在剛剛過去的2024年，南海有關爭議及地緣政治博弈繼續(xù)是亞太地區(qū)主要安全議題中的熱門話題。在錯綜復雜的國際背景下，域內(nèi)外國家加快在南海進行戰(zhàn)略布局：其他聲索國以固化既得利益為導向的單邊行動接二連三，美日等域外國家加緊擴大軍事存在和構建旨在遏制中國海上力量發(fā)展的多邊安全機制，中國和東盟國家維護南海和平穩(wěn)定的努力面臨挑戰(zhàn)、遭遇阻力，南海形勢發(fā)展的不確定性顯著增加。但是，中國南海維權決心堅定不移，能力不斷增長，與東盟國家互利合作是彼此關系穩(wěn)固主流，任何勢力在中國周邊制造動蕩不安的戰(zhàn)略策劃和政策冒險都注定破產(chǎn)。

如何看2024年的南海形勢

自2016年以來，南海形勢呈現(xiàn)出總體趨穩(wěn)向好的態(tài)勢。但過去兩年來，特別是2024年，美國主導的“南海軍事化”愈演愈烈，菲律賓在仁愛礁、仙賓礁、黃巖島海域以及立法領域的挑釁性行動有增無減，越南在南海的島礁擴建規(guī)模之大、速度之快前所未有。這些內(nèi)外因素相互作用，不斷拉高南海形勢的熱度，使得南海形勢的“趨穩(wěn)向好”難以為繼。

美國的南海政策作為日益從政治、外交向軍事安全領域延伸。拜登政府執(zhí)政的四年里，美國在形形色色的“印太”小多邊安全機制框架下，以日本、澳大利亞、加拿大、菲律賓為主要伙伴，不斷擴充以南海為指向、遏制中國為目標的“集團陣營”。美國還以重建力量優(yōu)勢和戰(zhàn)略威懾力為長期目標，戰(zhàn)場建設和實戰(zhàn)準備為近期目標，以更大力度強化在南海地區(qū)前沿軍事存在。除業(yè)已常態(tài)化的抵近偵察、大型作戰(zhàn)平臺穿越南海常規(guī)活動外，美軍在南海為中國量身定制單邊、雙邊、多邊演訓活動，其中設置了兩棲作戰(zhàn)、反登島、定點清除海上目標、信息網(wǎng)絡戰(zhàn)等根據(jù)地區(qū)地理特點、針對假想競爭對手和潛在沖突可能場景的科目，凸顯戰(zhàn)爭準備和完善戰(zhàn)場建設的意圖。美國在菲律賓常態(tài)化部署“堤豐”中程導彈發(fā)射系統(tǒng)，強化其對“第一島鏈”的控制，無疑將引發(fā)中國的強烈反彈并加劇地區(qū)軍備競賽。

菲律賓等其他聲索國的單邊行動手段日益多樣化，并呈現(xiàn)出長期化趨勢。部分聲索國把“南海行為準則”（COC）達成之前的“窗口期”和美國南海政策“選邊站”視為實現(xiàn)其在南海利益最大化的“機遇期”，以單邊行動鞏固和擴大既得利益的緊迫感顯著上升。菲律賓試圖以固化占領和控制無人島礁、提起外大陸架主張申請、國內(nèi)立法等多種手段“坐實”所謂“南海仲裁案裁決”，并企圖在仁愛礁、仙賓礁、鐵線礁、鱟藤礁建立旨在實際控制的長期存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，2024年菲律賓對黃巖島及仁愛礁、仙賓礁等南沙島礁采取的挑釁性行動超過25次。菲總統(tǒng)馬科斯正式簽署并已生效的“海洋區(qū)域法案”和“群島航道法案”，將所謂“南海仲裁案裁決”內(nèi)化為國內(nèi)法組成部分，以立法坐實“裁決”、以立法固化侵權的意圖昭然若揭。越南累計在十多個其非法占領島礁上的吹填面積超過十平方公里，并啟動建設預計3000米長、適用各型戰(zhàn)機的軍民兩用機場跑道。馬來西亞等爭端國也在加快推進爭議海域油氣勘探開發(fā)步伐。

認知戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)日漸成為南海博弈“第二戰(zhàn)場”。從2024年初的“氰化物事件”到前不久的“黃巖島沖突”，罔顧事實、無事生非，利用社交媒體散布南海虛假消息、“釣魚式侵權”成為菲律賓與中方纏斗的新伎倆。美西方利用菲在現(xiàn)場的“賣慘”給中國“貼標簽”，里應外合、顛倒黑白，以所謂“仲裁案裁決”為依據(jù)，將中國抹黑成“以大欺小”“使用武力”“改變現(xiàn)狀”“違反國際法”的“地區(qū)霸權”。

日本業(yè)已成為菲在南海制造麻煩的幫兇，菲海警現(xiàn)役主力巡邏船均來自日本。2024年5月，日方再次承諾通過貸款向菲追加提供五艘全長97米的大型巡邏船。7月，日菲簽署《互惠準入?yún)f(xié)定》，掃除了日本自衛(wèi)隊及武器裝備進入菲本土的障礙。至此，日完成了對美國南海政策的“全對標”，形成以外交介入、海上行動能力提升、聯(lián)合巡邏和演習、常態(tài)前沿軍事存在等為主要內(nèi)容的南海政策體系。同時，2024年4月舉行的美日菲領導人峰會達成以三方海洋對話機制為主要內(nèi)容的聯(lián)合聲明，標志著由美國主導、日本參與、菲律賓提供基地的新三邊安全機制正式粉墨登場。

