在我國經(jīng)濟(jì)格局中，地方國有融資平臺類企業(yè)作為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量，其市場化轉(zhuǎn)型的議題備受關(guān)注。這些企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和宏觀政策環(huán)境的調(diào)整，市場化轉(zhuǎn)型成為這類企業(yè)面臨的重要課題。研究其轉(zhuǎn)型路徑，對于地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、債務(wù)風(fēng)險防范和化解、資源配置優(yōu)化以及提升企業(yè)自身競爭力等均有著極為重要的意義。

地方國有融資平臺類企業(yè)概述

地方國有融資平臺類企業(yè)的發(fā)展歷程與我國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求和政策導(dǎo)向緊密相連。早期，為解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金短缺的問題，融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。它們依托地方政府信用和資源，承擔(dān)起融資和項(xiàng)目建設(shè)的重任，在城市道路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了主力軍作用。隨著時間推移，這些企業(yè)也逐漸積累了一些問題，如債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、政企關(guān)系模糊等，這不禁促使融資類平臺走向市場化轉(zhuǎn)型之路。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，地方國有融資平臺類企業(yè)是地方城市建設(shè)的主要力量，它們修建了城市交通樞紐、市政公用設(shè)施等，改善了地方的投資環(huán)境和居民生活條件。在融資職能上，它們通過多種渠道籌集資金，為地方項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障。同時，在國有資產(chǎn)管理方面，這類企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營和管理地方政府注入的國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。

地方國有融資平臺類企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型面臨的困境

債務(wù)問題

地方國有融資平臺類企業(yè)在發(fā)展過程中，舉債規(guī)模持續(xù)攀升。由于這些融資平臺承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目往往投資周期長、資金回收慢，而融資渠道多以短期債務(wù)為主，如銀行貸款、債券發(fā)行等，這導(dǎo)致了投融資期限不匹配的問題。項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營產(chǎn)生穩(wěn)定收益需要較長時間，在貸款到期時難以依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流償還，只能不斷借新還舊，從而使得債務(wù)規(guī)模逐漸累積增長，償債的負(fù)擔(dān)也有所增加。

償債能力弱。融資平臺的經(jīng)營收入多依賴于政府補(bǔ)貼和項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)等，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流。同時，融資平臺對子公司的債務(wù)擔(dān)保使得企業(yè)間債務(wù)關(guān)系變得復(fù)雜，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，可能會引發(fā)一系列關(guān)聯(lián)反應(yīng)，促使債務(wù)風(fēng)險在不知不覺中逐漸積累。融資平臺類企業(yè)一般以集團(tuán)公司名義注冊，旗下子公司眾多，參與不同的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目建設(shè)。由于項(xiàng)目效益不佳，子公司面臨償債難題，融資平臺出于整體穩(wěn)定考慮，不得不調(diào)配自身資源或新的融資途徑協(xié)助子公司應(yīng)對債務(wù)，這一舉動雖體現(xiàn)了集團(tuán)內(nèi)部的相互支持，但同時也進(jìn)一步分散了平臺自身的償債能力。

存量債務(wù)消化難題。存量債務(wù)的龐大規(guī)模是融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的一大挑戰(zhàn)。面對大量的歷史債務(wù)，企業(yè)需要安排資金用于償還本息，這在一定程度上影響了資金分配的靈活性，使得企業(yè)在市場化業(yè)務(wù)拓展與創(chuàng)新上的投入受到制約。每年利息支出的比重較高，占據(jù)了融資平臺企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)金流的相當(dāng)一部分，這在轉(zhuǎn)型過程尤為凸顯，由于資金資源的有限性，平臺在引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、吸納優(yōu)秀人才以及把握新興產(chǎn)業(yè)投資機(jī)會方面面臨一定的滯后性，這在一定程度上延緩了市場化轉(zhuǎn)型的步伐。

市場競爭受限

融資平臺的經(jīng)營活動往往集中于所在行政區(qū)劃內(nèi)，與地方政府的互動較為緊密，這在一定程度上限制了其運(yùn)營的自主性與靈活性?？鐓^(qū)域開展業(yè)務(wù)時，面臨著諸如資質(zhì)認(rèn)定、項(xiàng)目審批、市場準(zhǔn)入等一系列行政性障礙。不同地區(qū)的政策差異也為融資平臺在更廣闊的市場中參與公平競爭帶來了一定的挑戰(zhàn)。

