合同管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的一個(gè)重要方面，是單位防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)合法權(quán)益的重要保障。近年來，人工智能技術(shù)快速發(fā)展，信息化、數(shù)據(jù)化等技術(shù)手段層出不窮，對各行各業(yè)產(chǎn)生了巨大沖擊，行政事業(yè)單位傳統(tǒng)的合同管理方式已無法滿足高質(zhì)量發(fā)展的需要。筆者從行政事業(yè)單位合同管理的現(xiàn)狀出發(fā)，從流程設(shè)計(jì)、合同規(guī)范性、合同審查、合同預(yù)算控制、合同管理信息化系統(tǒng)、合同歸檔管理等六個(gè)方面提出針對性的對策與建議，使行政事業(yè)單位合同管理流程更加完善，管理工作更加規(guī)范，進(jìn)一步保障單位合法權(quán)益，促進(jìn)單位高質(zhì)量發(fā)展。

隨著我國開放程度的不斷擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)社會的蓬勃發(fā)展，行政事業(yè)單位在政府購買服務(wù)、工程建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化交流等眾多領(lǐng)域的參與度日益提升，所簽訂的各類合同數(shù)量也隨之快速增長。特別是近年來，人工智能技術(shù)飛速崛起，信息化、大數(shù)據(jù)、AI大模型等現(xiàn)代化技術(shù)手段對各行各業(yè)產(chǎn)生了巨大沖擊，部分行業(yè)的業(yè)務(wù)處理方式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。在這一背景下，眾多行政事業(yè)單位缺乏合同管理環(huán)節(jié)或管理手段較為粗糙落后等問題成為單位的一大短板，所引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)問題也備受關(guān)注。根據(jù)《中華人民共和國合同法》以及財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會[2012]21號）、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會[2015]24號）、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會[2017]1號）等法律法規(guī)和文件精神，加強(qiáng)行政事業(yè)單位合同全流程管理勢在必行，其能夠有效解決傳統(tǒng)合同管理模式下管理環(huán)節(jié)缺失、管理手段落后、缺乏事前審查、歸檔管理不規(guī)范等問題，進(jìn)而切實(shí)降低單位遭受經(jīng)濟(jì)損失和法律糾紛的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)單位的合法權(quán)益，進(jìn)一步促進(jìn)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

一、合同全流程管理的內(nèi)涵及意義

1.合同全流程管理的內(nèi)涵?！吨腥A人民共和國民法典》對合同進(jìn)行了明確的定義，即合同是民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議。本文所論述的合同主要指行政事業(yè)單位為了開展業(yè)務(wù)等與其他各類經(jīng)營主體間簽訂的有業(yè)務(wù)往來關(guān)系的合同，不包括勞務(wù)合同等非業(yè)務(wù)性合同。合同管理是一項(xiàng)較為復(fù)雜和系統(tǒng)性的工程，主要指單位主體對以自身為當(dāng)事人的合同依法開展一系列行為和活動的總稱。由于其囊括的環(huán)節(jié)眾多，因此著重強(qiáng)調(diào)動態(tài)性和全過程性。一般而言，合同全流程管理主要包括合同的談判、起草、審查、簽訂、執(zhí)行、變更、中止、解除、歸檔等環(huán)節(jié)，以及對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督等管理手段。

2.合同全流程管理的意義。對于行政事業(yè)單位而言，合同管理的必要性和重要性都非常突出。其一，合同管理是行政事業(yè)單位依法履行承諾的重要前提，通過實(shí)施有效的合同管理，使得單位能夠按照約定的條件、時(shí)間、金額等進(jìn)行付款，有利于進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位的公信力、社會形象和口碑。其二，行政事業(yè)單位能夠從合同談判到履行直至歸檔的整個(gè)生命周期中獲得應(yīng)有的權(quán)益，為單位工作業(yè)務(wù)的正常開展提供必要的保障。此外，科學(xué)、規(guī)范的合同管理能夠讓行政事業(yè)單位與各類企業(yè)和市場主體更加緊密有效地交流互動，從而對進(jìn)一步打造優(yōu)良營商環(huán)境大有裨益。

二、合同全流程管理的現(xiàn)狀

1.合同流程設(shè)計(jì)不合理。很多行政事業(yè)單位的合同管理流程不夠科學(xué)合理，過于復(fù)雜的流程會造成單位資源的浪費(fèi)，而過于簡單的流程則無法形成有效監(jiān)管。實(shí)踐中，行政事業(yè)單位的合同管理狀況多見于后者，即往往只注重合同的執(zhí)行和支付環(huán)節(jié)，對于簽訂前的審查、風(fēng)險(xiǎn)評估、履行過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和統(tǒng)計(jì)分析以及履行完畢后的歸檔管理等環(huán)節(jié)均缺乏重視，造成流程缺失。此外，缺少不同部門間的制約措施和授權(quán)審批制度的情況也較為常見。例如，不論合同金額大小均由一人審批，導(dǎo)致流程管理形同虛設(shè)；再如，從合同的簽訂到審核再到履行都由同一個(gè)人完成，缺少有效的崗位分離或牽制，沒有形成有效的監(jiān)督檢查等。

