地方性法規(guī)是國家法律體系的重要組成部分，地方立法也是國家立法的有益補(bǔ)充和重要支撐。2015年，《中華人民共和國立法法》修改，賦予了所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。此后，設(shè)區(qū)的市一級地方立法蓬勃發(fā)展，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)法制統(tǒng)一、助力全面深化改革和推進(jìn)依法治國等方面發(fā)揮了積極作用。2023年，立法法第二次修改，將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限中的“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，同時增加了“基層治理”事項，進(jìn)一步適應(yīng)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的實際需要。

一、設(shè)區(qū)的市取得地方立法權(quán)的歷史沿革

1979年地方組織法規(guī)定省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。1986年地方組織法賦予了省會城市和較大的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限，市一級地方立法登上立法的歷史舞臺，標(biāo)志著從全國人大及其常委會到省級人大及其常委會再到市級人大及其常委會分層次的立法體系初具雛形。從1979年至1994年，全國人大及其常委會共制定了250余件法律和有關(guān)法律的決定，國務(wù)院頒布了700多件行政法規(guī)，省級人大及其常委會制定或批準(zhǔn)了3000多件地方性法規(guī)，緩解了當(dāng)時無法可依的問題。

2000年九屆全國人大三次會議上表決通過《中華人民共和國立法法》，立法法根據(jù)憲法的原則和精神，確立了立法基本原則，構(gòu)建了立法權(quán)限基本框架，規(guī)定了立法具體程序以及立法的監(jiān)督，形成了包括地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等在內(nèi)的地方性立法體系。

2015年立法法作出了第一次修改，從賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、稅收法定、完善立法程序、備案審查等46處進(jìn)一步完善了立法體制。其中一個重要內(nèi)容就是賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以就“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”方面的事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。2023年3月立法法進(jìn)行了第二次修改。考慮到設(shè)區(qū)的市的特點和地方創(chuàng)新基層治理的實際需要，增加規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對“基層治理”事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。同時根據(jù)2018年憲法修正案有關(guān)表述，將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”。

二、立法法賦予的設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限

立法法第八十一條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項制定地方性法規(guī)。”從上述規(guī)定看，關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限可以從兩個方面來理解：

一是關(guān)于不與上位法相抵觸的總體要求。設(shè)區(qū)的市要在“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下”開展立法工作。我國作為單一制的社會主義國家，法制統(tǒng)一是社會主義法治建設(shè)的必然要求，維護(hù)法制統(tǒng)一是設(shè)區(qū)市地方立法工作的底線和紅線。首先是不得與憲法抵觸。憲法是國家根本大法，地方性法規(guī)的內(nèi)容不得與憲法的原則精神和具體規(guī)定相沖突。其次是不得違反法律保留原則，立法法第十一條規(guī)定了法律保留事項，對于這些事項只能制定法律，地方性法規(guī)不得調(diào)整。第三是不得與全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)相抵觸。第四是不得與本省、自治區(qū)地方性法規(guī)抵觸。全國人大常委會法工委主編的立法法釋義中提到：“考慮到設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)，其法律效力應(yīng)當(dāng)同省級地方性法規(guī)相同”，此處的“效力相同”，僅特指在設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)的情況下的法律效力相同，但是無論從法理還是從立法法的規(guī)定來分析，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)都不得與本省的省級地方性法規(guī)抵觸。

二是關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理”四類事項。立法法第八十一條列舉了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍，但是沒有作出明確解釋。在立法實踐中，生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)兩個事項概念較為清晰明確，在此不作分析討論。但“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、基層治理”兩個事項存在較多分歧和爭論。