企業(yè)差異導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難統(tǒng)一

不同區(qū)域、層級的融資平臺在資金實(shí)力、市場化管理水平、市場容量等方面存在顯著差異。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的融資平臺往往資金充裕、管理理念先進(jìn)、市場資源豐富，而中西部地區(qū)的部分融資平臺則面臨資金短缺、管理粗放、市場空間狹小等問題。一般縣級融資平臺由于資金有限，無法像省級大型融資平臺那樣大規(guī)模開展多元化產(chǎn)業(yè)投資，在轉(zhuǎn)型過程中更多地只能從本地特色資源開發(fā)利用入手，但又受到人才和技術(shù)瓶頸的制約，轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢且成效有限。

經(jīng)營管理問題

融資平臺的主營業(yè)務(wù)大多集中在公益性或準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如城市道路、橋梁、污水處理等。這類項(xiàng)目的特點(diǎn)是投資大、回報低、周期長，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營性收入不足。尤其是縣級融資平臺多年來主要從事當(dāng)?shù)氐某鞘械缆方ㄔO(shè)與維護(hù)業(yè)務(wù)，收入來源主要是政府支付的工程款項(xiàng)，缺乏其他經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入。隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸飽和，該類平臺正經(jīng)歷著業(yè)務(wù)量縮減和收入下滑的挑戰(zhàn)，在市場化轉(zhuǎn)型中缺乏足夠的資金和資源支持。

推動地方國有企業(yè)融資平臺類企業(yè)

市場化轉(zhuǎn)型的路徑建議

在地方國有企業(yè)融資平臺類企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型過程中，化解存量隱性債務(wù)是至關(guān)重要的一環(huán)。截至2023年末，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元，部分由融資平臺承接的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于累積了較多的存量債務(wù)，在一定程度上給企業(yè)的發(fā)展以及地方財政金融穩(wěn)定帶來了一些壓力。

針對這一情況，特殊再融資債券的發(fā)行成為債務(wù)置換的重要手段。自2020年12月起至2021年9月，建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)全面展開，26個省份共發(fā)行6278.01億元特殊再融資債，有效緩解了部分地區(qū)的債務(wù)壓力。隨后，在2021年10月至2022年6月期間，廣東、上海、北京等經(jīng)濟(jì)體量大、財政實(shí)力雄厚的地區(qū)啟動“全域無隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作，成功發(fā)行了5041.81億元特殊再融資債，廣東與北京已經(jīng)宣布實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)全部化解目標(biāo)。進(jìn)入2023年，債務(wù)置換工作繼續(xù)深入，29個省份共發(fā)行13885.14億元特殊再融資債，進(jìn)一步鞏固了債務(wù)風(fēng)險防控的成果。

2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議舉行了閉幕會，會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》的決議，未來5年我國將發(fā)行10萬億的置換債券進(jìn)行隱債置換，以更大力度推進(jìn)隱債置換工作。

在這一背景下，如何確保特殊再融資債券的有效利用，成為擺在各級政府面前的重要課題。一方面，要依據(jù)各地上報的隱性債務(wù)余額，科學(xué)合理地分配置換額度，確保公平公正又符合各地實(shí)際債務(wù)情況。例如，江蘇省因隱性債務(wù)積累較多且經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、償債能力強(qiáng)，在2024年的債務(wù)置換額度分配中獲得了17953.65億元的額度，占全部置換額度的12.56%，充分體現(xiàn)了分配的合理性。另一方面，債務(wù)置換操作需嚴(yán)格遵循相關(guān)政策要求和流程規(guī)范，確保債務(wù)情況的精準(zhǔn)梳理與核算，避免出現(xiàn)遺漏或錯配，同時密切關(guān)注債務(wù)置換后對地方財政收支、金融市場資金流動等方面的影響，確保債務(wù)置換工作的平穩(wěn)有序進(jìn)行。

