徐景武

政府的意向和行為是高教評(píng)估的決定性因素，因此，政府在評(píng)估活動(dòng)中如何規(guī)范自己的行為，調(diào)動(dòng)評(píng)估各方面主體的積極性，建立適合本國(guó)國(guó)情和評(píng)估學(xué)現(xiàn)代發(fā)展趨勢(shì)的評(píng)估制度是人們關(guān)心的焦點(diǎn)。本文擬從比較的角度探討政府在高教評(píng)估中的行為模式。分析我國(guó)高教評(píng)估中政府行為的特點(diǎn)、作用、弊端及其改革方向。

一、有形和無(wú)形的手——高教評(píng)估中的三種政府行為模式

一向把對(duì)高等教育的管理和控制視為己任的各國(guó)政府自始至終積極參與高等教育評(píng)估活動(dòng)，推動(dòng)它的發(fā)展。但由于各國(guó)歷史文化傳統(tǒng)、教育體制、高等教育發(fā)展具體情況的千差萬(wàn)別，導(dǎo)致各國(guó)高等教育評(píng)估制度差異很大，而政府參與其中的行為方式也各有特點(diǎn)。通過(guò)分析比較，大體呈現(xiàn)以下三種模式：

(一)前蘇聯(lián)和法國(guó)的集權(quán)模式——政府控制評(píng)估的整個(gè)系統(tǒng)和各個(gè)環(huán)節(jié)

1966年，前蘇聯(lián)政府設(shè)立“高等學(xué)校檢查局”，代表國(guó)家對(duì)高校進(jìn)行檢查和評(píng)估。法國(guó)于1984年設(shè)立“科學(xué)、文化和職業(yè)公共高等學(xué)校國(guó)家評(píng)估委員會(huì)”(簡(jiǎn)稱“法國(guó)國(guó)家評(píng)估委員會(huì)”)，專司對(duì)法國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合性的整體評(píng)估活動(dòng)。政府通過(guò)它們統(tǒng)一和控制全國(guó)高教評(píng)估活動(dòng)。從評(píng)估目的的確立、評(píng)估指標(biāo)的選擇、指標(biāo)權(quán)重的分配、評(píng)估信息的收集、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定、評(píng)估結(jié)果的獲得，直到評(píng)估結(jié)論的解釋，可以說(shuō)，評(píng)估活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開政府的直接參與，滲透著政府的意志和價(jià)值取向。政府不僅壟斷著院校和專業(yè)的合格評(píng)估，而且也全面左右著各種水平評(píng)估和選優(yōu)評(píng)估，并把所獲得的信息和結(jié)論直接與教育行政決策聯(lián)系起來(lái)，評(píng)估的權(quán)威性強(qiáng)，影響力大。在這種集權(quán)模式下，各種社會(huì)評(píng)估活動(dòng)較少，影響不大，而高校的自評(píng)活動(dòng)更多的是配合政府行為，其主體意識(shí)淡薄，作用十分有限。

(二)美國(guó)的合作模式——政府不直接參與評(píng)估活動(dòng)，而與民間評(píng)估組織密切合作，互相支持

美國(guó)是_種典型的合作式的評(píng)估模式。社會(huì)沒(méi)有官方或半官方性的評(píng)估機(jī)構(gòu)，政府不參與、干涉評(píng)估活動(dòng)，不制定評(píng)估政策。但這并不表明官方與高教評(píng)估絕緣，政府是以其特定的方式，像一只看不見(jiàn)的手，作用于評(píng)估活動(dòng)之中，實(shí)現(xiàn)其管理理念。眾所周知，美國(guó)民間評(píng)估活躍，由“中學(xué)后教育鑒定委員會(huì)”(Council on Postsecondary A—creditation)負(fù)責(zé)的院校和專業(yè)鑒定，由國(guó)家研究會(huì)(National Research Council)組織的博士點(diǎn)評(píng)價(jià)，和類似《美國(guó)新聞與世界報(bào)道》組織的大學(xué)排行榜評(píng)估構(gòu)成美國(guó)高教評(píng)估系列，而院校和專業(yè)鑒定居于核心地位。政府正是與鑒定組織密切合作，通過(guò)其中介作用實(shí)施影響。這表現(xiàn)在：(1)審查和承認(rèn)鑒定組織。聯(lián)邦教育部制訂有關(guān)準(zhǔn)則，定期評(píng)審鑒定結(jié)構(gòu)，公布國(guó)家承認(rèn)的鑒定機(jī)構(gòu)一覽表，列出被承認(rèn)的可靠代理機(jī)構(gòu)，以確定它們鑒定結(jié)果的公正性、客觀性，作為其教育資助計(jì)劃的依據(jù)。(2)各州高等教育協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)與鑒定組織相互溝通、支持。鑒定組織通常在一項(xiàng)評(píng)審工作開始之前通知州高等教育機(jī)構(gòu)，有的甚至要求政府對(duì)訪問(wèn)公立學(xué)校的評(píng)估小組作簡(jiǎn)要指示，各州的高等教育官員也和全國(guó)性的鑒定管理組織一起工作，就全國(guó)共同關(guān)心的、有關(guān)州際和跨地區(qū)的鑒定問(wèn)題進(jìn)行商討。鑒定界強(qiáng)烈支持州政府對(duì)學(xué)校設(shè)置、學(xué)位授予的審批權(quán)。(3)參考運(yùn)用鑒定結(jié)果。政府直接運(yùn)用各鑒定組織結(jié)果。了解各學(xué)校、專業(yè)質(zhì)量，作出價(jià)值判斷，向?qū)W生和學(xué)校提供各種福利性資助計(jì)劃，各州也依據(jù)鑒定結(jié)果對(duì)全州進(jìn)行教育規(guī)劃。

