處籌集資金還債，難以集中精力搞建設(shè)。增加債務(wù)限額后，地方政府可以通過發(fā)行專項(xiàng)債券來置換隱性債務(wù)。

“相比于隱性債務(wù)，專項(xiàng)債券的期限結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，利率更加合理，預(yù)計(jì)5年內(nèi)能減輕總計(jì)6000億元的利息負(fù)擔(dān)。這樣地方政府的壓力就小多了，可以解放出來專注于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，獲得解決問題的時(shí)間?？梢哉f，此次‘化債組合拳’是一場(chǎng)及時(shí)雨?！?/p>

楊志勇認(rèn)為，此次置換體現(xiàn)了財(cái)政部化債思路的根本轉(zhuǎn)變，過去通常是遇到一個(gè)問題解決一個(gè)問題，比較被動(dòng)，代價(jià)也高，此次化債則是主動(dòng)解決問題，讓增量財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得到更充分的釋放。

“以前的做法是哪里爆雷就先解決哪里的問題，可謂點(diǎn)狀式排雷。但金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，局部地區(qū)的小風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)引發(fā)市場(chǎng)對(duì)其他地區(qū)大風(fēng)險(xiǎn)的猜疑。這一次，財(cái)政部創(chuàng)新了工作思路，同類問題統(tǒng)籌解決，主動(dòng)提供一攬子方案，大大提高了化債效率，也體現(xiàn)了在發(fā)展中解決問題的思維?！?/p>

此外，楊志勇強(qiáng)調(diào)，這次的一攬子方案建立在扎實(shí)的數(shù)據(jù)核算基礎(chǔ)上，經(jīng)過逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級(jí)審核上報(bào)，讓隱性債務(wù)顯性化，提高了債務(wù)管理透明度，這體現(xiàn)了我國政府債務(wù)管理水平已經(jīng)進(jìn)入新階段，不僅解決眼前問題，更注重著眼長遠(yuǎn)發(fā)展。

“讓新增隱性債務(wù)無藏身之處，將進(jìn)一步鞏固增量財(cái)政政策的效果。地方政府不是不能舉債，而是要借透明的債，要借可以實(shí)現(xiàn)有效透明管理的債?！?/p>

“不敢借、不能借、不想借”

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，要鞏固“化債組合拳”的成效，歸根到底是要形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)的形成。早在2013年12月，中央組織部就印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，能否處理好地方債問題成為政績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，對(duì)于留爛賬離任的領(lǐng)導(dǎo)干部也要追責(zé)。

“要保證地方不再新增隱性債務(wù)，可以從‘不敢借、不能借、不想借’三方面努力?！睏钪居抡f，“不敢借，就是加大監(jiān)管力度、健全懲處和問責(zé)機(jī)制，而且要問責(zé)到個(gè)人；不能借，就是要建立一個(gè)機(jī)制，讓地方政府無法通過企業(yè)等渠道借錢；不想借，就是讓正常的融資渠道更加通暢、豐富，使地方政府可以通過發(fā)行債券，滿足合理的融資需求?！?/p>

今年3月，財(cái)政部部長藍(lán)佛安表示，財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)方面不斷完善地方政府債務(wù)管理，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，其中包括健全跨部門聯(lián)合懲戒，嚴(yán)格落實(shí)地方政府舉債終身問責(zé)制、債務(wù)問題倒查機(jī)制，“對(duì)新增隱性債務(wù)和不實(shí)化債等行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，加大問責(zé)結(jié)果公開力度，發(fā)揮典型案例震懾效應(yīng)”。

楊志勇坦言，在現(xiàn)代財(cái)政制度下，新增隱性債務(wù)是不應(yīng)該存在的，因?yàn)檎乃惺罩Ф紤?yīng)納入預(yù)算。隱性債務(wù)的出現(xiàn)，意味著某些政府部門收支不在預(yù)算內(nèi)，因此需要加強(qiáng)政府預(yù)算管理，不僅要使地方?jīng)]有動(dòng)力去借用隱性債，更要使借債行為易于被發(fā)現(xiàn)。

“此前，我們并不是沒有此類機(jī)制，只是未得到有效實(shí)施，或者在實(shí)施中走樣了。下一步要強(qiáng)化動(dòng)態(tài)治理，創(chuàng)新工作思路，收集新增隱性債務(wù)線索，及時(shí)掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動(dòng)監(jiān)管從事后‘救火補(bǔ)漏’向事前‘防患于未然’延伸。讓新增隱性債務(wù)無藏身之處，將進(jìn)一步鞏固增量財(cái)政政策的效果。地方政府不是不能舉債，而是要借透明的債，要借可以實(shí)現(xiàn)有效透明管理的債?！睏钪居抡f。

楊志勇

1973年出生于福建，畢業(yè)于廈門大學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，曾任廈門大學(xué)財(cái)政系副主任、中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、中國社會(huì)科學(xué)出版社總編輯、中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任、中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授等職，現(xiàn)任中國財(cái)政科學(xué)研究院院長。