問責(zé)機(jī)制常態(tài)化

為了進(jìn)一步加強(qiáng)隱性債務(wù)管理，我國正在推動問責(zé)機(jī)制的常態(tài)化。這一機(jī)制要求地方和融資平臺嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)和政策要求，對于違法違規(guī)舉債融資行為實(shí)行零容忍，堅決遏制新增隱性債務(wù)。

財政部多次通報了地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，通過公開曝光和嚴(yán)肅處理，起到了強(qiáng)烈的警示作用。這些案例不僅揭示了違法違規(guī)舉債融資行為的嚴(yán)重性和危害性，還提醒各地政府和融資平臺要引以為戒。

打破隱性擔(dān)保，提升市場參與度

為了推動融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型，我國正在堅決打破地方政府對融資平臺的隱性擔(dān)保。這一舉措旨在讓融資平臺真正成為獨(dú)立的市場主體，通過自身的信用評級和項(xiàng)目收益在市場上融資，促進(jìn)市場公平競爭環(huán)境的形成。

地方政府要明確自身與融資平臺的界限，減少對融資平臺經(jīng)營活動的直接干預(yù)，讓融資平臺真正成為獨(dú)立的市場主體。在處理穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系時，地方政府要通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新投融資模式等方式，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持，而不是依賴隱性擔(dān)保。一些地方政府正在逐步退出對融資平臺融資項(xiàng)目的兜底承諾。這一過程中，融資平臺需要加強(qiáng)自身風(fēng)險管理和經(jīng)營能力建設(shè)，提高市場化運(yùn)作水平。同時，相關(guān)部門應(yīng)積極鼓勵社會資本參與融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型，通過引入戰(zhàn)略投資者、開展公私合營（PPP）項(xiàng)目等方式，增強(qiáng)平臺的市場化發(fā)展活力。社會資本方的加入不僅帶來了資金和技術(shù)支持，還促進(jìn)了融資平臺在管理理念和運(yùn)營模式上的創(chuàng)新，提升了其市場競爭力。

拓展多元業(yè)務(wù)，增強(qiáng)造血能力

為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，融資平臺正在積極拓展多元業(yè)務(wù)，增強(qiáng)自身的造血能力。根據(jù)自身優(yōu)勢和現(xiàn)實(shí)條件，融資平臺正在積極開拓能源、養(yǎng)老、金融服務(wù)等非公益性市場項(xiàng)目。

在能源領(lǐng)域，具有能源資源優(yōu)勢的融資平臺可投資新能源開發(fā)項(xiàng)目，如太陽能、風(fēng)能發(fā)電等，這些項(xiàng)目不僅符合國家綠色發(fā)展戰(zhàn)略，還能帶來穩(wěn)定的收益回報。在老齡化領(lǐng)域，老齡化程度較高的地區(qū)可布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，建設(shè)養(yǎng)老社區(qū)、提供養(yǎng)老服務(wù)等，滿足社會對養(yǎng)老服務(wù)的需求。

強(qiáng)化內(nèi)部管理與運(yùn)營

企業(yè)完善內(nèi)部管理，加強(qiáng)風(fēng)險防控，建立健全風(fēng)險管理體系，同時，提升運(yùn)作效率，優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，減少不必要的環(huán)節(jié)和審批程序。對于具有市場開拓能力和專業(yè)技術(shù)知識的人才，企業(yè)應(yīng)建立科學(xué)合理的薪酬體系，吸引和留住人才。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和政策環(huán)境的持續(xù)變化，地方國有企業(yè)融資平臺類企業(yè)在市場化轉(zhuǎn)型過程中仍將面臨諸多挑戰(zhàn)和機(jī)遇。通過利用特殊再融資債券置換存量隱性債務(wù)、構(gòu)建長效風(fēng)險防范機(jī)制、問責(zé)機(jī)制常態(tài)化、打破隱性擔(dān)保提升市場參與度、拓展多元業(yè)務(wù)增強(qiáng)造血能力以及強(qiáng)化內(nèi)部管理與運(yùn)營等措施的實(shí)施，融資平臺將不斷提升自身的市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。未來，融資平臺將繼續(xù)在地方經(jīng)濟(jì)乃至全國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與繁榮中發(fā)揮重要作用，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。