(三)荷蘭和英國(guó)的指導(dǎo)模式——政府對(duì)校外質(zhì)量評(píng)估實(shí)施元評(píng)估或建立中介性的質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)

介于政府集權(quán)和合作模式之間的是指導(dǎo)模式，這種模式兼具前二者特點(diǎn)而呈現(xiàn)中間色彩。政府既不直接插手評(píng)估，控制評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)，又不脫離具體的評(píng)估活動(dòng)，放棄其在評(píng)估中的影響，而是通過(guò)特殊的方式參與評(píng)估，發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，使各評(píng)估主體、評(píng)估主體和客體之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，達(dá)到平衡。典型的方法有兩種：其一，荷蘭政府的元評(píng)估。根據(jù)荷蘭政府的規(guī)劃，高等學(xué)校負(fù)責(zé)內(nèi)部的評(píng)估，外部的評(píng)估由荷蘭大學(xué)協(xié)會(huì)、荷蘭高等職業(yè)教育學(xué)院協(xié)會(huì)主持，進(jìn)行同行評(píng)估，而隸屬于政府的高等教育視導(dǎo)團(tuán)則充當(dāng)“元評(píng)估”者的角色，負(fù)責(zé)對(duì)前者所實(shí)施的評(píng)估和后續(xù)評(píng)估過(guò)程和結(jié)果的合法性進(jìn)行監(jiān)督、復(fù)查，并通報(bào)教育、文化和科學(xué)部。其二，英國(guó)政府的中介結(jié)構(gòu)。80年代迫于形勢(shì)的需要，英國(guó)高等教育建立了評(píng)估制度。評(píng)估的重心是學(xué)校自評(píng)和同行組織——高等教育質(zhì)量委員會(huì)的質(zhì)量審核。政府為了加強(qiáng)對(duì)高校的控制，建立了類似于大學(xué)撥款委員會(huì)性質(zhì)的高等教育基金委員會(huì)這一獨(dú)立的中介組織，并下設(shè)質(zhì)量評(píng)估委員會(huì)，與高等教育質(zhì)量委員會(huì)并行，對(duì)全國(guó)高等教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。由于其評(píng)估結(jié)果作為政府對(duì)高校資助決策的依據(jù)，因而具有強(qiáng)烈的政策導(dǎo)向，其行為體現(xiàn)著濃厚的政府色彩。英國(guó)政府正是通過(guò)中介機(jī)構(gòu)的途徑，以財(cái)政撥款的機(jī)制有效地實(shí)現(xiàn)了它對(duì)高等教育的干預(yù)和控制。從目前英國(guó)高等教育基金委員會(huì)與高等教育質(zhì)量委員會(huì)合并，質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)單一化的趨勢(shì)來(lái)看，政府在評(píng)估活動(dòng)中的間接指導(dǎo)作用正在進(jìn)一步加強(qiáng)。

上述政府行為模式的差異直接源于各國(guó)高等教育管理體制的差異。是高教管理體制規(guī)定了政府在高教評(píng)估中活動(dòng)的空間與能量大小，決定了政府行為的性質(zhì)和方式。因而，高教管理體制發(fā)生變化，高教評(píng)估中政府行為模式也必然發(fā)生嬗變，與前者相適應(yīng)。同時(shí)，高教評(píng)估中政府行為也反作用于高教體制的改革與完善。

