此前，西部某地引入某項(xiàng)基層農(nóng)業(yè)種植項(xiàng)目時(shí)，有意引導(dǎo)被招引方包裝項(xiàng)目。因?yàn)樵擁?xiàng)目?jī)?nèi)有配套建設(shè)產(chǎn)業(yè)道路等內(nèi)容，為了推動(dòng)項(xiàng)目入駐，當(dāng)?shù)刈屍渫赖缆飞峡繑n，從而獲取森防道路建設(shè)補(bǔ)貼，變相降低招引項(xiàng)目的建設(shè)成本?！捌鋵?shí)之前普遍存在這種‘以包裝謀補(bǔ)貼’的情況?！碑?dāng)?shù)厥煜で闆r的干部向記者透露。

2025年1月7日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》正式公布。其中在“進(jìn)一步規(guī)范不正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為”一章中，提出“加力破除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割”。

2024年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為。這是綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)這一表述首次出現(xiàn)在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中。與2024年7月中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議分析研究經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作時(shí)首次提出的“要強(qiáng)化行業(yè)自律，防止‘內(nèi)卷式’惡性競(jìng)爭(zhēng)”相比，“綜合整治”的提法更進(jìn)一步。

中央和一些地方自2024年以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)措施，規(guī)范地方招商引資制度，嘗試打破此前個(gè)別地方相互間血拼優(yōu)惠的“內(nèi)卷式”招商格局。

“超常規(guī)優(yōu)惠”一去不返

2024年以來(lái)，中央多份文件明確點(diǎn)出要規(guī)范地方政府在招商時(shí)的不合理優(yōu)惠。

2024年4月18日，國(guó)家審計(jì)署辦公廳向多地發(fā)布了《關(guān)于征求違規(guī)稅費(fèi)返還和虛增財(cái)政收入相關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的函》。文件指出，在2023年的稅收和非稅收入征管審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)存在違規(guī)稅費(fèi)返還和虛增財(cái)政收入的問(wèn)題。

7月，二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》作出部署，要求“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。

8月1日，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》正式實(shí)施，首次以行政法規(guī)的形式對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、監(jiān)督保障等作了全面、系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，填補(bǔ)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法空白。

《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》要求，起草單位起草的政策措施，沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有給予特定經(jīng)營(yíng)者稅收優(yōu)惠，選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼等影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)容。

隨著上述文件公布，上海、江西等多地及時(shí)響應(yīng)，有的取消或清理不符合新時(shí)期國(guó)家政策文件要求的招商引資優(yōu)惠政策，有的著手撤銷(xiāo)政府內(nèi)部的招商部門(mén)，有的實(shí)施整改收回一些獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

上海發(fā)布了《上海市招商整改任務(wù)清單“二十條”》，要求立即清理與稅收掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持政策，全面禁止“稅收優(yōu)惠政策”招商行為。

江西印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下招商引資工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出20條具體指導(dǎo)意見(jiàn)。在完善政策新體系方面，《意見(jiàn)》提出，規(guī)范地方違規(guī)實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅費(fèi)優(yōu)惠、土地優(yōu)惠及違規(guī)舉債、過(guò)度配置資源等招商引資不當(dāng)行為，堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，妥善處理存量。圍繞重塑招商新模式，《意見(jiàn)》還提出，用好資本招商、平臺(tái)招商、科技招商、“飛地”招商等新招、妙招、實(shí)招。

延伸到縣（市、區(qū)）一級(jí)，云南寧蒗、河南焦作、湖南益陽(yáng)等多地廢止了相關(guān)優(yōu)惠政策的文件。

在四川省社會(huì)科學(xué)院助理研究員江莉看來(lái)：“招商攸關(guān)城市經(jīng)濟(jì)命運(yùn)，是地方實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑，也是各地提振信心、釋放信號(hào)、做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的抓手。但其中‘每月都辦招商周’‘貼錢(qián)賺吆喝’‘催生候鳥(niǎo)型泡沫型企業(yè)’‘投產(chǎn)之日成破產(chǎn)之時(shí)’等亂象，沒(méi)有帶來(lái)生產(chǎn)率的提高，也沒(méi)有帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，制約了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮?！?/p>

