案" "情

某市工業(yè)園區(qū)在引進(jìn)某大型硅業(yè)新材料項(xiàng)目后，經(jīng)測(cè)算園區(qū)原有的工業(yè)垃圾處理場(chǎng)不能滿足生產(chǎn)需求，需要新建垃圾填埋場(chǎng)以解決固體廢棄物的處置問(wèn)題。但由于所需的1200萬(wàn)元建設(shè)資金未能籌措到位，垃圾填埋場(chǎng)遲遲未能啟動(dòng)建設(shè)。得知這一情況后，某硅業(yè)新材料公司表示愿意出資建設(shè)。工業(yè)園區(qū)管理部門(mén)考慮到雖然企業(yè)出資建設(shè)可以解決資金問(wèn)題，但垃圾填埋場(chǎng)建成后服務(wù)的是園區(qū)所有企業(yè)，且此類垃圾填埋場(chǎng)在建設(shè)過(guò)程中不僅要制定相應(yīng)的固體廢棄物處理方案，還要按照固體廢棄物處理要求進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)。同時(shí)，按照環(huán)保要求，對(duì)固體廢棄物進(jìn)行分類填埋后，還要對(duì)填埋場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和維護(hù)，需要考慮解決后期的運(yùn)營(yíng)及移交問(wèn)題。為此，工業(yè)園區(qū)管理部門(mén)召集市發(fā)展和改革委員會(huì)、市政管理、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、自然資源等部門(mén)進(jìn)行專題研究。

雖然各部門(mén)一致認(rèn)為可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的方式解決硅業(yè)新材料公司運(yùn)營(yíng)垃圾填埋場(chǎng)問(wèn)題，但對(duì)于垃圾填埋場(chǎng)按什么方式供地，土地應(yīng)由誰(shuí)持有，各方的意見(jiàn)各不相同。硅業(yè)新材料公司希望以出讓方式持有垃圾填埋場(chǎng)120畝的土地使用權(quán)。但基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)較為常見(jiàn)的做法是：基礎(chǔ)設(shè)施涉及的土地使用權(quán)由政府的管理部門(mén)持有，特許經(jīng)營(yíng)者在特定期限內(nèi)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，期限屆滿后移交政府。垃圾填埋場(chǎng)的土地使用權(quán)通常以劃撥的方式由市政管理部門(mén)持有，個(gè)別部門(mén)擔(dān)心以出讓方式提供土地使用權(quán)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，會(huì)導(dǎo)致土地性質(zhì)與授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式存在矛盾。

分" "歧

一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)是政府部門(mén)將劃撥土地上建設(shè)的具備公共屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，授權(quán)給社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)管理。出讓的土地使用權(quán)則具備私有屬性，在其上建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施是否符合相關(guān)規(guī)定，各方意見(jiàn)不一。

某硅業(yè)新材料公司認(rèn)為，采用出讓方式供地，有利于在特許經(jīng)營(yíng)期間明確垃圾填埋場(chǎng)的資產(chǎn)歸屬，便于企業(yè)對(duì)資產(chǎn)的管理與運(yùn)營(yíng)，也可避免劃撥性質(zhì)的土地收益繳納等問(wèn)題無(wú)法厘清，在運(yùn)營(yíng)期限屆滿時(shí)可以無(wú)償移交所有設(shè)施。

市政管理部門(mén)認(rèn)為，垃圾填埋場(chǎng)屬于市政設(shè)施，按照《劃撥用地目錄》規(guī)定，屬于可采用劃撥方式供地的情形。該市類似設(shè)施都是以劃撥方式供地，若以出讓方式供地，可能導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)期滿后此類設(shè)施無(wú)償收回存在爭(zhēng)議，且收回后由政府部門(mén)享有出讓土地使用權(quán)也沒(méi)有明確的規(guī)定，有可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛。

市生態(tài)環(huán)境部門(mén)認(rèn)為，配套垃圾填埋場(chǎng)是為工業(yè)園區(qū)的生產(chǎn)企業(yè)解決固體垃圾處置，其服務(wù)對(duì)象為所有企業(yè)，將用于建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)的土地出讓給硅業(yè)新材料公司，容易導(dǎo)致公共設(shè)施私有化，可能會(huì)發(fā)生其他有需求處理固體垃圾的企業(yè)遭排斥的情況。

市發(fā)展和改革委員會(huì)、市財(cái)政部門(mén)認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定沒(méi)有禁止在出讓的國(guó)有土地上建設(shè)特許經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家政策明確鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，為避免產(chǎn)權(quán)糾紛，可在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確約定期限屆滿后的權(quán)利義務(wù)。

市自然資源部門(mén)認(rèn)為，市政基礎(chǔ)設(shè)施可按《劃撥用地目錄》供地，但硅業(yè)新材料公司在取得垃圾填埋場(chǎng)用地后通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式運(yùn)營(yíng)并以有償方式提供服務(wù)，應(yīng)按出讓的方式供地。

分" "析

基礎(chǔ)設(shè)施可采用劃撥方式供地，但并不是只能采用劃撥方式供地。按照2016年12月原國(guó)土資源部等部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》要求，根據(jù)投融資體制改革要求，對(duì)可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教

