內(nèi)容摘要：民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制雖已在全國各省份全面實(shí)施，但整體仍處在“摸索”階段。海南自貿(mào)港票決制的實(shí)施，是地方人大發(fā)揮代表職能、優(yōu)化地方治理的又一實(shí)踐亮點(diǎn)。人民民主理論是票決制的邏輯起點(diǎn)，其同人民代表大會(huì)制度的豐厚底蘊(yùn)，助推票決制從構(gòu)想走向階段化實(shí)踐發(fā)展。憲法法律賦予了票決制權(quán)能基礎(chǔ)，強(qiáng)化了票決制的法治運(yùn)行，但尚存諸如規(guī)范、程序以及監(jiān)督等層面的困境。為回應(yīng)票決制法治化運(yùn)行的法治需求，需通過加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)促使自貿(mào)港票決制依法行權(quán)，以“數(shù)字改革”推動(dòng)自貿(mào)港票決制流程再構(gòu)造，堅(jiān)持黨委全面領(lǐng)導(dǎo)并主導(dǎo)監(jiān)督票決制實(shí)施，形成以人大統(tǒng)籌監(jiān)督的監(jiān)督合力對(duì)接閉環(huán)監(jiān)督，為推動(dòng)票決制開展提供法治保障。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；票決制；自貿(mào)港；人大監(jiān)督；各類監(jiān)督

一、引言

民生問題歷來是國家和社會(huì)發(fā)展的根本問題，亦是中國共產(chǎn)黨不斷探索和解決的重大問題。習(xí)近平總書記于2004年在浙江工作時(shí)提出并推動(dòng)建立“為民辦實(shí)事長效機(jī)制”，要求政府在充分征求意見的基礎(chǔ)上，每年辦10件實(shí)事并寫入政府工作報(bào)告。該項(xiàng)機(jī)制成了開展票決制的理論指引。票決制是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議基礎(chǔ)上，提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)以代表投票表決的方式確定正式項(xiàng)目后，交由政府組織實(shí)施，并接受人大代表和人民群眾等主體監(jiān)督的制度。需要指出的是，該項(xiàng)制度同民主票決制（決議制）的重要區(qū)分在于后者旨在通過投票來決定事務(wù)或項(xiàng)目，廣泛應(yīng)用于公共決策、政治選舉、公共事務(wù)等領(lǐng)域；而前者特指應(yīng)用于民生實(shí)事項(xiàng)目的決策過程中，并由人大代表行使其票決權(quán)限。

在理論研究層面，筆者在中國知網(wǎng)中以“票決制”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示，自2018年浙江省票決制逐漸實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)全覆蓋以來，學(xué)界開始將研究視野著重于票決制領(lǐng)域。且就目前票決制研究而言，主要處于人大機(jī)關(guān)的發(fā)文及報(bào)刊宣傳等層面，鮮有學(xué)者就票決制進(jìn)行專門研究。其一，就人大機(jī)關(guān)的發(fā)文及報(bào)刊而言，如浙江省人大常委會(huì)辦公廳會(huì)議處賀偉軍基于“全過程人民民主”基層民主治理視角，認(rèn)為票決制既有國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行票決民主的內(nèi)涵，亦兼容社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，并提出票決制實(shí)施應(yīng)注重依法行權(quán)、程序設(shè)計(jì)、閉環(huán)管理、注重跟蹤問效等切實(shí)措施[1]；山東省人大常委會(huì)指出，票決制應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、廣泛征求意見，開展全過程有效監(jiān)督并強(qiáng)化監(jiān)督剛性[2]；海南自貿(mào)港票決制實(shí)施以海口市率先嘗試，為推進(jìn)票決制實(shí)施提供法治保障[3]。其二，就學(xué)者針對(duì)票決制研究而言，有學(xué)者結(jié)合浙江、廣東、江蘇等票決制地方實(shí)踐進(jìn)行研究。如汪瑋通過案例分析法，以浙江省人大票決制實(shí)踐為研究樣本，提出票決制充分體現(xiàn)了人民民主兩種形式的有效結(jié)合及人民民主復(fù)合主體的主體性特征[4]；周光輝、劉傳明基于浙江省票決制實(shí)踐視域，認(rèn)為票決制發(fā)揮了推進(jìn)地方政府民主決策、確保公共資源合理配置、保障民生項(xiàng)目有效落實(shí)、發(fā)揮地方人大職能作用和構(gòu)建地方新型治理格局等五種基本功能[5]；秦遠(yuǎn)航以深圳市票決制的制度建構(gòu)與實(shí)踐為研究視角，提出全過程人民民主始終堅(jiān)持以人民為中心之價(jià)值邏輯，堅(jiān)持剛性制度與彈性裝置協(xié)同配合之制度邏輯，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向有機(jī)統(tǒng)一之實(shí)踐邏輯和以民主發(fā)展推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化之發(fā)展邏輯[6]；孫柏瑛、周保民以江蘇省某地票決制為研究樣本，結(jié)合地方人大規(guī)范與助推政府行政任務(wù)的執(zhí)行，以確保落實(shí)人民意愿的“民意發(fā)包”治理方式，認(rèn)為“民意發(fā)包”體現(xiàn)了雙向調(diào)適的民意集成、規(guī)范提格的民意認(rèn)證、民意貫穿的項(xiàng)目監(jiān)督以及多維并重的結(jié)果評(píng)價(jià)四個(gè)機(jī)制[7]。

基于此，現(xiàn)有研究皆對(duì)票決制的價(jià)值意蘊(yùn)如全過程人民民主價(jià)值內(nèi)涵等方面形成了基本共識(shí)，為推行票決制提供理論支撐。然而，目前沒有學(xué)者結(jié)合自貿(mào)港票決制實(shí)踐進(jìn)行研究。此外，諸如票決制的制度本身依托何種理論生成，如何基于法學(xué)等視角，結(jié)合中國特色社會(huì)主義法治體系之運(yùn)行為票決制實(shí)施提供法治保障等問題，值得進(jìn)一步剖析。

在地方實(shí)踐層面，目前票決制已在多個(gè)省份和地區(qū)開展實(shí)施，且以浙江省為代表，2022年9月，浙江省十三屆人大常委會(huì)通過《浙江省民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制規(guī)定》，為全國各省實(shí)施票決制提供了典范。但不容忽視的是，海南自貿(mào)港票決制在推動(dòng)全國票決制全面鋪開中扮演了舉足輕重的角色，如2024年1月25日，海南省七屆人大三次會(huì)議審議通過《海南省人民代表大會(huì)關(guān)于實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的決定》（以下簡稱《決定》），在充分吸收各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入推行票決制實(shí)施。然而，就法治實(shí)踐而言，如何通過包括自貿(mào)港《決定》在內(nèi)的諸多票決制地方立法，進(jìn)一步規(guī)范票決程序與實(shí)質(zhì)層面，并推進(jìn)與完善票決制監(jiān)督格局等方面問題，亦值得商榷。