“地方政府應(yīng)樹(shù)立招商成本意識(shí)，加強(qiáng)招商成本控制，不搞血拼優(yōu)惠政策的‘自殘式’招商，擺脫對(duì)‘大項(xiàng)目’和‘大企業(yè)’的盲目追求，重視產(chǎn)業(yè)集群和生態(tài)效應(yīng)，給予中小微企業(yè)相應(yīng)關(guān)注?！苯蛘f(shuō)。

還有專(zhuān)家指出，對(duì)于一些長(zhǎng)期依賴(lài)稅收返還政策進(jìn)行招商引資的地方政府來(lái)說(shuō)，廢止稅收返還政策可能會(huì)使其在短期內(nèi)面臨一定的招商壓力。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將促使地方政府更加注重優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升公共服務(wù)水平和產(chǎn)業(yè)配套能力等方面，以吸引企業(yè)投資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

考核指揮棒應(yīng)有所調(diào)整

招商引資是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，歷來(lái)被各地政府視為頭等大事之一。為了經(jīng)濟(jì)成績(jī)亮眼，一些地方將“招商”變成了“搶商”大戰(zhàn)。

事實(shí)上，近些年很多地方都將“以招商引資論英雄、以項(xiàng)目建設(shè)論成敗”作為干事導(dǎo)向，將招商引資的成效作為考察識(shí)別領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的重要抓手。

前些年，某地兩開(kāi)發(fā)區(qū)為爭(zhēng)奪同一家汽車(chē)零部件制造企業(yè)落地，其中一開(kāi)發(fā)區(qū)為企業(yè)開(kāi)出一定免費(fèi)土地，并承諾在土地周邊建設(shè)專(zhuān)用的物流通道和員工宿舍。另一開(kāi)發(fā)區(qū)聞?dòng)崉t表示可以為企業(yè)提供更多免費(fèi)土地，同時(shí)為企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，屆時(shí)可直接入駐生產(chǎn)。這讓當(dāng)?shù)卣谕恋亻_(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面背上沉重的債務(wù)。

在過(guò)去很多年，招商引資的任務(wù)被劃到各個(gè)部門(mén)，不僅會(huì)安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委政府，甚至黨校等單位部門(mén)都有招商引資任務(wù)。年終考核都必須去完成任務(wù)。近年來(lái)，不少地方已經(jīng)取消了黨委、共青團(tuán)等機(jī)關(guān)部門(mén)的招商引資任務(wù)，一些貧困的地方取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資任務(wù)。

“由于這幾年的經(jīng)濟(jì)下行壓力大，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的招商引資任務(wù)又被安排上了。但現(xiàn)在的招商引資任務(wù)很難。不像過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商了，項(xiàng)目就到鄉(xiāng)鎮(zhèn)落地，順利落地后就成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)重要稅源。但現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)的?！倍冀呤形h校（成都村政學(xué)院）教授鄧蓉說(shuō)。

在經(jīng)濟(jì)考核壓力懸頂?shù)耐瑫r(shí)，地方政府面對(duì)的各種“紅線(xiàn)”越來(lái)越明晰。

“在過(guò)去20年的招商引資中，各地爭(zhēng)相以稅收等各方面優(yōu)惠來(lái)讓企業(yè)和項(xiàng)目落地。但是隨著改革開(kāi)放走到今天，相關(guān)法律的逐漸完善，尤其是土地空間規(guī)劃相關(guān)規(guī)范制度的嚴(yán)格執(zhí)行，過(guò)去的一些土地紅利基本上沒(méi)有了?！编嚾卣f(shuō)。

同時(shí)，在監(jiān)管收緊的情況下，現(xiàn)在地方政府也拿不出多少稅收減免優(yōu)惠政策了。因?yàn)榈胤經(jīng)Q定不了稅種，比如流轉(zhuǎn)稅中最大的增值稅、消費(fèi)稅都是中央稅種，現(xiàn)在稅法有明確規(guī)定，地方黨委政府無(wú)權(quán)減免。只有所得稅地方能給予一定的優(yōu)惠政策。

