摘 要：城鄉(xiāng)融合視角下的全域土地綜合整治模式優(yōu)化是以全域土地綜合整治為基礎(chǔ)，更多地關(guān)注城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同整治等手段促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。目前，全域土地綜合整治已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善人民生活質(zhì)量起著至關(guān)重要的作用。但是從城鄉(xiāng)融合的角度來看，全域土地綜合整治模式還存在諸多問題，有待進(jìn)一步優(yōu)化與完善?；诖耍芯繌某青l(xiāng)融合的視角出發(fā)，分析并討論了全域土地綜合整治模式的優(yōu)化問題。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；模式優(yōu)化；利益統(tǒng)籌

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）15-140-3

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.15.029

0 引言

全域土地綜合整治是國家在新形勢下提出的一種新的土地管理模式。從城鄉(xiāng)融合的視角出發(fā)，優(yōu)化土地整治模式是實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用、空間布局優(yōu)化的重要途徑。研究以城鄉(xiāng)融合為視角，對全域土地綜合整治模式進(jìn)行探討，針對存在的問題采取對應(yīng)措施，以期有效提升全域土地綜合整治的效率與質(zhì)量，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1 制度沿革與內(nèi)涵解析

1.1 制度沿革

全域土地綜合整治是近年來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要模式。全域土地綜合整治是指在一定范圍內(nèi)，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對某一區(qū)域進(jìn)行全面、系統(tǒng)的綜合整治。從城鄉(xiāng)融合的視角來看，全域土地綜合整治模式的制度變遷主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.1.1 土地資源配置模式變遷

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家以政府為主導(dǎo)，通過行政手段對土地資源進(jìn)行配置，以提高土地使用效率、提高經(jīng)濟(jì)效益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以市場機(jī)制為主導(dǎo)的土地資源配置方式成為主流，政府更多是通過法律法規(guī)的制定與實(shí)施對市場行為進(jìn)行規(guī)制，從而實(shí)現(xiàn)對土地資源的合理配置。新形勢下，政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，從規(guī)劃、政策、法規(guī)等方面對土地資源利用進(jìn)行引導(dǎo)與調(diào)控。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)加強(qiáng)對土地市場的監(jiān)督與調(diào)控，以保證土地資源的安全與穩(wěn)定。

1.1.2 國土資源管理制度調(diào)整

國家對國土資源管理體制進(jìn)行了調(diào)整，逐步向集中、分級負(fù)責(zé)的方向發(fā)展。具體來說，在全域土地綜合整治模式制度演進(jìn)過程中，國家對國土資源管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合與改革，形成了較為完善的國土資源管理體系。《中華人民共和國土地管理法》對土地利用進(jìn)行了嚴(yán)格控制。國家編制土地利用總體規(guī)劃，確定土地用途；嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實(shí)行特殊保護(hù)。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》刪除了非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地必須占用國有土地或原集體土地的規(guī)定，明確國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，實(shí)行耕地保護(hù)制度。新《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，省、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃中嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

1.1.3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)加強(qiáng)

在全域土地綜合整治模式的演進(jìn)過程中，國家加大了整治環(huán)境污染與生態(tài)破壞的力度。與此同時(shí)，國家也加大了合理利用與保護(hù)自然資源的力度，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。土地綜合整治模式體系的演進(jìn)是一個(gè)不斷發(fā)展、不斷完善的過程。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，全域土地綜合整治模式的制度日益完善，對提高土地利用效率、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，同時(shí)也為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐與保障。

1.2 內(nèi)涵解析

全域土地綜合整治模式是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，從全局視角出發(fā)，對城鄉(xiāng)土地進(jìn)行全面、系統(tǒng)的整治，包括合理利用土地資源、優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地使用效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)發(fā)展。全域土地綜合整治模式的內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面。第一，整體規(guī)劃。全域土地綜合整治要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、陸海、耕地、林地等各類用地，實(shí)現(xiàn)資源合理配置。二是綜合整治。全域土地綜合整治要求對農(nóng)村宅基地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地等不同類型土地進(jìn)行綜合整治。同時(shí)，要注意生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用。三是和諧發(fā)展。全域土地綜合整治要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、耕地與林地等各類用地協(xié)調(diào)發(fā)展。促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會進(jìn)步。在實(shí)施全域土地綜合整治過程中，要注意統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合整治。同時(shí)，也要注意空間的協(xié)調(diào)與效益的提升。只有實(shí)施全域土地綜合整治，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步［1］。

2 全域土地綜合整治模式

2.1 全域土地綜合整治1.0模式：面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綜合整治

浙江省作為民營經(jīng)濟(jì)大省，長期面臨著資源環(huán)境承載力不足、環(huán)境質(zhì)量下降、土地利用碎片化、發(fā)展用地短缺等問題。為持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村土地整治試點(diǎn)，浙江省率先在全國范圍內(nèi)形成土地綜合整治1.0模式，并在全國率先形成杭州市土地綜合治理1.0模式。2017年，杭州市雙浦鎮(zhèn)率先開展全域土地綜合整治，以鄉(xiāng)村為重點(diǎn)，針對建設(shè)用地?zé)o規(guī)劃、耕地破碎、土地利用低效、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化四大問題，系統(tǒng)開展耕地整治、村莊整治、生態(tài)修復(fù)三大任務(wù)。2021年，浙江省在總結(jié)推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“3+X”全域土地綜合整治模式，即在耕地整治、村莊整治、生態(tài)修復(fù)三大重點(diǎn)任務(wù)的基礎(chǔ)上，將低效工業(yè)用地整治、廢棄礦山治理、歷史文化名村保護(hù)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等特色整治工程納入其中，并以縣域?yàn)閱卧蠓秶_展全域土地綜合整治［2］。