鑒于此，本文將試圖以海南自貿(mào)港票決制之地方實(shí)踐為切入點(diǎn)，結(jié)合以人大監(jiān)督為統(tǒng)籌的票決制監(jiān)督格局視域，探討自貿(mào)港票決制生成邏輯與法治運(yùn)行，并力求為推進(jìn)自貿(mào)港票決制提供明晰的法治保障。由此，為自貿(mào)港票決制理論研究乃至全國各省票決制實(shí)踐發(fā)展略盡綿薄之力。

二、票決制的生成邏輯

票決制的生成邏輯意旨票決制依托于何種理論與制度產(chǎn)生，并在實(shí)踐中經(jīng)歷了何種變革。人民民主理論的科學(xué)導(dǎo)向作為票決制的邏輯起點(diǎn)，其同人民代表大會(huì)制度的豐厚底蘊(yùn)，為票決制從構(gòu)想走向階段化實(shí)踐提供了重要理論與制度支撐。

（一）理論邏輯：人民民主理論的科學(xué)導(dǎo)向

何謂民主？作為近代資產(chǎn)階級(jí)民主派的代表，盧梭基于全體社會(huì)成員共同意志的公意理論強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)思想，認(rèn)為政府不是人民的主人，而只是人民的公仆，“主權(quán)者和人民職能有一個(gè)共同的利益，以便國家機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)都永遠(yuǎn)以共同的福利為宗旨，而要做到這一點(diǎn)，就必須人民和主權(quán)者彼此視為一體”[8]。盧梭的人民主權(quán)思想推動(dòng)了資產(chǎn)階級(jí)民主理論的進(jìn)步，但未能超越歷史發(fā)展局限。對(duì)此，馬克思主義民主觀超越了近代資產(chǎn)階級(jí)民主理論范疇。馬克思、恩格斯曾強(qiáng)調(diào)：“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此，全部問題就在于確定民主的真正意義?！盵9]民主的真正意義在于結(jié)合具體國情實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的創(chuàng)新結(jié)合。由此，中國式民主的生成正是將馬克思主義民主觀同具體國情相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義中國化的實(shí)踐創(chuàng)設(shè)。

在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，毛澤東將幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合專政的理論在1949年發(fā)展為人民民主專政的理論：“對(duì)人民內(nèi)部的民主方面和對(duì)反動(dòng)派的專政方面，互相結(jié)合起來，就是人民民主專政?！盵10]并將其上升到法律上層建筑。我國1954年憲法第一條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家?！焙笤诟母镩_放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，1982年及以后版本的憲法將我國的國體作為總綱的開頭，并進(jìn)一步科學(xué)闡明了我國社會(huì)主義民主政治的國體，將“人民民主專政”明確寫入憲法中：“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家”。這為票決制構(gòu)想與實(shí)踐提供了民主政治邏輯遵循。其一，票決制堅(jiān)持民主化原則。票決制充分保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)與監(jiān)督權(quán)，“四權(quán)”共同作用于票決制發(fā)展全過程，并擴(kuò)大票決制民意匯聚之范圍與深度。其二，票決制落實(shí)科學(xué)化決策。票決制形成“群眾提、代表定、政府辦、人大評(píng)”的工作格局，各級(jí)人民政府在票決制中發(fā)揮著民生實(shí)事項(xiàng)目的征集、初步篩選與組織實(shí)施的作用，而群眾與人大代表則充當(dāng)科學(xué)化決策的重要角色。

（二）制度邏輯：人民代表大會(huì)制度的底蘊(yùn)

習(xí)近平總書記曾有言：“一個(gè)國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)。”[11]票決制從構(gòu)想走向?qū)嵺`是社會(huì)公眾通過人民代表大會(huì)制度載體實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主之具象化，并實(shí)現(xiàn)了民主監(jiān)督同人大監(jiān)督的創(chuàng)制結(jié)合。我國的政體——人民代表大會(huì)制度是推行票決制的根本政治制度。鄧小平同志指出，“我們的制度是人民代表大會(huì)制度，不搞西方那一套，社會(huì)主義國家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一作出決議，就立即執(zhí)行，不受牽制”[12]。就公眾參與國家社會(huì)治理與監(jiān)督而言，人民代表大會(huì)制度是我國民主同西方民主“多數(shù)人的暴政”抑或“選舉精英的統(tǒng)治”之根本區(qū)分所在[13]。與此對(duì)應(yīng)，我國民主監(jiān)督不單依靠人民實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，而是由人民通過人大制度來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。習(xí)近平總書記在第十九屆中央紀(jì)委第五次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)人民群眾監(jiān)督的重要性：“要充分發(fā)揮監(jiān)督在基層治理中的作用，推動(dòng)監(jiān)督落地，讓群眾參與到監(jiān)督中來?！逼睕Q制主要包括民生實(shí)事項(xiàng)目征集初定、審議票決、實(shí)施評(píng)估三個(gè)階段。在票決制監(jiān)督層面，其本質(zhì)邏輯是在憲法和法律框架內(nèi)，在程序上整合社會(huì)公眾與人大代表等主體，通過提出意見、聽取報(bào)告、調(diào)研視察、專項(xiàng)督查等方式，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況與效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估。由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾同人大主體在監(jiān)督層面上的創(chuàng)制結(jié)合，彰顯人大制度與民主政治建設(shè)之新成效。

習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上明確指出，人民代表大會(huì)制度是全過程人民民主的重要制度載體[14]。由此，我國人民代表大會(huì)制度豐富了全過程人民民主的時(shí)代架構(gòu)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)中國民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，提出全過程人民民主重大理念并大力推進(jìn)，民主價(jià)值和理念進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排和具體現(xiàn)實(shí)的民主實(shí)踐。習(xí)近平總書記指出我國人民民主的本質(zhì)優(yōu)勢，即我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程與成果、程序與實(shí)質(zhì)、直接與間接、人民與國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主[15]。2022年10月，黨的二十大首次將“全過程人民民主”的表述寫入中共黨代會(huì)報(bào)告，明確指出“全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”，并將“發(fā)展全過程人民民主”納入中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。票決制構(gòu)想的實(shí)踐與發(fā)展，符合我國新時(shí)代全過程人民民主的科學(xué)內(nèi)涵與邏輯。同時(shí)，全過程人民民主的時(shí)代架構(gòu)體現(xiàn)了民主參與、民主決策與民主監(jiān)督機(jī)制，三者不分主次，相互貫通，共同作用于票決制全過程。