2.合同文本設(shè)計(jì)不規(guī)范。缺乏規(guī)范的合同文本主要包括兩種情況，一是沒有建立合同文本庫；二是書面合同內(nèi)容不規(guī)范。行政事業(yè)單位所涉及的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類型較多，合同類型也較多，常見的包括工程建設(shè)類、政府采購類、出版類和勞務(wù)類等等。實(shí)踐中，多數(shù)單位并沒有建立適用于自己主要業(yè)務(wù)類別的合同文本庫，所簽訂的合同多依賴于對方提供的合同文本，造成脫離單位實(shí)際情況、于對方有利、于我方不益的局面。同時(shí)，少數(shù)行政事業(yè)單位雖建立了統(tǒng)一的合同文本庫，但沒有根據(jù)自身不同的業(yè)務(wù)類型或合同性質(zhì)進(jìn)行分類，導(dǎo)致合同內(nèi)容與業(yè)務(wù)實(shí)際存在偏差，嚴(yán)重者甚至在合同履行時(shí)間、履行條件等關(guān)鍵性條款上都存在套用現(xiàn)象，給單位依法依規(guī)開展業(yè)務(wù)造成了諸多不便。

書面合同文本不規(guī)范主要表現(xiàn)在合同條款有漏洞、關(guān)鍵條款約定不明等方面，反應(yīng)出經(jīng)辦人員對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、法律法規(guī)的熟悉程度參差不齊，導(dǎo)致在審查環(huán)節(jié)時(shí)被頻繁退回修改，或在后期履行時(shí)帶來矛盾糾紛，嚴(yán)重時(shí)甚至引起訴訟風(fēng)險(xiǎn)，增加了行政事業(yè)單位的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.合同審查流于形式。在合同簽訂前進(jìn)行審查有助于合同的正常履行，降低各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率。在實(shí)踐中，行政事業(yè)單位往往由某項(xiàng)業(yè)務(wù)的實(shí)際承接部門或個(gè)人作為合同簽約的代表或責(zé)任人，此類員工雖然對業(yè)務(wù)較為熟悉，但缺乏對合同相對方的資格資質(zhì)、信用情況、履行能力等進(jìn)行審查的意識或能力。與此同時(shí)，本該在后續(xù)進(jìn)行的法務(wù)、財(cái)務(wù)審查等環(huán)節(jié)，有些時(shí)候卻因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)思維方式的影響，認(rèn)為簽合同不過是“走過場”，或者礙于雙方是長期合作伙伴的原因，怕嚴(yán)格審查被對方當(dāng)作是“不信任”，進(jìn)而不仔細(xì)推敲合同的主要條款，不認(rèn)真審查對方提前擬定的合同文本，甚至以口頭約定代替書面文本，導(dǎo)致在合同履行過程中發(fā)生糾紛甚至訴訟，給單位造成不良影響和非必要損失。

4.預(yù)算控制不夠嚴(yán)謹(jǐn)。財(cái)政撥款作為行政事業(yè)單位的主要收入來源，要求單位的各項(xiàng)支出必須按照“預(yù)算—計(jì)劃—支出”的程序進(jìn)行。但在實(shí)際工作中，部分單位對合同簽署前的預(yù)算編制工作缺乏重視，對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的細(xì)化程度不夠，甚至根本沒有明確的項(xiàng)目開展規(guī)劃，且在后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行時(shí)缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管。例如，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員對開展項(xiàng)目活動需要哪些設(shè)備缺乏充分的調(diào)查與論證，只是憑借經(jīng)驗(yàn)或大體的估計(jì)來編制預(yù)算，而采購部門又認(rèn)為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對本領(lǐng)域工作應(yīng)該較為熟悉，故不再仔細(xì)審核采購預(yù)算內(nèi)容，直到簽訂合同時(shí)才發(fā)現(xiàn)預(yù)算金額不足。甚至存在明知預(yù)算不足仍然超預(yù)算簽訂合同，事后要求財(cái)務(wù)部門想辦法予以調(diào)劑或超預(yù)算支出的情況，給單位資金的分配帶來很大的困擾。

