可伸可縮的橡皮筋

民主的精粹之一，就是“法律面前人人平等”。美國律師多于牛毛，往往給人們留下一個法制完備、以法治國的形象。如果有人告訴我們，美國在許多方面是一個有法不循的國度時，我們也許要懷疑此人是否搞錯了國名。然而令人失望沮喪的是，威廉姆·格蘭德在其《對美國民主的背叛》一書中，就這方面的情形列舉了不勝枚舉的大量事實。

指責美國政府有法不循，并不是說美國的法律從來就沒有被付之實施或受到遵循。而是說，在其實施執(zhí)行過程中的隨意性是如此之大，法律所應具有的嚴肅性和確定性，在企業(yè)財團巨大經濟利益的影響下往往被破壞得蕩然無存。公眾對法律被隨意踐踏的強烈不滿，也許是美國人民對政府普遍存在的信仰危機的核心原因之一。

“我們有一整套好像是每個人都應該遵守的法律。然而，我們另有一整套法律，專門依靠內部關系的指點幫助來確定其確切的含義。”專門起訴政府有法不依行為的“雷夫那達共和公民”組織律師戴維·拉迪克對此深有所感。美國這種雙重標準、有法不依的社會現(xiàn)象，就其本質而論，實質上是反映了金融產業(yè)財團的一種政治特權，一種可以公然不遵循一系列美國法律的特殊政治權力。當然它們也有遵守法律法規(guī)的時候，并不得不為此付出成百萬的罰款，或者作出上億美元的投資以達到法律要求。然而，它們享有絕大多數(shù)普通公民所無法享有的一種選擇——如果它們覺得有關法規(guī)對自己沒有價值，不合理不合意，或者要求太高，它們完全有能力與之長期對抗。而采取對抗還是甘拜下風，取決于對付出與收入的精心盤算。在有些情況下，即使它們知道經過一段相持時期后自己最終會被擊敗，這段爭取到的相持時期的本身，就可以帶來巨大的經濟利益。

科摩爾是一名專為共和黨眾議院環(huán)境公共工作委員會提供咨詢的律師。他對企業(yè)財團在與法律長期對抗時所采取的情況作出了如下描述：

“早在二十年前，我們就制訂了清除空氣中琉磺二氧化物的法規(guī)。二十年以后，一億多美國人民仍然呼吸著充斥琉磺二氧化物的有害空氣。為什么？因為在通過第一個法規(guī)的時候那些公司就極力反對，在通過第二個法規(guī)時那些公司仍然反對。在通過法規(guī)實施條例的時候，那些公司還是反對；在具體執(zhí)行這些實施條例時，那些公司繼續(xù)阻撓反對。它們從來就沒有說過：‘我們就遵守這些法規(guī)算了?！?/p>

在美國政治經濟生活中，有法不依的情況比比皆是：

科學家早在六十年代就發(fā)現(xiàn)用于食品中的紅色色素可以致癌，然而食物藥品局足足經過二十五年的反反復復討論，二十八次屈從于來自企業(yè)財團的壓力，最終才使禁止使用這種色素的法規(guī)得以付之實施。盡管在八十年代一共發(fā)生了三萬四千起左右的核能發(fā)電站功能故障、操作事故和安全違章，原子規(guī)劃委員會卻僅僅做出了三百五十個罰款決定。

在過去的二十年中，勞工部工作崗位安全保健局(OSHA)才一共起訴了四十二起違法案件，其中僅有十四起被審理，十起被最終定罪。但是沒有一人按照有關聯(lián)邦法律規(guī)定被送進監(jiān)獄一天。

在五角大樓，對通用電氣公司、通用汽車公司、波音公司等大企業(yè)司空見慣的欺詐違約行為，給予法律豁免幾乎成了例行公事。《紐約時報》不久前在一百個大型合同中，發(fā)現(xiàn)報導了二十五起違約作弊事件。這種違法行為的不斷發(fā)生，是因為對此從來就沒有嚴格的處罰。

當法律在財團資本利益面前變成可伸可縮的彈性橡皮筋時，美國的普通勞工階層就成了被法律出賣的犧牲品。在1990年一個星期六的早上，一批俄亥俄州的工人在沃倫市基督教第一長老會大廳集會，就惡劣的工作安全保健環(huán)境向社會進行控訴呼吁。六十一歲的戴維·韋伯向公眾揭露描繪他在湯姆士鋼廠充滿有毒氣體環(huán)境中工作的經歷：“在從1966年起就在那個涂層酸處理崗位工作的人員中，我是少數(shù)幸免于難的成員之一。在已經死去的二十四個人中，有十四名死于癌癥。目前有三個同事正在癌癥的死亡線上掙扎。另有兩位癌癥患者則剛剛在一月份逝世。這就意味著加在一起，共有十九人成為癌癥的受害者?！?/p>