（三）現(xiàn)實(shí)邏輯：票決制發(fā)展的階段化進(jìn)程

就民生實(shí)事票決制度的地方實(shí)踐而言，該制度以浙江省為代表。在程序上，現(xiàn)今包括海南自貿(mào)港在內(nèi)的各地所開展的票決制基本上沿用了浙江省寧?？h的做法，程序皆主要包括征集初定、審議票決、實(shí)施評(píng)估三項(xiàng)步驟。票決制的發(fā)展經(jīng)歷了早期探索、理論指引、逐步推廣以及全面鋪開四個(gè)階段（見表1）。事實(shí)上，關(guān)于票決制的探索，其最早源自2003年上海浦東惠南鎮(zhèn)為解決老百姓急需政府辦理的實(shí)事和生活中的急難愁盼問題而推出的民生實(shí)事項(xiàng)目落實(shí)制度。2004年10月，習(xí)近平總書記在浙江提出“建立健全為民辦實(shí)事長效機(jī)制”的民主實(shí)踐構(gòu)想，旨在要求政府在充分征求意見的基礎(chǔ)上，每年辦10件實(shí)事并寫入政府工作報(bào)告。由此為票決制地方實(shí)踐的開啟提供了理論指引。隨后，浙江省出臺(tái)全國首部針對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目落實(shí)的規(guī)范性文件《關(guān)于建立健全為民辦實(shí)事長效機(jī)制的若干意見》，要求通過民情反映機(jī)制、民主決策機(jī)制、責(zé)任落實(shí)機(jī)制等一系列工作機(jī)制，保證為民辦實(shí)事工作進(jìn)一步規(guī)范化與制度化。值得注意的是，該份文件將民生實(shí)事項(xiàng)目的落實(shí)責(zé)任交由政府，仍未確立由人大代表行使民生實(shí)事項(xiàng)目票決權(quán)。2008年伊始，浙江省寧海縣在鎮(zhèn)級(jí)層面開展實(shí)施票決制，行使民生實(shí)事項(xiàng)目票決權(quán)的人大代表正式登場。隨后，浙江省逐步在全省范圍推行實(shí)施票決制，并取得顯著成效。2022年3月，全國人大修正地方組織法，吸收了票決制實(shí)踐創(chuàng)新做法，為全國各地開展票決制提供了明確的法律依據(jù)。

三、票決制的法治運(yùn)行

在國家法律層面，票決制實(shí)施中的人大機(jī)關(guān)、人民群眾等主體權(quán)力來源于憲法、地方組織法等法律的賦予。在地方規(guī)范層面，地方人大結(jié)合本區(qū)域的發(fā)展特色制定出符合本地域的地方性法規(guī)，為票決制的地方創(chuàng)新提供規(guī)范依據(jù)。同時(shí)，以人大監(jiān)督為統(tǒng)籌的監(jiān)督格局，保障并強(qiáng)化票決制在法治軌道上有序運(yùn)行。然而，就票決制實(shí)踐之法治化運(yùn)行而言，諸如在票決制規(guī)范、程序以及監(jiān)督等層面尚存困境并亟待解決，以此切合票決制之法治需求。

（一）運(yùn)行基礎(chǔ)：憲法法律賦予票決制權(quán)能基礎(chǔ)

其一，憲法確立的人民代表大會(huì)制度為票決制實(shí)施提供根本制度遵循。毛澤東同志認(rèn)為：“至于還有所謂‘政體’問題，那是指的政權(quán)構(gòu)成的形式問題，指的一定的社會(huì)階級(jí)取何種形式去組織那反對(duì)敵人保護(hù)自己的政權(quán)機(jī)關(guān)。沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國家?！盵16]對(duì)此，憲法第二條體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的三重價(jià)值意蘊(yùn)。第一，其蘊(yùn)含著我國國家的一切權(quán)力屬于人民的人民主權(quán)原則；第二，人民主權(quán)原則的實(shí)現(xiàn)方式，在于我國的政權(quán)組織形式即人民通過全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力；第三，人民管理國家事務(wù)的方式，在于人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)。由此，票決制正是基于人民主權(quán)原則的行權(quán)邏輯，創(chuàng)制了人大與社會(huì)公眾參與社會(huì)事務(wù)管理的新型格局。其二，憲法相關(guān)法新設(shè)了人大票決制“項(xiàng)目”之討論決定權(quán)。地方組織法作為憲法關(guān)于地方政權(quán)建設(shè)規(guī)定的立法實(shí)施，是關(guān)于地方人大、地方政府的組織和工作制度的基本法律。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告?！?2017年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》，就加強(qiáng)人大討論決定重大事項(xiàng)作出頂層設(shè)計(jì)，明確提出制度性、程序性要求。2022年3月，地方組織法的修正吸收了票決制實(shí)踐創(chuàng)新做法，將票決制項(xiàng)目的討論、決定權(quán)納入地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)范疇。詳言之，新修正的地方組織法第十一條第三項(xiàng)、第五十條第一款第四項(xiàng)和第二款中，在縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的“重大事項(xiàng)”后并列加入“項(xiàng)目”一詞；第十二條第一款第三項(xiàng)中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定本行政區(qū)域內(nèi)的“建設(shè)計(jì)劃”后，增加了“項(xiàng)目”。由此為各級(jí)各地開展票決制提供了明確的法律依據(jù)。同時(shí)，在第五十條關(guān)于縣級(jí)以上人大常委會(huì)的職權(quán)規(guī)定中，專門增加一款，規(guī)定縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)討論“本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)和項(xiàng)目，可以作出決定或者決議，也可以將有關(guān)意見、建議送有關(guān)國家機(jī)關(guān)或者單位研究辦理”。此外，結(jié)合《海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》第二十八條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履行宣傳貫徹上級(jí)人大及其常委會(huì)和本級(jí)人大決議、決定的職責(zé)。由此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大實(shí)施票決制提供了地方立法行權(quán)依據(jù)。其三，具有地域特色的海南自貿(mào)港法律亦明確了自貿(mào)港社會(huì)治理導(dǎo)向。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的2020年《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。為此，2021年《海南自由貿(mào)易港法》第八條明確海南自由貿(mào)易港需構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海南自由貿(mào)易港治理體系，并提高社會(huì)治理智能化水平，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。自貿(mào)港票決制融合了人大、政府、社會(huì)公眾等多元主體的治理需求，并側(cè)重于化解社會(huì)矛盾的治理格局，此亦與黨的二十大報(bào)告提出的“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”相契合。