二、我國(guó)高等教育評(píng)估中政府行為模式分析

我國(guó)高等教育在辦學(xué)體制、管理體制和投資體制上，政府仍居于中心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，這就決定了高教評(píng)估中政府行為的集權(quán)模式?！镀胀ǜ叩冉逃u(píng)估暫行規(guī)定》明文規(guī)定我國(guó)高等教育評(píng)估工作由各級(jí)人民政府及其教育行政部門組織實(shí)施，指出各級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)不是民問(wèn)組織，十分強(qiáng)調(diào)國(guó)家教育行政部門對(duì)高教評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)和組織作用，教育界、知識(shí)界、用人部門進(jìn)行的社會(huì)評(píng)估只是政府評(píng)估工作的依靠力量。

(一)我國(guó)高等教育評(píng)估中政府行為模式的特點(diǎn)

強(qiáng)制性。政府作為評(píng)估主體具有行政強(qiáng)制性，評(píng)估客體必須接受評(píng)估主體的工作安排和評(píng)估結(jié)論、評(píng)估建議。

直接性。政府直接組織實(shí)施各種類型的評(píng)估，安排評(píng)估小組構(gòu)成人員，審核評(píng)估方案，批準(zhǔn)公布評(píng)估結(jié)論，接受處理學(xué)校對(duì)評(píng)估工作及評(píng)估結(jié)論的申訴，控制評(píng)估活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，直接體現(xiàn)自己的意志，對(duì)評(píng)估客體進(jìn)行價(jià)值判斷。

復(fù)雜性。由于高教評(píng)估的集權(quán)模式，政府直接參與評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)與管理，組織和支持所有的評(píng)估，負(fù)責(zé)評(píng)估工作的方方面面，評(píng)估又揉雜檢查與監(jiān)督，加之高等教育活動(dòng)本身的復(fù)雜性，各高等學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)水平的千差萬(wàn)別，這就注定了政府行為的復(fù)雜性與艱巨性。

(二)我國(guó)高教評(píng)估中政府行為模式的作用與弊端

1．政府行為的積極作用

第一，彌補(bǔ)了政府管理方式變革帶來(lái)的真空，促進(jìn)了高等教育體制改革的順利進(jìn)行。我國(guó)高等教育正在進(jìn)行由“國(guó)家集中計(jì)劃、政府直接管理”到“國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃、宏

觀管理，高等學(xué)校面向社會(huì)、自主辦學(xué)”體制的改革，改革的難點(diǎn)在于政府轉(zhuǎn)變職能，由傳統(tǒng)的直接管理到新的宏觀管理的轉(zhuǎn)變，而評(píng)估正好彌補(bǔ)了這一空白。政府把精力集中于評(píng)估活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了管理方式的迅速轉(zhuǎn)換，既有利于國(guó)家對(duì)高等教育的宏觀管理，又有利于落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，使其真正成為獨(dú)立自主辦學(xué)的法人實(shí)體。

第二，推動(dòng)了我國(guó)高等教育評(píng)估的研究、試點(diǎn)和完善。我國(guó)高等教育評(píng)估制度起步晚，發(fā)展快，政府是最主要的動(dòng)力源，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。正是政府的努力和作用推動(dòng)著我國(guó)高教評(píng)估不斷走向完善和發(fā)展。

第三，組織了大量的宏觀綜合性評(píng)估，提高了評(píng)估工作的效果，保障了高等教育質(zhì)量。在評(píng)估活動(dòng)中，政府先后組織了高等工程本科教育評(píng)估、新建普通高等學(xué)校的合格評(píng)估、學(xué)位與研究生教育評(píng)估等一系列評(píng)估活動(dòng)。這些評(píng)估工作量大，任務(wù)繁重，要求嚴(yán)格，宏觀綜合性強(qiáng)，由于政府行政權(quán)威性強(qiáng)，組織得力，評(píng)估的工作規(guī)范和要求易于統(tǒng)一和執(zhí)行，評(píng)估的信息便于收集、整理和分析。政府便于建立全國(guó)或區(qū)域性高教評(píng)估信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)資源共享，評(píng)估成果也能迅速完全地為決策所利用，因此能提高評(píng)估的效果，保障高等教育質(zhì)量。

2．政府行為的弊端

第一，評(píng)估主體單一化，不能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)、學(xué)校等評(píng)估主體的積極性。高教評(píng)估在本質(zhì)上是一種社會(huì)性的評(píng)估活動(dòng)，評(píng)價(jià)高校滿足社會(huì)需要的能力和水平，促進(jìn)高校與社會(huì)的聯(lián)系，提高教育質(zhì)量。而政府集權(quán)式的行為模式形成教育管理部門單一主體，有時(shí)即使邀請(qǐng)少數(shù)專家或用人單位代表參與評(píng)估活動(dòng)，也是在教育主管部門制定好了評(píng)估方案之后，請(qǐng)他們劃劃圈，打打勾，其實(shí)，在整個(gè)評(píng)估活動(dòng)中，他們難以起到主體作用。在這種主體單一化評(píng)估體制下，政府評(píng)估多，社會(huì)評(píng)估少；學(xué)校自評(píng)配合性強(qiáng)，主體性差；總結(jié)性評(píng)估多，形成性評(píng)估少；社會(huì)、學(xué)校參與高教評(píng)估的積極性沒(méi)有充分挖掘出來(lái)。