5.合同管理信息化程度低。行政事業(yè)單位合同管理信息化程度較低主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是沒有合同管理信息系統(tǒng)；二是合同管理信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)間存在“數(shù)據(jù)孤島”。合同管理信息系統(tǒng)在企業(yè)特別是大型企業(yè)中早已廣泛應(yīng)用，但眾多行政事業(yè)單位仍然以紙質(zhì)化管理為主，無形中加劇了人力物力的耗費(fèi)。同時(shí)，部分單位對合同履行進(jìn)度的跟蹤還是以人工統(tǒng)計(jì)的方式為主，采取電子表格臺賬手動錄入合同執(zhí)行進(jìn)度，具有一定的滯后性，其準(zhǔn)確性還可能受到人為因素的干擾。一些單位由于沒有合同管理信息系統(tǒng)，加之人工統(tǒng)計(jì)較為繁瑣復(fù)雜，索性放棄了合同履行的跟蹤環(huán)節(jié)，在合同簽訂后便“放任不管”，對財(cái)務(wù)部門是否足額按時(shí)付款、所購產(chǎn)品是否及時(shí)送達(dá)、驗(yàn)收是否合格、尾款是否支付等缺乏必要的跟蹤，給后續(xù)工作帶來了極大的不便。數(shù)據(jù)孤島是指單位內(nèi)部不同部門或系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)相互獨(dú)立，無法共享或整合的現(xiàn)象。部分行政事業(yè)單位雖然開發(fā)使用了合同管理信息系統(tǒng)，但與財(cái)務(wù)、采購、資產(chǎn)等系統(tǒng)間相互獨(dú)立，數(shù)據(jù)和信息無法實(shí)時(shí)聯(lián)動，各部門間未能形成合力，對合同管理沒有起到足夠有效的支持作用。

6.合同歸檔管理不規(guī)范。行政事業(yè)單位的合同文本經(jīng)常沒有統(tǒng)一的整理、存儲部門，其原件大多作為會計(jì)憑證附件，但也有少數(shù)因原件丟失等原因，以復(fù)印件入賬的情況，甚至還有部分合同文本散落在相關(guān)業(yè)務(wù)部門中，導(dǎo)致難以系統(tǒng)掌握合同的簽訂和實(shí)際履行情況。此外，很多單位沒有將合同進(jìn)行影像化的技術(shù)手段，大量的合同只能以紙質(zhì)件的形式留存，給日后的查閱造成了極大的困難。

三、合同全流程管理的改進(jìn)措施

1.完善合同管理流程，明確合同歸口管理部門。行政事業(yè)單位需要根據(jù)自身層級結(jié)構(gòu)設(shè)置等實(shí)際情況，研究建立起一套科學(xué)合理、分工明確、互相牽制的全流程合同管理體系，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)所具體對應(yīng)的管理部門、授權(quán)人、審批人等。特別是合同簽訂前的調(diào)研和可行性分析、合同擬定后的條款審查以及合同履行結(jié)束后的整理歸檔等較為容易被忽略的環(huán)節(jié)，更應(yīng)該引起足夠的重視。例如，根據(jù)合同金額的不同采取不同權(quán)限的授權(quán)審批，金額較小的可以考慮由合同發(fā)起部門領(lǐng)導(dǎo)直接審批，金額較大的交由各有關(guān)部門或單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行會審；將擬定后的合同交由單位法務(wù)部門或外部法律顧問進(jìn)行仔細(xì)審查，通過后再進(jìn)行下一步，降低合同條款可能對單位產(chǎn)生不利影響的可能性；制定合同印章使用的相關(guān)制度或管理辦法；指定專門部門負(fù)責(zé)合同歸檔管理，努力實(shí)現(xiàn)合同電子化、影像化存檔，進(jìn)一步保障單位相關(guān)利益。

2.規(guī)范合同文本。很多時(shí)候，合同中的風(fēng)險(xiǎn)主要來自于條款設(shè)立不當(dāng)?shù)仍?，例如?quán)責(zé)利模糊、內(nèi)容不明確甚至部分條款違反法律法規(guī)等，因此制定標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本就顯得尤為重要。針對重復(fù)性較高、規(guī)律性和邏輯性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，可以由發(fā)起合同的業(yè)務(wù)部門草擬出合同模板，辦公室等綜合協(xié)調(diào)部門根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類別，組織財(cái)務(wù)、法務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門，必要時(shí)可聘請外部專家，對合同中的通用條款進(jìn)行審核，完成后作為合同范本納入單位的合同文本庫。后續(xù)業(yè)務(wù)部門在簽訂合同時(shí)，只需要根據(jù)自己的業(yè)務(wù)種類在合同文本庫中選擇對應(yīng)的模板，填寫合同要素條款即可。需要注意的是，合同范本投入使用后，不能一勞永逸，而是應(yīng)該根據(jù)國家政策和法律法規(guī)的變化，以及使用過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)，及時(shí)對可能受影響的條款進(jìn)行修改，使其能夠適應(yīng)不斷變化的使用環(huán)境。