（二）地方運(yùn)行：自貿(mào)港票決制之地方立法實(shí)踐

2022年10月19日，?？谑姓絾?dòng)2023年民生實(shí)事項(xiàng)目征集工作，標(biāo)志著海南省票決制工作正式拉開序幕。海南自貿(mào)港進(jìn)一步推進(jìn)了票決制的地方立法實(shí)踐。首先，海南省委領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)港票決制全面推行。2023年7月21日，海南省委出臺(tái)《關(guān)于全面推行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的意見（試行）》，明確將在全省范圍內(nèi)分步推進(jìn)實(shí)施票決制，并于2025年底前實(shí)現(xiàn)票決制全覆蓋。相較其他省份而言，鮮有省委專門出臺(tái)意見，并要求包括省人大在內(nèi)的全省地方各級(jí)人大實(shí)施票決制。其次，自貿(mào)港票決制高度融合地方人大行權(quán)履職保障。2024年1月25日，海南省七屆人大三次會(huì)議審議通過自貿(mào)港票決制決定，由此意味著在全國范圍內(nèi)，海南省首次以人代會(huì)表決形式通過自貿(mào)港票決制決定。基于法理視角，海南自貿(mào)港的做法更貼合票決制實(shí)施中以人大主體為統(tǒng)籌的立法、決策與監(jiān)督之行權(quán)方式，為自貿(mào)港票決制推行提供更為科學(xué)的地方人大職權(quán)依據(jù)與保障。再次，自貿(mào)港票決制在項(xiàng)目征集、篩選機(jī)制與票決程序上更趨向規(guī)范化。如2022年9月通過的《浙江省民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制規(guī)定》第十五條雖在審議環(huán)節(jié)中規(guī)定，人大代表有權(quán)提出項(xiàng)目審議意見，同級(jí)人民政府依據(jù)第十四條規(guī)定具有派員聽取意見、回答詢問、并根據(jù)要求介紹具體情況的職權(quán)，但并未規(guī)定同級(jí)人民政府具有“提出意見權(quán)”，政府主體在審議階段顯得較為被動(dòng)與“無力”，一定程度上會(huì)挫傷政府參與積極性?；诖耍瑸榘l(fā)揮多元主體治理的能動(dòng)功效，海南自貿(mào)港決定第六條規(guī)定，人大代表在審議中提出修改意見的，本級(jí)人民政府有權(quán)提出處理意見報(bào)請(qǐng)大會(huì)主席團(tuán)決定。由此發(fā)揮政府等多元主體在票決制實(shí)施中的能動(dòng)牽引效能。此外，決定還為自貿(mào)港票決制實(shí)踐提供了地方立法創(chuàng)新（見表 2）。最后，自貿(mào)港票決制擴(kuò)大深化了監(jiān)督類型。如?？谑腥舜蟪Ｎ瘯?huì)將民生實(shí)事項(xiàng)目督辦列入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，并制定《2023年市級(jí)民生實(shí)事人大代表票決項(xiàng)目監(jiān)督實(shí)施責(zé)任分工》，強(qiáng)調(diào)票決制實(shí)施的“全過程監(jiān)督”理念。2024年，自貿(mào)港決定進(jìn)一步吸收了?？诘牡胤搅⒎▽?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如其第一條、第九條明確票決制的組織實(shí)施需接受如人大、群眾及審計(jì)等各類監(jiān)督，相較其他省份的票決制實(shí)施，其擴(kuò)大深化了票決制組織實(shí)施的監(jiān)督類型，推動(dòng)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)票決制“全過程”。此外，海南省人大結(jié)合自貿(mào)港發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了票決制省級(jí)實(shí)施的地方立法創(chuàng)制。如自貿(mào)港決定第一條明確提出“在全省全面實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”。這標(biāo)志著，海南省率先在全國省級(jí)層面實(shí)施票決制，并建立全國首個(gè)省級(jí)層面人大主體牽頭責(zé)任制。

（三）監(jiān)督運(yùn)行：以人大監(jiān)督為統(tǒng)籌的監(jiān)督格局

監(jiān)督保障執(zhí)行，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，通過監(jiān)督保障黨和國家治理各項(xiàng)決策部署、政策措施貫徹落實(shí)[17]?！耙员O(jiān)督促執(zhí)行”，以人大監(jiān)督為統(tǒng)籌的監(jiān)督格局，亦包括自貿(mào)港在內(nèi)的各地票決制治理效能，體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，人大主體的獨(dú)有性質(zhì)決定其在票決制中的角色地位。習(xí)近平總書記在2021年10月13日中央人大工作會(huì)議上，首次提出“四個(gè)機(jī)關(guān)”的重要論述：各級(jí)人大及其常委會(huì)要成為自覺堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)[18]。我國各級(jí)人大及其常委會(huì)具備“四個(gè)機(jī)關(guān)”的復(fù)合型功能?；诜ɡ硪曈?，人大及其常委會(huì)集決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一體。人大及其常委會(huì)決定權(quán)主要依據(jù)地方組織法；各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)則歸屬于監(jiān)督法，如第八條第一款規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議本級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告。在票決制層面，監(jiān)督法為地方人大及其常委會(huì)開展票決制監(jiān)督提供了上位法依據(jù)。譬如，自貿(mào)港決定第三條明確票決制項(xiàng)目需征集人民群眾普遍關(guān)注的民生問題，這與監(jiān)督法中第八條第一款規(guī)定的“社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題”相對(duì)應(yīng)，由此促成自貿(mào)港票決制地方立法與監(jiān)督法中人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)相切合。

其次，人大代表在票決制監(jiān)督格局中發(fā)揮“統(tǒng)籌”作用。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，是黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。人大“統(tǒng)籌”意旨在票決制實(shí)施全過程，由人大代表負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各主體，共同參與并組織實(shí)施票決制，以期實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的多元治理效能。如海南自貿(mào)港為推動(dòng)票決制落地，在省人大常委會(huì)指導(dǎo)下，組織省人大代表征求市縣人大常委會(huì)、市縣鄉(xiāng)基層人大代表以及廣大群眾意見[19]。在監(jiān)督治理邏輯層面，人大統(tǒng)籌各類主體旨在推動(dòng)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)于自貿(mào)港票決制“全過程”。如2023年9月，瓊海市委辦印發(fā)《關(guān)于全面推行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的意見（試行）》明確提出，“全過程監(jiān)督推動(dòng)民生實(shí)事項(xiàng)目落地見效”“發(fā)揮人大監(jiān)督與紀(jì)委監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的貫通機(jī)制”。此外，海南省人大常委會(huì)研究制訂《省級(jí)民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施情況監(jiān)督評(píng)價(jià)方案》和《2024年省級(jí)民生實(shí)事項(xiàng)目督辦分工方案》，并成立由省人大常委會(huì)、省人大代表與省政府督察室人員等組成的監(jiān)督小組，形成有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步提升人大監(jiān)督的實(shí)效性[20]。在統(tǒng)籌監(jiān)督方式上，人大代表以聯(lián)席會(huì)議制度、制訂年度民生實(shí)事監(jiān)督工作方案等方式，協(xié)調(diào)各票決制參與主體，開展專題調(diào)研、詢問、視察等日常監(jiān)督。此外，人大常委會(huì)對(duì)政府等主體的“直接”監(jiān)督，體現(xiàn)于項(xiàng)目篩選與組織實(shí)施等環(huán)節(jié)；而人大通過對(duì)人大常委會(huì)監(jiān)督職權(quán)的再監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)票決制參與主體的“間接”監(jiān)督。