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，許多地區(qū)出現(xiàn)了土地資源短缺的問題。全域土地綜合整治模式就是為解決這一問題而產(chǎn)生的，目的是提高土地利用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國土資源的有效利用。區(qū)域土地綜合整治以實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，具體包括以下幾個(gè)方面。①土地資源的優(yōu)化利用。通過對耕地、林地、草地等資源的綜合規(guī)劃與整治，提高土地利用效率，減少土地資源浪費(fèi)。②加強(qiáng)水資源保護(hù)。提高水資源利用效率，改善水環(huán)境質(zhì)量，減少水環(huán)境污染，使生態(tài)環(huán)境得到改善。③提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。對森林、濕地、草地等生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合整治，增加生物多樣性，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。④發(fā)展農(nóng)業(yè)。調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)民增收。全域土地綜合整治是需要政府、企業(yè)、農(nóng)戶多方參與的綜合性舉措，政府應(yīng)加大政策扶持和投入力度，企業(yè)應(yīng)積極參與區(qū)域土地綜合整治，農(nóng)民應(yīng)積極參與農(nóng)村土地綜合整治。在實(shí)施全域土地綜合整治過程中，應(yīng)注意對土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃；在實(shí)施全域土地綜合整治前，必須科學(xué)規(guī)劃、分析土地資源，制訂合理的計(jì)劃與措施［3］。

2.2 全域土地綜合整治2.0模式：面向存量優(yōu)化的綜合整治

全域土地綜合整治2.0模式是以存量優(yōu)化為導(dǎo)向的綜合整治模式。以改善土地利用現(xiàn)狀、提高土地利用率、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)。全域土地綜合整治2.0模式是對不同類型土地資源的綜合優(yōu)化與改造。首先，整理并優(yōu)化農(nóng)田用地。通過土地整理、復(fù)墾和改良等途徑，改善耕地質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其次，優(yōu)化建設(shè)用地布局。通過土地利用結(jié)構(gòu)和建設(shè)用地布局的調(diào)整，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提高土地使用效益。同時(shí)，保護(hù)和利用歷史文化遺產(chǎn)。對歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。以存量為導(dǎo)向的綜合整治，應(yīng)遵循客觀規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，分類實(shí)施。在實(shí)施全域土地綜合整治過程中，應(yīng)注意生態(tài)與資源的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，不能給生態(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響，還應(yīng)注重對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，增強(qiáng)農(nóng)民參與的積極性?？傮w而言，全域土地綜合整治2.0模式是以存量優(yōu)化為導(dǎo)向的綜合整治模式，其目標(biāo)是通過綜合整治提升土地資源利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展［4］。

3 全域土地綜合整治模式優(yōu)化策略

3.1 發(fā)展趨勢分析

全域土地綜合整治是今后土地綜合整治的重要方向。實(shí)施全域土地綜合整治，有利于提高土地利用效率與效益，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展［5］。這一模式的發(fā)展趨向主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1.1 區(qū)域合作治理

全域土地綜合整治是對不同地域的土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，形成一個(gè)統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，以提高土地利用率。同時(shí)，要加強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)土地資源的共享與利用。

3.1.2 應(yīng)用智能化技術(shù)

隨著人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展與應(yīng)用，全域土地綜合整治將逐步向智能化方向發(fā)展。將智能化技術(shù)引入土地資源管理中，可使土地資源管理向自動化、智能化、精細(xì)化方向發(fā)展。

3.1.3 注重環(huán)境保護(hù)

全域土地綜合整治將更多地關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)結(jié)構(gòu)優(yōu)化2個(gè)方面實(shí)現(xiàn)土地資源的利用與保護(hù)。

3.1.4 多層次資本投入

全域土地綜合整治需要大量資金支持。政府可通過稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等手段，吸引社會資本參與全域土地綜合整治過程，推動其可持續(xù)發(fā)展。

3.2 探索全域土地綜合整治3.0模式：面向城鄉(xiāng)融合和增存并舉

近幾年來，我國土地資源供需矛盾突出，土地利用效率不高，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。全域土地綜合整治3.0模式是為解決該問題而提出的，是以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)，在擴(kuò)大耕地面積、提高耕地質(zhì)量和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上，以增糧增效為目標(biāo)。全域土地綜合整治3.0模式的實(shí)施，有利于解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分的問題，可進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局與功能定位，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也可促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時(shí)，政府應(yīng)加大對全域土地綜合整治3.0模式的財(cái)政、技術(shù)支持力度，通過設(shè)立專項(xiàng)資金、給予財(cái)政補(bǔ)貼、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新等手段，支持實(shí)施全域土地綜合整治3.0模式。同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督與評估，確保實(shí)施效果與預(yù)期相符。

4 結(jié)束語

城鄉(xiāng)融合視角下全域土地綜合整治模式優(yōu)化研究，旨在以全域土地綜合整治與管理為目標(biāo)，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在實(shí)施過程中，要注重多個(gè)利益主體的協(xié)調(diào)與平衡，以科學(xué)規(guī)劃、管理與制度創(chuàng)新為手段，優(yōu)化全域土地綜合整治模式。與此同時(shí)，全域土地綜合整治模式還必須注重生態(tài)保護(hù)與環(huán)境改善，通過生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等手段來改善和提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，要注重農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，注重保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

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