3.嚴(yán)格合同合規(guī)審查。合同審查是合同全流程管理的重中之重。行政事業(yè)單位應(yīng)組織業(yè)務(wù)、法務(wù)、財(cái)務(wù)等相關(guān)人員對擬定的合同進(jìn)行合規(guī)性審查，涵蓋合同方信譽(yù)情況、合同方經(jīng)營資質(zhì)、合同條款與法律法規(guī)的相符性、合同條款與實(shí)際業(yè)務(wù)情況的相關(guān)性、合同金額的合理性等方面。對于不符合法律法規(guī)、與單位制度相違背、合同方信譽(yù)度較低、與業(yè)務(wù)目標(biāo)相關(guān)性低、合同預(yù)算編制不合理等現(xiàn)象，要及時(shí)叫停，將單位合同風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，為合同全流程管理打好“第一槍”，奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

4.加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算控制。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)預(yù)算控制，精細(xì)化、科學(xué)化測算合同金額有助于提高資源合理配置。在合同執(zhí)行期間，嚴(yán)格按照預(yù)算中的科目、經(jīng)濟(jì)分類和金額進(jìn)行開支。確需變更預(yù)算的，必須按照預(yù)算變更程序進(jìn)行申請。對于當(dāng)年已經(jīng)完成的項(xiàng)目，及時(shí)收回結(jié)余款項(xiàng)；對于跨年度項(xiàng)目按要求進(jìn)行年度結(jié)轉(zhuǎn)。此外，財(cái)務(wù)部門還應(yīng)當(dāng)定期對合同執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并提出建設(shè)性意見，供單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策參考，保證單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動能夠順利開展。

5.建立合同歸檔管理制度。行政事業(yè)單位要根據(jù)自身實(shí)際情況，由合同歸口管理部門承擔(dān)合同歸檔管理工作。在合同履行完成后，相關(guān)工作人員要及時(shí)對紙質(zhì)合同進(jìn)行整理，確保合同原件能夠完整的進(jìn)行保存。同時(shí)，定期將合同管理系統(tǒng)中的合同文件進(jìn)行備份及跟蹤管理，可以進(jìn)一步確保合同文件安全，做到“雙保險(xiǎn)”，為后期查閱提供保障工作。

6.推進(jìn)合同信息化管理。行政事業(yè)單位信息化、數(shù)字化管理已成為時(shí)代課題，要實(shí)現(xiàn)單位管理的提質(zhì)增效目標(biāo)，需要建立專門的合同采購報(bào)銷管理系統(tǒng)，并將其納入單位管理信息系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中，使之與財(cái)務(wù)、采購、資產(chǎn)等系統(tǒng)相連接，打造業(yè)財(cái)融合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)動。

合同前期審查時(shí)，通過合同管理系統(tǒng)逐級進(jìn)行審簽，做到留痕管理；合同正式簽訂完成，將合同雙方權(quán)利義務(wù)、合同簽訂時(shí)間、付款時(shí)間、付款條件、合同總金額、分期付款金額、驗(yàn)收條件等關(guān)鍵性信息錄入合同管理系統(tǒng)；待合同歸口管理部門人員審核通過后，開啟合同執(zhí)行工作，合同執(zhí)行部門將合同執(zhí)行狀態(tài)及時(shí)錄入系統(tǒng)，以便合同歸口管理部門對合同執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤，控制合同風(fēng)險(xiǎn)；待合同執(zhí)行完畢后，合同執(zhí)行部門及時(shí)完成合同報(bào)銷工作；報(bào)銷完畢后，系統(tǒng)完成自動化歸檔工作。使得各層級相關(guān)部門可以實(shí)時(shí)查看所需要的各類數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、采購等部門間的信息共享，滿足合同跟蹤管理的高質(zhì)量發(fā)展需要。

四、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會等外部環(huán)境的飛速變化，行政事業(yè)單位不可避免地參與到越來越多的經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)中，需要簽訂的合同數(shù)量也日益增多，合同性質(zhì)也越發(fā)復(fù)雜。建立起一套科學(xué)合理、行之有效的合同管理流程與制度，不僅保障了單位在經(jīng)濟(jì)活動中的合法權(quán)益，避免遭受經(jīng)濟(jì)和名譽(yù)損失，同時(shí)也進(jìn)一步加強(qiáng)了單位內(nèi)部控制建設(shè)，是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)信息化發(fā)展的必然選擇，更是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

［基金項(xiàng)目：天津市財(cái)政局、天津市會計(jì)學(xué)會2023-2024年度重點(diǎn)會計(jì)科研項(xiàng)目“人工智能時(shí)代下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理全流程自動化模式研究”，編號Q230601］

（執(zhí)筆人：邢曄" "陳夢" "景孟穎" "陳穎）