但此前有的地方擅自擴(kuò)大企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍，對(duì)不符合條件的企業(yè)給予稅收返還。另外，有一些企業(yè)通過(guò)虛報(bào)成本、多列費(fèi)用等方式減少應(yīng)納稅所得額，進(jìn)而少繳企業(yè)所得稅，甚至還可能在此基礎(chǔ)上違規(guī)享受所謂的“稅收返還”補(bǔ)貼。

根據(jù)最高人民法院（2020）最高法行申9021號(hào)行政裁定書(shū)披露，湖北襄陽(yáng)市政府曾作出相關(guān)會(huì)議紀(jì)要，明確對(duì)在當(dāng)?shù)販p持限售股并繳納稅款的個(gè)人投資者，按實(shí)際繳納個(gè)人所得稅的39.5%給予稅收獎(jiǎng)勵(lì)。最終法院認(rèn)定襄陽(yáng)市政府作出的行政允諾違反了《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》相關(guān)規(guī)定，超出了自身法定權(quán)限范圍。

“‘裁撤招商部門(mén)’‘取消基層招商指標(biāo)’在本地還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)，相反，我們正在沖刺全國(guó)百?gòu)?qiáng)前五十位，更加重視招商引資、招大引強(qiáng)。不久前，主要領(lǐng)導(dǎo)仍親自帶隊(duì)飛到沿海地區(qū)開(kāi)展招商。”四川某地級(jí)市下轄區(qū)政府辦干部告訴記者。

“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核的指揮棒存在與否，對(duì)于打破‘內(nèi)卷式’招商格局并非是決定性因素，而是看如何考核如何指揮招商方向?！鄙鲜龈刹扛嬖V記者，該市與其下轄區(qū)縣正探索指揮棒“從量為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向質(zhì)為主導(dǎo)”的考核方向，例如建立市縣兩級(jí)聯(lián)合招商、共享分成的聯(lián)合招商模式，還有各區(qū)縣差異化招商等模式，均是針對(duì)當(dāng)?shù)仄h(yuǎn)縣份招商不力進(jìn)行的探索。扶持政策、資金補(bǔ)貼等“漫灌”情況，相比原來(lái)有較大改觀。

正視新挑戰(zhàn)

“招商引資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)很重要，但是現(xiàn)在招商的難度跟過(guò)去十年完全不可同日而語(yǔ)了。”鄧蓉經(jīng)常在各地區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，據(jù)她觀察，目前各地招商引資都面臨一些困難，這幾年民營(yíng)企業(yè)受到了一定的沖擊，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，市場(chǎng)主體越發(fā)成熟，對(duì)于投資回報(bào)的考慮更加謹(jǐn)慎小心。

“從市場(chǎng)的兩端來(lái)講，市場(chǎng)的投資者已經(jīng)是逐漸成熟的工商資本和企業(yè)，他們都把口袋里的錢(qián)看得很緊，要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行各種風(fēng)險(xiǎn)考核。同時(shí)，地方黨委政府的招商部門(mén)或地方黨委組織的專(zhuān)業(yè)招商公司也逐漸走向成熟。在雙向都成熟的情況下，如何來(lái)做招商引資值得探討?！彼a(bǔ)充道。

面對(duì)新趨勢(shì)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不突出、軟硬環(huán)境不完善的地方如何招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)？

鄧蓉認(rèn)為，就現(xiàn)在的實(shí)際情況來(lái)看，各地縣（市、區(qū)）在招商時(shí)能給出的政策基本上比較一致，不會(huì)有太大差異。各地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)土地總體利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃等“多規(guī)合一”。到縣（市、區(qū)）一級(jí)，產(chǎn)業(yè)邊界越來(lái)越明顯，而那些產(chǎn)業(yè)邊界模糊，可以競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)取的項(xiàng)目則很考驗(yàn)做招商引資工作同志的用心用情能力?！耙恍┟駹I(yíng)企業(yè)的最終落地和其老板個(gè)人的情感因素關(guān)系很強(qiáng)，比如故鄉(xiāng)，曾經(jīng)的工作地、服役地等。”鄧蓉說(shuō)。