第二，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，影響評(píng)估的科學(xué)性，不利于高等學(xué)校多樣化發(fā)展。在評(píng)估中政府強(qiáng)調(diào)整齊劃一，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性、自定性強(qiáng)，面對(duì)千差萬(wàn)別的高校又不能做到具體對(duì)待，其評(píng)估行為帶來(lái)過(guò)強(qiáng)的共性制約，既損害了評(píng)估的科學(xué)性，又抑制了高校個(gè)性化發(fā)展，扼殺了高校的辦學(xué)特色。另外，在現(xiàn)實(shí)中，由于政府的評(píng)估缺乏一定的連續(xù)性(政府與高校是分離的，工作規(guī)律也不同)，從而效果的連續(xù)性較差，評(píng)估信息的反饋相對(duì)高校自評(píng)具有間接性。

第三，元評(píng)估開展較少，政府行為缺乏評(píng)價(jià)與監(jiān)督?，F(xiàn)代評(píng)估理論特別重視元評(píng)估，即對(duì)評(píng)估活動(dòng)本身進(jìn)行評(píng)估，保證其評(píng)估的科學(xué)性。而對(duì)凌駕一切社會(huì)之上的政府進(jìn)行評(píng)估，目前難以進(jìn)行，一是沒(méi)有此評(píng)估機(jī)構(gòu)，二是無(wú)規(guī)范來(lái)明確政府的工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，三是政府未意識(shí)到需要對(duì)其政策、決策方式等方面進(jìn)行評(píng)估改進(jìn)。

三、對(duì)改善我國(guó)高教評(píng)估中政府行為模式的建議

第一，更新觀念，實(shí)現(xiàn)政府行為由集權(quán)模式到指導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變。政府由直接管理到宏觀管理是高等教育管理體制改革的目標(biāo)之一，在高等教育評(píng)估活動(dòng)中，政府也要更新觀念，由過(guò)去過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)死的集權(quán)轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)。首先，對(duì)高教評(píng)估的主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，變單一的官方結(jié)構(gòu)為教育界、知識(shí)界和用人單位廣泛參與、多方介入的多主體結(jié)構(gòu)。成立半官方性質(zhì)的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，支持他們的工作，要有意識(shí)地培育、鼓勵(lì)各學(xué)術(shù)團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織的評(píng)估活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)評(píng)估的繁榮。其次，真正發(fā)揮學(xué)校自評(píng)作用。評(píng)估中要尊重教師、學(xué)校意見(jiàn)，共同設(shè)立評(píng)估指標(biāo)體系，聽(tīng)取其對(duì)評(píng)估工作和評(píng)估結(jié)論的意見(jiàn)，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校參與評(píng)估的積極性。再次，做好評(píng)估分工。政府集中精力做好新建院校的合格評(píng)估和專業(yè)的設(shè)置審議，其他單項(xiàng)評(píng)估和選優(yōu)評(píng)估盡量委托給中介結(jié)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

第二，規(guī)范自身行為，選擇評(píng)估重點(diǎn)。做好評(píng)估服務(wù)。政府應(yīng)規(guī)范自身評(píng)估行為，建立自我約束、自我完善機(jī)制，提高政府評(píng)估的科學(xué)性和效率。要建立各類評(píng)估團(tuán)體或機(jī)構(gòu)的評(píng)估認(rèn)證制度，組建評(píng)估協(xié)會(huì)，對(duì)進(jìn)行評(píng)估服務(wù)的各評(píng)估行為主體進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。制訂明確的評(píng)估政策，包括物質(zhì)、精神等方面的鼓勵(lì)和支持，以調(diào)動(dòng)評(píng)估主體積極性，保證高教評(píng)估持久開展。政府也要搞好評(píng)估信息管理和服務(wù)工作，加強(qiáng)政府部門、高校各層次各類評(píng)估組織相互交流，研究和學(xué)習(xí)先進(jìn)的評(píng)估理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)高教評(píng)估的深入發(fā)展。

作者單位：武漢華中理工大學(xué)(武漢430074)

責(zé)任編輯：海文