最后，自貿(mào)港票決制實(shí)踐證成了以人大監(jiān)督為統(tǒng)籌的新型多元化監(jiān)督治理格局。目前，自貿(mào)港決定中已明確的監(jiān)督類型包含：第一，以人大及其常委會(huì)為主體的人大監(jiān)督。如自貿(mào)港決定第九條明確各級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)將項(xiàng)目實(shí)施情況列入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，通過聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、專題詢問等法定方式，監(jiān)督本級(jí)人民政府實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行滿意度測評(píng)。第二，以社會(huì)公眾為主體的群眾監(jiān)督?！懊裆鷮?shí)事項(xiàng)目”是票決制以“人”為面向的具體體現(xiàn)。自貿(mào)港決定第一條明確了票決制需接受群眾監(jiān)督。如在項(xiàng)目征集環(huán)節(jié)，應(yīng)廣泛收集人民群眾普遍關(guān)注的民生問題，使公共服務(wù)最大限度覆蓋轄區(qū)全體群眾，突出票決制普惠性。此外，人大會(huì)議票決后，需向社會(huì)公眾公布項(xiàng)目票決與組織實(shí)施情況，社會(huì)公眾具有“主動(dòng)”監(jiān)督職能。第三，以新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等為主體的輿論監(jiān)督。自貿(mào)港決定第三條明確規(guī)定票決制通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等途徑發(fā)布民生實(shí)事項(xiàng)目征集公告，并充當(dāng)社會(huì)各界參與票決制項(xiàng)目征集與實(shí)施監(jiān)督的“引導(dǎo)”角色，其本質(zhì)監(jiān)督力量亦在于社會(huì)公眾，而票決制強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾通過媒體等渠道實(shí)施監(jiān)督，旨在追求監(jiān)督的及時(shí)性、廣泛性。第四，以地方政府為主體的行政監(jiān)督。自貿(mào)港決定第四條明確各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目篩選，并兼顧考慮政府財(cái)政承受能力等因素，篩選初步候選項(xiàng)目；若有不具備保障要素或者可能增加群眾、企業(yè)負(fù)擔(dān)和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，人民政府有權(quán)不將其列為初步候選項(xiàng)目。第五，以審計(jì)機(jī)關(guān)為主體的審計(jì)監(jiān)督。自貿(mào)港決定第九條規(guī)定各級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目資金使用的審計(jì)監(jiān)督，確保民生實(shí)事項(xiàng)目財(cái)政資金依法使用。

（四）法治需求：票決制實(shí)踐之法治化運(yùn)行困境

首先，在票決制規(guī)范層面。目前，包括海南自貿(mào)港在內(nèi)的各地票決制實(shí)施中，做法皆不完全一致，總體而言，仍存在標(biāo)準(zhǔn)不一、程序不規(guī)范等不足。如，在實(shí)施評(píng)估環(huán)節(jié)，項(xiàng)目實(shí)施的評(píng)價(jià)方式，監(jiān)督評(píng)估的科學(xué)性、專業(yè)性與精準(zhǔn)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)[21]。誠然，海南省七屆人大三次會(huì)議雖于2024年1月23日通過了決定，為海南自貿(mào)港票決制實(shí)施提供地方立法依據(jù)，但其規(guī)定較多側(cè)重于票決制實(shí)施的程序?qū)用?，在諸如票決制應(yīng)如何在實(shí)質(zhì)層面科學(xué)組織、監(jiān)督及評(píng)估等考量依據(jù)并未規(guī)制，票決制的整體實(shí)施仍處在“摸索”階段。2018年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》中明確了海南自貿(mào)港發(fā)展目標(biāo)的總體要求：到2025年，民主法制更加健全，治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，以地方導(dǎo)向推進(jìn)票決制合乎自貿(mào)港民主法制與治理需求。由此，需從黨領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)港票決制、發(fā)揮人大統(tǒng)籌立法優(yōu)勢、健全考核評(píng)價(jià)與責(zé)任追究機(jī)制等方面，完善地方立法并出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范，推動(dòng)自貿(mào)港票決制各行權(quán)主體用權(quán)規(guī)范化。

其次，在票決制程序?qū)用?。如前文所述，?dāng)前包括海南自貿(mào)港在內(nèi)的各地票決制開展仍處于“摸著石頭過河”階段。如民生實(shí)事項(xiàng)目征集渠道較為單一、范圍不廣，社會(huì)參與度低，與人民群眾的期望還有距離；在項(xiàng)目審議票決環(huán)節(jié)，個(gè)別項(xiàng)目說明過簡、量化不夠，不利于代表的審議和票決等問題，在自貿(mào)港等各地票決制的開展中亟待解決。黨的二十大報(bào)告明確提出了“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”的行動(dòng)綱領(lǐng)，并對(duì)加快建設(shè)數(shù)字中國、法治中國作出了具體部署。2023年3月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《新時(shí)代的中國網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)》白皮書，提出要以法治力量護(hù)航數(shù)字中國高質(zhì)量發(fā)展，為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。數(shù)字法治包括法治領(lǐng)域數(shù)字化維度，即以數(shù)字化提高法治效率、賦能法治效果，用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)法治方式變革、塑造數(shù)字正義形態(tài)[22]。故此，自貿(mào)港票決制的發(fā)展需與“中國式現(xiàn)代化”數(shù)字法治發(fā)展相接軌。