在他的一個要好同事遭受同樣悲慘命運后，韋伯就向聯(lián)邦政府工作崗位安全保健局(OSHA)提出申訴。安全保健局卻僅僅對廠方處以11000美元的罰款。這筆罰款隨后又被降低為5000美元。韋伯在集會現(xiàn)場憤怒地揮舞著雙臂向聽眾大聲控訴：“我們要求每年進行一次體檢，他們至今不予理睬。我們要求在所有有毒氣體環(huán)境周圍張貼警告標志，他們不予理睬。我們要求更換涂缸上的頂罩，他們不予理睬。他們老是強調這樣做會增加成本。但是為什么不考慮每個生命的成本？不按規(guī)章辦理應該辦理的事情，我真不懂為什么有人可以把金錢的價值置于人的價值之上!”

聯(lián)邦政府為保護工人職業(yè)安全和健康所設立的工作崗位安全保健局，其主要職能就是要防止企業(yè)為追求最高利潤而犧牲工人的安全健康。而實際上，由于總共只有八百名檢查員(一名檢查員平均要監(jiān)察四千五百家企業(yè)工廠)，工作崗位安全保健局根本就無法全面履行自己的工作職能。而一旦發(fā)現(xiàn)違章，通常只課以微不足道的處罰。在1987年，每筆罰款的平均數(shù)額僅僅為239美元。安全保健局偶爾對企業(yè)處以巨額罰款會被媒介廣為傳播宣傳。而經過隨后與企業(yè)律師的幕后協(xié)商，罰款的數(shù)額會大幅度地降低到不為人知的水平。例如在1985年8月，聯(lián)合炭素公司在弗吉尼亞西部的有害化學氣體泄漏使141人中毒。該局對其處以130萬美元罰款的消息，曾經成為媒介的頭條新聞標題，而后來的實際罰款卻是40萬美元。

“簡直純屬笑柄!”在該局全美工作崗位安全保健研究所任職十多年的約翰·摩倫直抒己見：“這個國家的底線是，男女勞工排在最后考慮。環(huán)境保護局(EPA)和工作崗位安全保健局的執(zhí)法人員從來就不理睬單個工人或小生意經營者的申訴。他們只和大公司、行業(yè)協(xié)會以及工會打交道?！?/p>

法律條文的空洞源自高層嗜好

法律上的隨意性，使美國最高當局養(yǎng)成了一種隨心所欲的欺騙習氣和風尚。在這樣一種政治空氣的毒化之下，兩黨人士已經形成了一種彼此心照不宣的思想共識：要滿足公眾的希望和要求，并不需要真刀真槍地實干，而只需要籌劃一些虛張聲勢、沒有實效的法律。包括新聞媒介和改革派在內的整個統(tǒng)治階層，都覺得為安撫民心制訂各種純屬姿態(tài)性的法律，是一種合情合理的做法。尤其是在總統(tǒng)選舉之年，為了爭取選民的好感，通常會針對諸如社會治安、一部分人的饑饉和無家可歸、身處困境的兒童等等社會問題，大吹大擂地提出通過各種各樣的法案法規(guī)。然而，在制訂這些條文時，卻從不注明實施法規(guī)所必需的資金來源，從而使整個法規(guī)成為一紙空文。

1990年，經過布什總統(tǒng)的賣力提倡呼吁，國會在兩黨多數(shù)議員的支持下制訂通過了美國殘疾人法案?！稓埣踩恕冯s志編輯瑪麗·約翰遜對此發(fā)表了自己的見解：“槍斃相關公民權利概念的最好方法，是通過一個法律，然后將其束之高閣并不付諸實行?！币驗樗缇妥⒁獾剑?lián)邦政府部門從來就沒有實際執(zhí)行過國會于1973年和1986年所通過的類似法律條例。

理查德是一個如今在私營企業(yè)任職的微生物學家。他在國會公共工作委員會工作期間，曾花費了六年時間幫助制訂環(huán)境保護法。他在解釋欺騙性法律所造成的后果時指出：“最糟糕的情形不是無法可依，而是只有徒有其名的法律。我們現(xiàn)在有好多這類裝點門面的法律?！?/p>