盡管如此，中國仍取得了亮眼的南海維權成效。越是有人策動將南海局勢攪渾，中國越以堅定決心和行動開展南海維權。2024年，中國阻止菲律賓在仁愛礁修建永久性設施，挫敗菲試圖實控仙賓礁、鐵線礁和重返黃巖島的行徑，維護《南海各方行為宣言》（DOC）有關維持無人居住島礁現(xiàn)狀精神的嚴肅性，《海警機構行政執(zhí)法程序規(guī)定》生效、宣布黃巖島領海基線等系列舉措，從海上行動、行政執(zhí)法、輿論應對和法規(guī)建設層面全方位、多領域地有效阻止和反制了菲前所未有的強勢侵權行為，再次彰顯中國以立威式海上行動制止聲索國單邊行動和避免海上摩擦升級的不懈努力。

如何看2025年南海形勢中的挑戰(zhàn)因素

受部分域內(nèi)外國家政府更迭和領導層調(diào)整，以及由此導致的對外政策變化影響，2025年南海形勢走向將充滿不確定性，影響穩(wěn)定的消極因素顯著增加，中國維護南海和平穩(wěn)定的努力面臨更嚴峻挑戰(zhàn)。

美國利用南海問題牽制中國、在中國與有關聲索國之間制造嫌隙的策略方向不會變化，但手段和方式會隨特朗普重新上臺而出現(xiàn)調(diào)整。從退出《中導條約》、首次明確對菲“南海安保”承諾、公開發(fā)表涉及南海島礁主權歸屬的“國務卿聲明”（2020年7月13日）、加快提升美越軍事關系等過往行為記錄可以預測，新一屆特朗普政府在南海問題上將比拜登政府更具沖動性和攻擊性。特朗普政府將在“代理人”策略框架下，強化對菲及其他部分聲索國的安保承諾，通過提高軍備武器援助規(guī)模和水平、擴大外交支持、升級聯(lián)合軍事行動等更新的招數(shù)，以更大力度，利用域內(nèi)相關國家牽制中國在南海的維權維穩(wěn)舉措，激化中國與有關聲索國的矛盾。中美在南海將因美國軍事活動增多和中國相應維權反制行動力度加大而出現(xiàn)某種形式的沖突風險升級。

中菲矛盾將趨于尖銳，發(fā)生沖突和不測事態(tài)的風險繼續(xù)上升。馬科斯政府已將炒作南海問題、升高南?！半U情”作為博取選民信任、打壓菲其他政治家族和競爭對手、贏得軍警勢力擁護和美國支持的主要抓手。隨著“海洋區(qū)域法案”的實施，菲在仁愛礁、鱟藤礁、仙賓礁等區(qū)域的單邊行動將有增無減。急于樹立“強人”形象的馬科斯在黃巖島不會善罷甘休，可能繼續(xù)以組織漁民（船）和其他民間力量、借助無人艇等方式進行“襲擾”。此外，菲圍繞坐實所謂“南海仲裁案裁決”，也有可能通過推進南海外大陸架劃界、提起“二次仲裁”等手法挑起事端。

越南的島礁建設短時間內(nèi)不會結束，預計吹填面積將繼續(xù)擴大，基礎設施建設和武器裝備部署也將隨著擴建工程初具規(guī)模而加快。此外，越南在西沙海域的侵漁活動、萬安灘等海域的單邊油氣開發(fā)活動。

“南海行為準則”磋商已進入深水區(qū)，有關各方圍繞“準則”的屬性、適用地理范圍、第三方利益等關鍵問題的分歧早已浮出水面，彼此達成共識的難度不容低估。一些聲索國不僅缺乏盡快達成“準則”的政治意愿，而且視“準則”為其謀求南海利益最大化的障礙。美日等域外國家則試圖通過“代理人”對南海規(guī)則秩序構建施加影響，也將使“準則”磋商面臨地緣政治競爭挑戰(zhàn)。

中國與東盟國家如何唱響南海合作主旋律

南海爭議并非中國—東盟關系的全部，不應影響中國與有關聲索國雙邊關系的發(fā)展。2024年6月，中國和馬來西亞發(fā)表聯(lián)合聲明，明確“雙方將盡快啟動雙邊海上問題對話機制，加強涉海對話合作”。8月，越共中央總書記蘇林訪華，與中國領導人達成管控海上分歧的新共識。11月，中國與印度尼西亞在聯(lián)合聲明中就在兩國主張重疊海域開展共同開發(fā)合作達成重要共識，同意設立政府間聯(lián)合指導委員會以探討和推進有關合作，還確認將推進兩國海警機制化合作。

總體上，盡管風險和挑戰(zhàn)因素仍很復雜，但中國和其他爭端國圍繞通過雙邊磋商管控分歧、推進“南海行為準則”磋商、探討海上合作和共同開發(fā)仍存在基本共識，推動南海形勢向“對話+合作”方向回調(diào)仍不失機會。中國堅定維護自身南海權益主張，堅定維護地區(qū)和平穩(wěn)定與合作，把塑造南海形勢的主動權牢牢掌握在自己手中，任何針對中國的領土海洋侵權和軍事安全遏制行徑都必將陷入成本疊加、得不償失的困境。中國按照國際法和《南海各方行為宣言》，致力于通過常態(tài)化巡邏、海上執(zhí)法、對等反制等措施，在黃巖島及仁愛礁等南沙群島海域構建以環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)保、漁業(yè)資源養(yǎng)護為主要內(nèi)容的海上新秩序，這將成為今后南海形勢的亮色所在。

（作者為華陽海洋研究中心理事長、中國南海研究院學術委員會主席）