最后，在票決制監(jiān)督層面。近年來，全國各地開展票決制雖取得了階段性成效，但票決制工作機(jī)制尚未健全，如在項(xiàng)目監(jiān)督上，政府主動(dòng)接受人大監(jiān)督的意識(shí)有待加強(qiáng)，現(xiàn)有的人大監(jiān)督方式形式比較單一，監(jiān)督仍缺乏計(jì)劃性和系統(tǒng)性[23]。當(dāng)前，健全黨和國家監(jiān)督體系已進(jìn)入系統(tǒng)集成且協(xié)同高效的新階段，各監(jiān)督類型的關(guān)聯(lián)性及互動(dòng)性愈加增強(qiáng)。而外部監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的有力補(bǔ)充，是不可或缺的監(jiān)督機(jī)制。黨的二十大報(bào)告明確指出，我國未來五年的主要目標(biāo)任務(wù)之一，是全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進(jìn)一步提高，中國特色社會(huì)主義法治體系更加完善。故此，在自貿(mào)港票決制監(jiān)督層面，需注重外部監(jiān)督類型在健全黨和國家監(jiān)督體系之功效，并以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)于票決制全過程，形成“合力”與“閉環(huán)”監(jiān)督。

四、票決制的法治保障

法治保障體系是指“確保法治建設(shè)進(jìn)程順利推進(jìn)與法治建設(shè)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)的各種條件、要素所構(gòu)成的一個(gè)相互聯(lián)系、相互作用的系統(tǒng)”[24]。法治保障應(yīng)涵蓋法律制定、實(shí)施和監(jiān)督全過程。故此，為回應(yīng)票決制法治化運(yùn)行之法治需求，需從票決制行權(quán)規(guī)范、實(shí)施流程以及監(jiān)督機(jī)制等領(lǐng)域，為包括自貿(mào)港在內(nèi)的各地票決制開展提供法治保障借鑒。

（一）依法行權(quán)：加強(qiáng)自貿(mào)港票決制規(guī)范化建設(shè)

其一，需健全黨內(nèi)法規(guī)制度，為黨領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)港票決制提供黨規(guī)依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)為把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到全面依法治國全過程和各方面提供重要制度保障，在形成全面依法治國總體格局中發(fā)揮重要作用，在保障“黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)踐中擔(dān)當(dāng)著舉足輕重的角色[25]。為此，在黨領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)港票決制之黨規(guī)層面上，各級(jí)黨委、黨的工作部門可結(jié)合本區(qū)域特色出臺(tái)相應(yīng)意見或指導(dǎo)意見等，優(yōu)化黨委領(lǐng)導(dǎo)票決制“質(zhì)”之層面建設(shè)。

其二，需發(fā)揮人大主導(dǎo)立法之優(yōu)勢，健全自貿(mào)港票決制規(guī)范制度。第一，注重自貿(mào)港票決制科學(xué)立法。地方各級(jí)人大常委會(huì)需切實(shí)加強(qiáng)對(duì)票決制工作的組織指導(dǎo)，加強(qiáng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，健全完善機(jī)制，及時(shí)分析研究并推動(dòng)解決票決制中遇到的新情況、新問題，必要時(shí)可直接作出決議決定，為票決制工作開展提供法治保障[26]。第二，加強(qiáng)自貿(mào)港票決制民主立法。黨的二十大報(bào)告指出，“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”。為此，需充分運(yùn)用“對(duì)話榕樹下”基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是民主民意表達(dá)的重要平臺(tái)和載體，是新時(shí)代催生的民主立法新實(shí)踐。票決制根本目的旨在以民為本，由此意味票決制立法須結(jié)合基層民主意見，通過國家立法“直通車”直擊廣大群眾最關(guān)切的問題。

其三，需完善考評(píng)追責(zé)制度，為自貿(mào)港票決制營造依法監(jiān)督的法治環(huán)境。自貿(mào)港決定僅明確了票決制需接受監(jiān)督，但未規(guī)定末梢監(jiān)督的考核評(píng)價(jià)與責(zé)任追究制度。為此，可結(jié)合本區(qū)域特色，出臺(tái)“海南自由貿(mào)易港票決制考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究規(guī)定”，為自貿(mào)港票決制考核評(píng)價(jià)與責(zé)任追究提供明確規(guī)范指引。詳言之，就考核評(píng)價(jià)的主體與對(duì)象而言，一是規(guī)定考核評(píng)價(jià)主體是由各級(jí)人大代表組成的票決制考核評(píng)價(jià)小組，負(fù)責(zé)具體票決制考核評(píng)價(jià)工作；二是規(guī)定考核評(píng)價(jià)對(duì)象是下級(jí)人民政府及本級(jí)人民政府負(fù)有票決制組織實(shí)施及管理職責(zé)的部門。就考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容與結(jié)果而言，一是建議需將目標(biāo)任務(wù)、完成時(shí)限、資金安排、保障措施以及群眾滿意度等事項(xiàng)納入指標(biāo)體系；二是建議將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)被考核評(píng)價(jià)人民政府、部門及其負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)及責(zé)任追究、獎(jiǎng)懲任免、票決制資金安排等的重要依據(jù)。就責(zé)任追究而言，建議明確在票決制或考核評(píng)價(jià)工作中不履行或者不正確履行職責(zé)等進(jìn)行責(zé)任追究，實(shí)行票決制終身追究制。此外，為推動(dòng)票決制有序落實(shí)，建議充分結(jié)合《海南自由貿(mào)易港公職人員容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》，將“支持實(shí)干、激勵(lì)創(chuàng)新”作為首要原則，以“三個(gè)區(qū)分開來”機(jī)制1為在海南自貿(mào)港票決制建設(shè)中勇于改革與擔(dān)當(dāng)者提供容錯(cuò)糾錯(cuò)保障機(jī)制。

（二）數(shù)字改革：推動(dòng)自貿(mào)港票決制流程再構(gòu)造

其一，以“數(shù)字化”推動(dòng)優(yōu)化自貿(mào)港票決制實(shí)施程序。第一，通過“數(shù)字”改革，拓寬民生實(shí)事項(xiàng)目民意征集渠道。建議在項(xiàng)目征集前，通過“海南人大”等官方平臺(tái)發(fā)布本年度有關(guān)征集事宜，給予社會(huì)公眾參與社會(huì)治理必要且合理的預(yù)期。在項(xiàng)目征集時(shí)，通過微信、自媒體以及相關(guān)官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)多渠道發(fā)布有關(guān)項(xiàng)目征集公告。在項(xiàng)目征集后，亦通過“海南人大”等官方平臺(tái)向社會(huì)公眾公布民生實(shí)事項(xiàng)目征集情況，并根據(jù)征求意見與建議，結(jié)合公眾意見求證有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的可行性。第二，結(jié)合“數(shù)字”改革，提升自貿(mào)港票決制人大代表審議與票決質(zhì)效。需充分結(jié)合地方數(shù)字化技術(shù)及其立法效能，在無記名投票原則上，實(shí)現(xiàn)人大代表民生實(shí)事項(xiàng)目審議、票決權(quán)間的有機(jī)互動(dòng)。如《海南省人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第二十四條與《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第十五條皆規(guī)定需運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)會(huì)議文件資料電子化，采用網(wǎng)絡(luò)視頻、電子化報(bào)到等方式為代表或組成人員履職提供便利和服務(wù)。