造成美國政府無法可依(缺乏可以遵循的實質性法律)、有法不依的根源來自立法者。國會的立法議員們一方面通過制訂言詞激進目標崇高的法律條文以討好民眾輿論，另一方面又在條例細則上精工細作，以確保大公司和其它相關集團的利益不受妨害。而那些偉大的國家目標一提再提(例如發(fā)誓要消除貧窮)，醉心于夸夸其談的空洞宣言，已經成為美國高層政治的一種嗜好習慣。布什總統(tǒng)就曾經宣稱，他在教育方面的宏偉目標，是要在2000年(屆時他早已離任)使美國的高中畢業(yè)率達到90%。而里根早在1984年就做過幾乎一模一樣的宣稱；所不同的僅僅是，里根的目標實現(xiàn)時間，定在屆時他肯定已經告別了白宮的1990年。兩位總統(tǒng)的大膽宣稱都博得了掌聲四起的慶賀和新聞報刊的一致贊揚。

在信息傳媒時代，空洞許諾是一種精明的高招。制訂外表光鮮漂亮的立法，既能表示對社會公眾呼聲的一種積極響應，又能造成一種歷史在不斷向前進步的感覺。當一條法律沒有發(fā)揮預期作用時，可以重新再制訂一條加以替代。眾議院環(huán)境公共工作委員會前共和黨顧問科摩爾對此評價道：“我們不起作用的法律不是一條，而是一套又一套。廢氣污染的問題是如此之嚴重，我們?yōu)榇酥朴喠艘粋€又一個法規(guī)，就總體而言，它們沒有一個發(fā)揮作用?！?/p>

《華爾街日報》和美國全國廣播公司（NBC）在1990年春做了一個民意調查，發(fā)現(xiàn)80%的人在問到“有時保護環(huán)境的立法會增加企業(yè)成本從而使物價上漲，你覺得是保護環(huán)境重要還是降低物價重要”的問題時，都回答保護環(huán)境更為重要。《紐約時報》在同月所做的民意測驗時把問題進一步改為：“為保護環(huán)境，你是否覺得我們應該增加政府開支和提高稅收，甚至不惜減少就業(yè)機會?！被卮鹁谷灰?6%對36%的多數(shù)表示同意。

如果是在健全的民主氣氛之下，公眾的多數(shù)意見即使被專家認為脫離實際，至少也應該讓兩種不同意見有公開爭論的機會。如果政府覺得按公眾意見制訂相關立法缺乏可行性，政府理所當然應該告訴人民為何不可行的理由。如果經濟是主要考慮因素，就應該讓人們在充分了解所需付出的經濟代價的前提下，讓人民做出選擇。然而，美國的政治家們卻覺得并無如此必要。他們認為，公眾的意見不過是一種短暫的帶有浪漫主義性質的感情用事。這種由價值觀念上的分歧和沖突所提出的政治深層問題，從來就沒有得到應有的重視和解答。因為政治家們自有對付民眾的辦法——在面上響應民眾的價值取向，在背后照看好企業(yè)財團的利益要求。誰說美國民主缺乏廣泛的社會代表基礎？這樣一種左右逢迎、用心良苦的方法，不是已經盡最大可能和限度，忠實地體現(xiàn)了民主的精義嗎？

就拿1990年的“空氣清潔法案”來說吧，從外表看似乎在好幾個方面都有進步。而實際上，法案甚至不愿把科學家認為切實可行的最新技術突破考慮到法規(guī)要求之中。新法把最初規(guī)定在1970年實現(xiàn)的環(huán)境保護目標時間要求一推再推。結果是：最遲不過2010年，美國人民可望能幸運地呼吸到新鮮潔凈的美國空氣。

當政者上述這種糊弄選民的做法，其核心就是逃避對選民的責任。所有那些法律條文中的不完善之處，并非出于偶然或無意，而是為那些院外活動利益集團特意留下的伏筆后路和回旋余地。在立法者看來，制訂含糊其詞的法規(guī)自有其合理之處。來自俄克拉荷馬州的眾議員麥克·西納解釋道：“我們在這個位置上知道如何聰明行事。我們也知道會把哪些人惹火，和怎樣避免把這些人惹火。最簡單的辦法就是不做明確決定。這就象是玩高爾夫球——你只要不打臭球，你就能保持高分。因此我們就把最困難的決定留給行政部門去辦。如果我們確實碰上了棘手之處，我們就會說，讓EPA考慮研究，六個月以后，根據(jù)他們的建議再作決定吧。好多人都用這種方法躲藏自己?！?/p>

“那些部門官僚一看立法記錄就知道我們在回避做出決定，因而他們也就明白知道自己大可不必著急。如果國會議員們不愿把那些人得罪，為何由我們出面來把那些人得罪呢？到了這種時刻，那些院外活動分子就會走上門去，神通廣大地把這些部門操縱于股掌之中。因此當院外游說分子覺得在國會取勝的機會不大時，就會對我們建議：讓行政部門去決定吧。然后，站在他們律師事務所一邊的內線，就會為他們下一輪活動的說話放炮。”