“區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱的地區(qū)的招商，未來(lái)可能還是要突出借勢(shì)借力。市級(jí)主要選定主要產(chǎn)業(yè)方向，然后帶隊(duì)各縣區(qū)圍繞全產(chǎn)業(yè)鏈招商，將上游元件制造等安排在弱勢(shì)區(qū)縣，將下游成品輸出等安排在交通便利、經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)區(qū)縣。雖然不能完全解決弱勢(shì)區(qū)縣招商難，但是從總體而言，相比以前有幾個(gè)優(yōu)勢(shì)，一是避免招商出現(xiàn)‘馬太效應(yīng)’，二是避免出現(xiàn)扎堆建設(shè)，三是提高區(qū)域分工水平等?！笔茉L(fǎng)地級(jí)市下轄區(qū)政府辦干部說(shuō)。

近兩年，越來(lái)越多的地方陸續(xù)成立專(zhuān)業(yè)招商公司，當(dāng)前大多數(shù)此類(lèi)招商服務(wù)公司由當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)平臺(tái)公司投資。前述政府辦干部對(duì)記者說(shuō)：“從行政招商轉(zhuǎn)向市場(chǎng)招商的趨勢(shì)比較明顯?！?/p>

例如，2024年8月，安徽宣城經(jīng)開(kāi)區(qū)投資促進(jìn)有限公司正式揭牌成立，標(biāo)志著宣城經(jīng)開(kāi)區(qū)招商引資工作正式開(kāi)啟市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)新階段。2024年9月，廣州產(chǎn)投產(chǎn)業(yè)招商有限公司成立等。

“一些地方陸續(xù)成立專(zhuān)業(yè)招商公司，意味著地方政府逐漸告別‘土地、財(cái)稅、補(bǔ)貼’等路徑依賴(lài)，轉(zhuǎn)換到拼‘產(chǎn)業(yè)鏈配套+要素供給+優(yōu)質(zhì)服務(wù)’的思路上來(lái)，支持招商方式的創(chuàng)新，關(guān)注產(chǎn)業(yè)集群的培育以及服務(wù)營(yíng)商環(huán)境的打造，支持更成熟的專(zhuān)業(yè)高效招商模式。例如擁有‘一（廣泛）發(fā)掘、二（篩選）調(diào)研、三匹配（當(dāng)?shù)嘏c區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局）、四（精準(zhǔn)）評(píng)估、五（按需給予）資本支持’等完整流程的模式，助力一個(gè)合理的、市場(chǎng)化的資本招商環(huán)境發(fā)展?！苯蛘f(shuō)。

江莉認(rèn)為，這也意味著地方政府將致力于合理制定各地招商引資任務(wù)目標(biāo)，加強(qiáng)招商引資隊(duì)伍建設(shè)，提升政務(wù)服務(wù)效能，重點(diǎn)加大對(duì)項(xiàng)目落地的考核力度，加強(qiáng)對(duì)招商引資風(fēng)險(xiǎn)的防范和規(guī)避，限制“超常規(guī)優(yōu)惠”，以及地方“抽屜協(xié)議”“隱形補(bǔ)貼”等，盡可能消除企業(yè)“換個(gè)地方拿補(bǔ)貼”的空間。

“當(dāng)前這些打破‘內(nèi)卷式’招商格局的嘗試，有助于區(qū)分存量搬遷與增量投資，減少無(wú)效投入，重視對(duì)企業(yè)的盡職調(diào)查和技術(shù)論證，助力區(qū)域產(chǎn)業(yè)建設(shè)協(xié)同規(guī)劃，鼓勵(lì)各地加快打造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，以?xún)?yōu)質(zhì)的制度供給和制度創(chuàng)新，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！苯蛘f(shuō)。