其二，探索建立自貿(mào)港票決制“數(shù)字”監(jiān)督機(jī)制。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，將“鍵對(duì)鍵”與“面對(duì)面”相結(jié)合，推動(dòng)監(jiān)督小組與基層監(jiān)督有效銜接。如浙江省寧海縣人大常委會(huì)探索開展“已票決民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施過程代表跟蹤監(jiān)督系統(tǒng)”，以數(shù)字賦能票決制監(jiān)督[27]。此亦為自貿(mào)港票決制開展實(shí)施監(jiān)督提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。故此，建議通過微信建立由省級(jí)人大常委會(huì)主管的“自貿(mào)港票決制監(jiān)督平臺(tái)”公眾號(hào)，并由人大代表專門負(fù)責(zé)管理。詳言之，需在該監(jiān)督平臺(tái)內(nèi)設(shè)置“一鍵監(jiān)督”專欄，引導(dǎo)社會(huì)公眾按照級(jí)別管轄原則及相關(guān)流程提交評(píng)價(jià)意見與建議，并附上有關(guān)圖片或視頻。負(fù)責(zé)管理的人大代表通過梳理歸納相關(guān)意見與建議，移交至對(duì)應(yīng)的票決制監(jiān)督小組。各監(jiān)督小組應(yīng)以事實(shí)為根據(jù)，直擊自貿(mào)港票決制開展中的問題，并向負(fù)責(zé)落實(shí)該民生實(shí)事項(xiàng)目的政府或部門提出監(jiān)督檢查建議，結(jié)合“數(shù)字”監(jiān)督推動(dòng)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)于自貿(mào)港票決制“閉環(huán)”監(jiān)督。

（三）主導(dǎo)監(jiān)督：堅(jiān)持黨委全面領(lǐng)導(dǎo)票決制實(shí)施

事實(shí)上，目前在全國范圍內(nèi)實(shí)施的票決制皆形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大統(tǒng)籌、政府主責(zé)、代表票決、群眾參與的工作機(jī)制。黨領(lǐng)導(dǎo)票決制工作，是推行票決制法治化進(jìn)程之“強(qiáng)保障”。

首先，在票決制主體層面，切實(shí)發(fā)揮各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用。黨委充當(dāng)說服與命令各主體的“領(lǐng)導(dǎo)”角色，這與人大主體統(tǒng)籌并推動(dòng)票決制全局發(fā)展的“主導(dǎo)”作用存在差異。在工作層面，應(yīng)在各級(jí)黨委堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下開展票決工作，總攬全局，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于票決制工作的全過程。在黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)各級(jí)人大及其常委會(huì)按照“四個(gè)機(jī)關(guān)”2定位不斷強(qiáng)化自身建設(shè)。在機(jī)構(gòu)層面，將票決制工作納入各級(jí)黨委重要議事日程，構(gòu)建相應(yīng)的票決制工作領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組，專門負(fù)責(zé)票決制工作的領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)實(shí)施。在配置層面，領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組一般由黨委書記任組長，并由人大主席、政府“一把手”任副組長。

其次，在票決制監(jiān)督層面，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督貫穿于自貿(mào)港票決制全過程。健全各類貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)完善“1+9”之黨和國家監(jiān)督體系，是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在黨和國家監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制下，其主導(dǎo)機(jī)制是指黨內(nèi)監(jiān)督制度[28]。江澤民指出：“努力做到領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使到哪里，領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)延伸到哪里，黨組織的監(jiān)督就實(shí)行到哪里。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部工作時(shí)間內(nèi)的表現(xiàn)要監(jiān)督，工作以外的活動(dòng)也要注意。”[29]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的。”[30]黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)體現(xiàn)于票決制征集提出至實(shí)施監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)。黨內(nèi)監(jiān)督有力有效，方能推動(dòng)外部監(jiān)督發(fā)揮治理功效。

再次，構(gòu)建自貿(mào)港票決制黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第九條規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督體系，監(jiān)督主體包含黨委（黨組）、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作部門、黨的基層組織、黨員，監(jiān)督方式對(duì)應(yīng)全面監(jiān)督、專責(zé)監(jiān)督、職能監(jiān)督、日常監(jiān)督、民主監(jiān)督。故此，在黨委全面領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)港票決制背景下，需充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督之多元主體的監(jiān)督效能，以期在黨領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)港票決制下開展黨內(nèi)自我監(jiān)督，緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”與“絕大多數(shù)”相結(jié)合。此外，“一把手”及廣大黨員干部需著眼預(yù)防違紀(jì)違法，基于“質(zhì)”的層面預(yù)防“票決制腐敗”。

最后，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督同外部監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)于自貿(mào)港票決制?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條規(guī)定，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，為黨內(nèi)監(jiān)督同外部監(jiān)督相結(jié)合提供了黨規(guī)依據(jù)?；诖耍再Q(mào)港票決制下黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，體現(xiàn)于自貿(mào)港票決制實(shí)施需接受黨委全面領(lǐng)導(dǎo)與在黨內(nèi)主導(dǎo)下開展監(jiān)督，亦體現(xiàn)于外部監(jiān)督互補(bǔ)于黨內(nèi)監(jiān)督，即有關(guān)國家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨規(guī)黨紀(jì)、需要黨組織處理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)黨組織報(bào)告，推動(dòng)自貿(mào)港票決制黨內(nèi)監(jiān)督貫穿于外部監(jiān)督。

（四）閉環(huán)監(jiān)督：形成人大統(tǒng)籌監(jiān)督的監(jiān)督合力

其一，完善票決制監(jiān)督小組組成。在級(jí)別層面，組建鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、縣、市、省監(jiān)督小組，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)港票決制“四級(jí)”監(jiān)督全覆蓋。各級(jí)監(jiān)督小組因地制宜監(jiān)督本區(qū)域票決制工作，并接受上級(jí)監(jiān)督小組領(lǐng)導(dǎo)與指示。在配置層面，充分吸收各票決制參與主體，如黨委、人大機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、政府部門、群眾代表等，并形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大統(tǒng)籌、紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)”之“1+1+1+N”自貿(mào)港票決制監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制。在程序?qū)用?，各?jí)監(jiān)督小組應(yīng)開展票決制日常監(jiān)督或?qū)ｍ?xiàng)檢查，形成監(jiān)督檢查報(bào)告，并定期向本級(jí)黨委匯報(bào)；各級(jí)黨委可根據(jù)監(jiān)督小組匯報(bào)對(duì)其作出指示，監(jiān)督小組應(yīng)落實(shí)；各級(jí)監(jiān)督小組依據(jù)黨委指示或通過民主評(píng)議方式，對(duì)票決制實(shí)施情況形成監(jiān)督檢查建議，并向政府及有關(guān)主體提出監(jiān)督檢查建議，政府及有關(guān)主體應(yīng)據(jù)此整改完善（見圖1）。