美國現(xiàn)代政治改革的目標是分散權力，決策過程被有意分解為由不同人士作出的決定步驟。這樣做也許把一個集中型的大后門堵死了，卻打開了無數(shù)的小后門。對院外活動分子來講，權力越分散越理想。如果這個世界上有許多按鈕可以使用，這個不靈你可以按那個。而跟高度集權型的政府打交道，你一輸百輸，毫無挽回的余地。

中國的古代哲學思想家們講究名實之分。綜上所述我們可以看到，美國人民從政客們所玩弄的兩面討好、各得其所的政治伎倆中，得到的通常是空洞無物的“名”，而美國企業(yè)財團所得到的，卻是利益攸關的“實”。

“分散權力”之上的大權獨攬

在以“分散權力”為名大力削弱政府公職人員管理職能的同時，直接代表大企業(yè)大財團利益的總統(tǒng)卻取得了幾乎是大權獨攬的地位。白宮的全面控制能力被視為實行有效管理的基礎。卡特總統(tǒng)的國內政策顧問斯圖爾特聲稱：“我希望的總統(tǒng)，不管是民主黨人還是共和黨人，都應該具有強有力的控制能力。總統(tǒng)就好比是掌管有幾千億元資產大企業(yè)的總裁，他必須具有實施有效控制的強大手段?！?/p>

這一論調初聽上去似乎不無道理，然而政府并不能和企業(yè)等量齊觀。企業(yè)往往試圖逃避法律的制約監(jiān)督，而政府的主要職能之一就是維護和執(zhí)行法律。政府的立場是強調為企業(yè)節(jié)省開支費用，還是全力貫徹實施一個環(huán)境保護法規(guī)，這是一個政治社會問題，而并不是一個僅僅基于效益考慮的經濟決策問題。按照民主的原則，對于這兩種不同爭議立場和觀點的決斷，應該通過正規(guī)的民主決策程序來求得。而高度集中、不受公眾監(jiān)督制約的白宮權力恰恰是逃避了這種民主決策的必要程序。連力主總統(tǒng)集權統(tǒng)治的斯圖爾特也不得不承認：“毫無疑問這里是有一些問題。行政部門根據(jù)社會公共記錄，對某個法規(guī)經過了長期的研究分析和推敲擬訂，然后轉到總統(tǒng)的手里做最后定奪。讓一只從未參與其事的手，在最后一刻到醬缸中去攪和一把是不對頭的?！?/p>

然而，如果以為凡事都是總統(tǒng)本人親手決定有關事務，則未免太過天真。那些管理法規(guī)通常是由總統(tǒng)手下那些不見經傳的低級顧問和助理修改酌定的。這些人員雖然對行政管理的復雜情況所知甚少，卻通常對工商企業(yè)界都抱有強烈的同情心理和偏護傾向——事實上這也是他們被招募進白宮的先決條件。在里根總統(tǒng)時期，三十二名復審行政法規(guī)的官員中，有四分之一大學畢業(yè)才五年，有一半不足十年。管理預算辦公室的法規(guī)分析專家中，接近半數(shù)毫無行政管理方面的經歷經驗。另有31%所負責的領域與其本人所學專業(yè)無關。

是里根當局，首先要求在法規(guī)審議過程中必須采用“法規(guī)效益分析”。除開那些利益集團幕后活動所起的作用不談，這種對某一法規(guī)實施所造成的社會后果從事分析評估的本身，就帶有很大的傾向性和隨意性。那些用于做出判斷的分析手段草率粗劣，經常地被利益集團操縱擺布，知情的內幕人士對這種分析的可靠性嗤之以鼻。

例如，勞工部所作的“法規(guī)效益分析”只計算限制有關雇工法規(guī)實施范圍所節(jié)省的企業(yè)費用和政府開支，卻忽略不計少數(shù)族裔和婦女因此受到就業(yè)歧視而遭受的傷害和損失。內政部就阿拉斯加的油田開采進行效益分析時，斷定美國的消費者會因此而受益，也預計到當?shù)氐膼鬯够θ说睦鏁虼硕軗p。至于這種受損的程度到底有多大，有關人員對此既不列入報告，當然也就根本不屑作出相應的定量分析。由此可見，里根當局這一發(fā)明創(chuàng)造性的工作要求，不過是為維護其經濟后臺老板利益而采用的欺騙公眾輿論的一種手段。

李憲源，學者，現(xiàn)居加拿大多倫多。主要著作有《“匿名金錢”的呼聲》、《傳媒控制下的美國》等。