關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項，立法法第一次修改時，一次審議稿表述的是設(shè)區(qū)的市有權(quán)對“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面”的事項制定地方性法規(guī)。此時，“城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)”是“城市管理”的下位概念，即城市管理包含以上兩項事務(wù)。但在二次審議稿中，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的范圍則表述為“城市建設(shè)、城市管理與環(huán)境保護(hù)等方面的事項”，“城市管理”卻與“城市建設(shè)”“環(huán)境保護(hù)”成為并列關(guān)系。最后草案提交全國人大審議時，表述再次轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘薪ㄔO(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”。最后通過的立法法將“城市”修改為“城鄉(xiāng)”，“市容衛(wèi)生”則不再出現(xiàn)于法律文本中。對于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的范圍，全國人大憲法和法律委員會“關(guān)于立法法修正案（草案）審議結(jié)果的報告”中解釋為“包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”。而2015年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中指出：“城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等。具體實施范圍包括市政公用設(shè)施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。”

關(guān)于“基層治理”事項，立法法第二次修改后，增加了“基層治理”的表述。從文字表述上分析，基層治理是與城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)并列的事項，因此在地方組織法中規(guī)定的保護(hù)全民所有、集體所有財產(chǎn)，公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益都屬于“基層治理”范疇?；谶@一事項，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限就擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域。這實際上進(jìn)一步擴(kuò)展了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍，但“基層治理”與“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”一樣，存在邊界不清的問題。

三、地方立法權(quán)限的現(xiàn)實困境

（一）關(guān)于“不抵觸”原則的把握。地方立法堅持的“不抵觸、有特色、可操作”三原則，在立法實踐中，最難把握的就是“不抵觸”原則。地方立法必須在“不抵觸”與“地方性”“創(chuàng)新性”之間找到微妙的平衡。一方面，“不抵觸”是地方立法不可逾越的底線、紅線，出了問題可能面臨被問責(zé)的風(fēng)險。另一方面，對“不抵觸”原則也出現(xiàn)了片面、僵化、機(jī)械的理解，有的同志將“不抵觸”原則與地方特色、自主創(chuàng)新對立起來，甚至認(rèn)為“不抵觸”與“地方特色”之間是一種非此即彼的矛盾關(guān)系。實踐中表現(xiàn)為穩(wěn)字當(dāng)頭，在地方立法中采取保守主義態(tài)度，放棄地方性、差異性需求而選擇與上位法保持高度一致。對此，有學(xué)者評價說，“不抵觸”原則是一把橫在地方立法頭上的“刀”，嚇得地方立法沒有“招”。要做到“不抵觸”、法制統(tǒng)一，“不是仿造，就是照抄”。

（二）關(guān)于立法權(quán)限相關(guān)概念模糊的問題。在立法實踐中，地方立法權(quán)限的模糊與“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、基層治理”等概念界定不清晰密切相關(guān)。由于缺乏明確的立法解釋，地方立法有時很難把握權(quán)限范圍，但是在設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的實踐中，不少地方就特定的具體事項向全國人大致函詢問立法權(quán)限問題，全國人大常委會法工委都作了肯定答復(fù)，支持設(shè)區(qū)的市的立法需求。從當(dāng)前立法實踐看，各設(shè)區(qū)的市立法涉及范圍廣泛，與省級立法已無明顯差異，以至于很難找到哪一項立法是省級可以立而設(shè)區(qū)的市不能立，“四類事項”的限制實際上已經(jīng)失去了意義。

（三）關(guān)于“等內(nèi)等”和“等外等”的困擾。參照全國人大常委會法工委發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范》，在相關(guān)事項后加“等”字是立法兜底條款的常用表達(dá)方式?！暗取痹凇冬F(xiàn)代漢語詞典》中的解釋為表示列舉未盡，或用于列舉煞尾，因此學(xué)術(shù)界對于“四類事項”的等內(nèi)等外也存在很大的爭議。苗連營在《設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)范分析與邏輯求證》中認(rèn)為，從發(fā)展的眼光，對“等方面事項”不應(yīng)該作“一刀切”解釋，為保證設(shè)區(qū)的市享有足夠大的立法空間，應(yīng)該側(cè)重于“等外等”。而喬曉陽在《地方立法要守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線》中則認(rèn)為地方立法權(quán)限范圍是比較廣泛、能夠滿足地方立法需要的，地方立法是完全足夠發(fā)揮作用的，因此應(yīng)該理解為“等內(nèi)等”。