其二，監(jiān)督貫穿票決制全過程。在監(jiān)督類型層面，需在自貿(mào)港決定中已明確的監(jiān)督類型基礎(chǔ)上，增加如紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督以及民主監(jiān)督等監(jiān)督類型。詳言之，就紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督而言，其充當(dāng)專責(zé)監(jiān)督之角色，專職于自貿(mào)港票決制實(shí)行下黨員及行使國家公權(quán)力的主體監(jiān)督，確?！叭桓崩砟钊趨R自貿(mào)港“清廉票決制”中，如2024年2月海南省紀(jì)委監(jiān)委制定了《海南省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)〈關(guān)于加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的若干意見〉的工作措施和任務(wù)分工》，將推進(jìn)市縣加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督列入年度重點(diǎn)工作任務(wù)，直擊基層監(jiān)督工作問題。就財(cái)會(huì)監(jiān)督而言，其同審計(jì)監(jiān)督具有較強(qiáng)互補(bǔ)性，二者皆可針對(duì)國家機(jī)關(guān)及政府部門的財(cái)務(wù)等活動(dòng)實(shí)施開展監(jiān)督，健全財(cái)會(huì)監(jiān)督同審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，利于化解自貿(mào)港票決制下“財(cái)務(wù)上的腐敗”。就民主監(jiān)督而言，其作為我國憲法序言中明確的多黨合作與政治協(xié)商制度的重要場域，通過提出意見、批評(píng)與建議的方式加強(qiáng)各黨派有機(jī)互動(dòng)，利于自貿(mào)港票決制之集思廣益。在監(jiān)督階段層面，票決制監(jiān)督應(yīng)貫穿項(xiàng)目征集初選、審議票決與實(shí)施評(píng)估階段之全過程，且各監(jiān)督類型在各階段中的監(jiān)督強(qiáng)度應(yīng)張弛有度。詳言之，第一，在人大會(huì)議前之項(xiàng)目征集初選階段，項(xiàng)目需經(jīng)民意征集，并經(jīng)政府的綜合考量篩選。在此環(huán)節(jié)，各級(jí)政府需準(zhǔn)確把握票決項(xiàng)目的“初步”決定權(quán)，強(qiáng)化政府主體的行政監(jiān)督并兼顧群眾監(jiān)督，將不具備保障要素抑或可能增加群眾、政府債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目“拒之門外”。第二，在人大會(huì)議中之項(xiàng)目審議票決階段，項(xiàng)目正式進(jìn)入人大主體的審議決定權(quán)范疇。人大代表處于票決制流程之關(guān)鍵紐帶，其通過票決會(huì)議行使項(xiàng)目最終決定權(quán)，故在審議票決環(huán)節(jié)中需強(qiáng)化人大監(jiān)督的主責(zé)作用。第三，在人大會(huì)議后之項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估階段，需強(qiáng)化人大主體統(tǒng)籌各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。建立自貿(mào)港票決制滿意度測評(píng)工作機(jī)制，開展各監(jiān)督主體查出問題整改情況滿意度測評(píng)。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，人大常委會(huì)組成人員、人大代表圍繞各監(jiān)督小組監(jiān)督檢查建議，聽取與審議整改情況報(bào)告，以期督促各監(jiān)督主體準(zhǔn)確落實(shí)整改情況。

五、結(jié)語

民生治理已然成為全面推進(jìn)全過程人民民主與實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化之著眼點(diǎn)與落腳點(diǎn)。票決制實(shí)踐為人民群眾參與重大決策與民主監(jiān)督提供了科學(xué)路徑，亦為政府科學(xué)民主決策和管理公共事務(wù)搭建了制度載體。當(dāng)前，全國各地不斷創(chuàng)新票決制實(shí)踐方式。自貿(mào)港票決制率先在全國省級(jí)層面開展，自貿(mào)港決定明確擴(kuò)大了票決制實(shí)施監(jiān)督類型，為全國各地票決制開展提供了地方經(jīng)驗(yàn)。而事實(shí)上，包括海南自貿(mào)港在內(nèi)的全國各地票決制實(shí)施仍存在較大探索與完善空間。概言之，海南自貿(mào)港票決制實(shí)施充滿機(jī)遇亦不乏挑戰(zhàn)。故仍需不斷完善該項(xiàng)制度，在法治層面，推動(dòng)出臺(tái)票決制在各領(lǐng)域?qū)嵤┑牡胤搅⒎?，形成“?guī)范合力”，為全國票決制實(shí)施提供多元化、多層次的法治保障經(jīng)驗(yàn)，更好地發(fā)揮民主決策與各類監(jiān)督的協(xié)作機(jī)理，探索出一條“讓人民當(dāng)家作主”的新路徑，以期推動(dòng)完善海南自貿(mào)港乃至全國范圍內(nèi)的票決制之民主與法治建設(shè)，對(duì)放大票決制的地區(qū)效應(yīng)和長效優(yōu)勢有所裨益。

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[20]海南省人大常委會(huì)教科文衛(wèi)工委.海南民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制創(chuàng)新實(shí)踐工作全面鋪開 增強(qiáng)海南人大監(jiān)督實(shí)效 推動(dòng)民生實(shí)事項(xiàng)目交出溫暖答卷[J].海南人大，2024（4）：8-11.

[21][23]黃其夢(mèng).如何推進(jìn)票決制工作制度化規(guī)范化常態(tài)化[J].海南人大，2023（9）：29-33.

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基金項(xiàng)目：本文是司法部項(xiàng)目“海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)研究”（21SFB2008）；2023年海南省研究生創(chuàng)新科研課題“海南自貿(mào)港建設(shè)下各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（Qhys2023-163）的階段性成果之一。

①2016年1月18日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話中提出“三個(gè)區(qū)分開來”機(jī)制：要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。

②2021年，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上對(duì)人大及其常委會(huì)作出了“四個(gè)機(jī)關(guān)”即政治機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)與工作機(jī)關(guān)之重要定位。

作者簡介：蔡運(yùn)權(quán)，海南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；陳志英，海南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。