育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會(huì)資本共同投資建設(shè)。市、縣政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厝〉贸杀尽⑹袌?chǎng)供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準(zhǔn)地價(jià)等，制定公共服務(wù)項(xiàng)目基準(zhǔn)地價(jià)，依法評(píng)估并合理確定出讓底價(jià)。公共服務(wù)項(xiàng)目用地出讓、租賃應(yīng)遵循公平合理原則，不得設(shè)置不合理的供應(yīng)條件，只有一個(gè)用地意向者的，可以協(xié)議方式供應(yīng)。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的使用年限，應(yīng)與政府和社會(huì)資本合作期限相一致，但不得超過(guò)對(duì)應(yīng)用途土地使用權(quán)出讓法定最高年限。

由此可見(jiàn)，國(guó)家鼓勵(lì)擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍，適時(shí)地縮小劃撥用地范圍，對(duì)可以使用劃撥土地的公共服務(wù)項(xiàng)目用地，地方亦可探索通過(guò)出讓、租賃等有償使用方式供地。也就是說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施不僅可按照劃撥方式供地，也可以采用出讓方式供地。在實(shí)踐中，地方大多選取“出讓”此種相對(duì)成熟的土地有償使用方式進(jìn)行探索。值得注意的是，在出讓土地用于特許經(jīng)營(yíng)的情形下，設(shè)定土地使用年限時(shí)要綜合考慮土地使用法定最高年限和特許經(jīng)營(yíng)年限，應(yīng)以兩者之中的最低年限確定，避免出現(xiàn)剩余年限補(bǔ)償糾紛。

本案例中，市政管理部門(mén)從固有的工作習(xí)慣角度出發(fā)，認(rèn)定基礎(chǔ)設(shè)施用地只能采用劃撥方式供地，是沒(méi)有理解國(guó)家有關(guān)供地政策。按目前國(guó)家相關(guān)政策，無(wú)論是否授予硅業(yè)新材料公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，垃圾填埋場(chǎng)都可以通過(guò)出讓方式供地，兩者之間并沒(méi)有排斥規(guī)則規(guī)定。

特定期限內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)者可擁有基礎(chǔ)設(shè)施且未限制其土地性質(zhì)。為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，保障社會(huì)公共利益和公共安全，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等6部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第七條規(guī)定，在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府。這里對(duì)特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)定了特定期限內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)者可擁有基礎(chǔ)設(shè)施，且沒(méi)有將基礎(chǔ)設(shè)施所涉及土地限制為劃撥性質(zhì)。也就是說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)者可以用合法取得的土地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并取得基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

本案例中，市生態(tài)環(huán)境部門(mén)擔(dān)心在出讓土地上建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)致私有化的問(wèn)題，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)管理制度中已有考慮。公共利益的保障并不是通過(guò)土地性質(zhì)來(lái)約束的，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》在保障特許經(jīng)營(yíng)者取得合理收益的同時(shí)，分別從明確實(shí)施條件、強(qiáng)化行政監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、完善保障機(jī)制四個(gè)方面規(guī)定了公共利益的保障措施。

基礎(chǔ)設(shè)施采用出讓方式供地，并不會(huì)影響特許經(jīng)營(yíng)期滿后的移交。在基礎(chǔ)設(shè)施授權(quán)經(jīng)營(yíng)的情形下，若是由特許經(jīng)營(yíng)者使用出讓方式取得土地建設(shè)并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，可視土地使用年限的剩余年限與特許經(jīng)營(yíng)年限差值的不同約定移交的方式，即土地使用權(quán)年限大于特許經(jīng)營(yíng)年限的，可以補(bǔ)充協(xié)議的方式在特許經(jīng)營(yíng)期滿后收回土地。這樣既可以避免移交過(guò)程中兩權(quán)分離的矛盾出現(xiàn)，也不影響接管部門(mén)依法取得基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。

本案例中，市政管理部門(mén)作為基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屆滿后的接管部門(mén)，對(duì)于移交后如何厘清產(chǎn)權(quán)有疑慮，可在擬定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議過(guò)程中明確約定特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)履行的義務(wù)及產(chǎn)權(quán)處理方式。

為了滿足人們對(duì)生活和工作環(huán)境更加舒適和美好的期望，部分地方探索以特許經(jīng)營(yíng)的方式讓社會(huì)資本參與垃圾填埋場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，但實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)遇到社會(huì)資本提出不同產(chǎn)權(quán)類型需求的情況。這與原有以政府為主導(dǎo)的操作模式不同，需要相關(guān)政府部門(mén)準(zhǔn)確把握國(guó)有土地有償使用、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)等重要制度創(chuàng)新，打破長(zhǎng)期形成的固有思維模式。如此，才能在實(shí)踐中確保政策改革落地，將其轉(zhuǎn)化為發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。

在國(guó)家進(jìn)一步深化國(guó)有土地使用權(quán)管理制度改革的背景下，垃圾填埋場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的模式讓社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，還可以采用出讓方式供地，保障特許經(jīng)營(yíng)者在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的合法產(chǎn)權(quán)。需要注意的是，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)不能一放了之。作為監(jiān)管者和公共服務(wù)保障者，相關(guān)職能部門(mén)要在有關(guān)制度機(jī)制下履行監(jiān)管責(zé)任，持續(xù)保障公用產(chǎn)品和公用服務(wù)供給，維護(hù)公共利益和公共安全，讓基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)真正發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生的作用。

本案例中，在市發(fā)展和改革委員會(huì)的組織下，自然資源、財(cái)政、市政管理、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)對(duì)垃圾填埋場(chǎng)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的產(chǎn)權(quán)移交條款進(jìn)行了充分討論，明確了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后產(chǎn)權(quán)的歸屬以及移交方式，并擬定了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo)方案，最終通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式確定了最終的特許經(jīng)營(yíng)者。（作者單位：南寧市自然資源局）