四、關(guān)于健全完善設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限的建議

（一）進(jìn)一步明確“不抵觸”原則的內(nèi)涵?！安坏钟|”原則應(yīng)該是指不與憲法、法律和行政法規(guī)等上位法的立法精神、原則和具體規(guī)定相沖突、相違背，而并不意味著地方立法必須有上位法“依據(jù)”，也不必要求地方立法晚于國家層面立法發(fā)生，“不抵觸”不是說要不顧本地具體情況和特殊需求向國家層面立法看齊、搞全國“一刀切”，也不是說對上位法的內(nèi)容重復(fù)越多就越能維護(hù)國家法制統(tǒng)一。這就意味著，在沒有上位法依據(jù)的情況下，地方既可以進(jìn)行一些個性化、差異化的地方特色立法，也可以就人工智能、大數(shù)據(jù)管理、互聯(lián)網(wǎng)安全、公民個人信息保護(hù)等新事物新領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)制性立法。

（二）以立法解釋的形式明確相關(guān)概念。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出“加強(qiáng)法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。盡管立法法第十一條對“法律保留”的立法事項進(jìn)行了列舉，但其具體含義和適用還需要結(jié)合我國立法實踐進(jìn)行具體解釋和說明。譬如，“民事基本制度”“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度”“其他事項”等，就應(yīng)對何謂“基本制度”“必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項”等作出合理解釋。立法法第八十二條中的“地方性事務(wù)”也缺乏明確界定，實踐中，地方立法時常在什么是“地方性事務(wù)”的問題上困惑不已。要以立法解釋的形式對“法律保留事項”“地方性事務(wù)”的具體范圍加以明確，逐步通過法治方式規(guī)范我國中央與地方立法關(guān)系。要進(jìn)一步明確省級和設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限范圍，作出明確的立法解釋和必要列舉，諸如哪些事項是優(yōu)先由省級地方立法，而哪些事項優(yōu)先由設(shè)區(qū)的市立法，哪些事項可以進(jìn)行交叉立法。只有對上述概念予以明確界定和實踐認(rèn)知，地方立法才能真正解放思想、放下包袱，在合法授權(quán)的范圍之內(nèi)大膽創(chuàng)新，才能從制度和實踐上兼顧國家法制統(tǒng)一和地方改革創(chuàng)新的雙重要求。

（三）明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限“四類事項”“等”的范圍。在立法法第八十條中對省、自治區(qū)的立法權(quán)限的表述中，并沒有“四類事項”的約束。從第八十一條第五款“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第一款規(guī)定事項范圍以外的，繼續(xù)有效”的規(guī)定可以看出，設(shè)區(qū)的市與省級立法權(quán)限是有區(qū)別的，因此設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限受到“四類事項”制約，應(yīng)該理解為“等內(nèi)等”。全國人大常委會法工委李適時指出：“從立法原意講，應(yīng)該是等內(nèi)，不宜再做更加寬泛的理解”?；凇八念愂马棥狈秶汀暗葍?nèi)等”“等外等”的分歧和爭議，國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對立法法中設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)所涉及事項進(jìn)行明確的解釋，作出必要的列舉。另外，2015年立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來，設(shè)區(qū)的市地方立法工作積累了豐富的經(jīng)驗，為地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供了有效的法制保障，如果在實踐中省級立法權(quán)限和設(shè)區(qū)的市級立法權(quán)限已無明顯差別，是否可以考慮將立法法第八十一條中對設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限“四類事項”的限制取消，使省、市兩級地方性法規(guī)在立法權(quán)限上保持統(tǒng)一和一致。